新加坡·新生·水——新加坡水资源管理模式概览

◎ 宋颖慧

新加坡·新生·水
——新加坡水资源管理模式概览

◎ 宋颖慧

本文总结了新加坡水资源管理模式的发展经验和成果。在新加坡，水资源管理是国家战略考虑中的关键因素。在这独特的“水战略”指导下，新加坡依靠系统管理和先进技术，成功实现了从水资源匮乏到基本自足；其水资源管理具有官-商-产-学-媒整合运作的特点，以系统的战略设计带动全面落实，成功经验值得借鉴。

新加坡 水战略

水是生命之源。有时，水资源也能成为一个国家生存和发展的决定因素。新加坡就是这样一个国家，为了独立生存与发展而逐渐形成了独具特色的“水战略”。

一、四面环水的干渴国度？

新加坡是东南亚地区太平洋上的一个岛国，位于马来半岛南端，毗邻马六甲海峡南口，南面有新加坡海峡与印度尼西亚相隔，北面有柔佛海峡与马来西亚相望，1.2公里长的柔佛长堤连接起新马两岸。新加坡的国土除了本岛之外，还包括周围数岛，总面积约700平方公里，总人口约500万。

虽然四面环水，但新加坡却是世界上最干渴的国家之一。新加坡仅有新加坡河和加冷河两条细流，年均淡水资源总量仅为6亿立方米，人均占有量仅约124立方米，居世界倒数第二位。而马来西亚和印度尼西亚这两个邻国的人均可再生水资源占有量，分别是新加坡的168倍和91倍之多①。

新加坡的淡水资源仅为一些狭窄、短浅的溪流，却没有天然的蓄水层。新加坡的年均降水量约为2400毫米，高于世界平均水平的1050毫米，使得降水成为了新加坡主要水源供给来源。然而这里有限的水库面积又为如何高效地收集和储存雨水带来了挑战。更重要的是，由于新加坡四面环海，淡水资源紧缺状况十分严重，加之其狭小的国土面积，持续扩大集水区和水库面积将在相当程度上阻碍其“城市国家”的可持续发展。

图1 新加坡地图

二、“水源独立”之路漫漫

为解决水源问题，新加坡早在1927年就开始从马来西亚进口淡水。当时新加坡还是英国殖民地，相关条约是在英国摄政的情况下与马来西亚签署的。当前，新加坡与马来西亚仍有两个于1961年和1962年签署的供水协议，并分别于2011年、2061年到期。这两项供水协议总共允许新加坡每日汲取153万立方米的淡水。

自1965年新加坡从马来西亚独立出来之后，新马供水协定就开始成为两国政治谈判的关键筹码。新加坡独立当天，马来西亚总理拉赫曼就警告说：“如果新加坡的外交政策损害马来西亚的利益，马将切断柔佛淡水供应”。为此，新加坡的开国总理李光耀审时度势，提出以“平衡外交”处理新加坡与全球和地区的关系，特别是审慎处理与马来西亚以及与另一个庞大邻国印度尼西亚的关系。在以新加坡为支点的天平上，这两个大块头邻国分置两端，形成相互制衡。由此，新加坡的生存发展和独立地位得以保持。

除了运用“平衡外交”手段制衡马来西亚、争取水源和自身发展空间，新加坡还将水源问题并入“精英战略”的管辖范畴。通过研发“精英技术”、培育和引进“精英人才”，逐渐将新加坡水务行业发展成为“精英产业”，形成系统的水资源管理。为此，李光耀曾说，“在活命水面前，其他政策都得下跪”。新加坡政府视水资源管理为重要的国家安全问题，其基本目标是降低对外来水源供给的依赖。

独立40多年后，新加坡依靠系统管理和先进技术，成功实现了从水资源匮乏到基本自足。2010年4月，新加坡自豪地宣布，对将于2011年到期的柔佛供水协定，新方将不再续约，原因是新加坡现在已能够实现淡水基本自给自足。目前，新加坡创建出自己的“水品牌”，它所拥有的“新生水”技术和世界一流的水务管理能力在一定程度上还带动了整体经济的发展。新加坡水资源管理实现了官-商-产-学-媒的整合运作，以系统的战略设计带动全面落实，它的成功经验值得借鉴。

三、新加坡水资源管理模式之——战略系统设计

新加坡政府将水资源管理上升到国家战略重要组成部分的高度，予以优先考虑，形成颇具特色的“水战略”。它注重依靠先进技术开发新水源，同时建立高效的管理政策和团队，以此统筹安排、开源节流。

（一）多层次机构各司其职

新加坡政府设有“环境与水资源部”，管理所有与水有关的事务。它主要负责制定政策、搭建国际合作平台等工作；下设环境战略政策研究室、水资源研究室、应急准备处、国际合作联络处、公共网络处等。其中，“公共网络处”最有特色，对外接触也最多。它的英文名称为“3P Network”，意味着“People（民众）”、“Public（公共机构）”和“Private Sector（私人部门）”联动起来，共同开发、利用和保护水资源。“公共网络处”下设两个执行机构，分别是“国家环境机构”和“公共事业管理委员会暨国家水务机构”。二者共同负责政策的具体落实。其中，“国家水务机构”负责管理新加坡淡水供给、采集和污水处理等，由于管理高效、效果良好，2006年被世界水务委员会评为全球最佳水务机构。

（二）“官学商”整合运作

为提升水源开发与水资源管理水平，新加坡政府采取官、学、商三方整合的运作方式。政府积极开拓国际和国内合作空间，搭建水务合作平台，既努力获取先进技术，又重视培养人才，为发展一流水务产业奠定基础。同时，技术与人才既服务于政府对水资源管理的末端，也作用于其上端，帮助政府修正相关政策。一旦实验室取得研究成果，政府也不急于将其直接推向市场，而是通过在全球范围内招标，选取最有竞争力的企业与原有研发团队一起，开发应用最新技术，并在这一过程中不断实施改进。

（三）培育全民“水观念”

新加坡人的“水观念”包括保护水源和节约用水两个主要内容。

起初，“水观念”的重点在于保持水源清洁，从而加强对降水的利用。刚刚独立时，新加坡河岸边各式商业错综复杂：有“后院式”的小型私有企业，有猪、鸭养殖场，还有许多餐馆和商店。它们密布在河流沿岸，将生产和生活垃圾直接倒入河中，严重污染了河流。政府向新加坡人宣传保持河流、水路、排水道以及沟渠清洁的重要性，配合治理污染的活动，对污染行为施以重罚并严格执法。20世纪90年代后，新加坡人逐渐树立了保持水源清洁的观念。

进入新世纪，新加坡政府又将重点放在号召全民节约用水上面。政府从生活点滴给予民众节水提醒和指导，促使民众在生产生活中养成了节水习惯。2003年，新加坡国家水务机构开展了“10升挑战”活动，设定10年内将居民每日人均用水量减少10升的目标。结果这一目标在6年之后就得以实现——到2009年，新加坡每日人均用水量从2003年的165升减到了155升；民众也在生产生活中养成了节约用水的好习惯。

四、新加坡水资源管理模式之——先进技术支持

新加坡水务管理中有3项技术颇具特色，它们的综合使用更提高了淡水利用效率。

（一）“膜”技术（Membrane Filtration）

新加坡四面环海，变海水为淡水是最先进入人们考虑范围的水资源解困之道。但是，当今世界面临气候变暖、能源紧张、环境污染等问题，如果继续使用以“相变”为基础的蒸馏技术进行海水淡化，将使水源困境转化为能源困境。为此，新加坡的科学家们开始着手改进海水淡化工艺，研究不涉及“相变”的“膜”技术。

无心插柳柳成荫。科学家们在研发过程中却意外发现，“膜”技术净化处理污水、制成“新生水”的成本更低。因此，新加坡政府的相关部门搭建起合作平台，将这一技术投放市场。目前，“新生水”的品质超越了世界卫生组织以及美国环保局设定的饮用水标准。2008年，新加坡的“新生水”作为高质量的再利用淡水，被全球水务奖委员会授予“年度环境贡献奖”。它的主要供给对象是对水质要求比饮用水更苛刻的工业和商业，例如晶圆盘制造厂的工业用水，以及商业大厦的非引用用途，如冷却用水等；同时，“新生水”也会再与蓄水池的自然淡水混合，送至处理厂转为饮用水②。为扩能提效，新加坡研发人员设计建造了深隧道污水收集系统，配合“膜”技术应用于污水处理过程，通过规模效益进一步降低了成本。

（二）深隧道污水收集系统（Deep Tunnel Sewerage System，简称DTSS系统）

（三）原位内塘管道维护法（Cured-In-Place Pipe Lining method， 简 称CIPP法）

水管跑渗滴漏是水务管理中令人头疼的问题，而面对千疮百孔的水管，其更换也颇让人费心劳力。此法主要应用于更换旧水管，能够使地下水管修补或更换工作避免破开地面的麻烦。它的原理是：用水压将特制的树脂推入旧管道，从而在其内壁形成新管道。这一方法的优点是节约工期、减少水资源耗损。

五、新加坡水资源管理模式之——全面协调落实

以战略设计和技术支持为保障，新加坡的“水战略”在政府各部门密切配合下真正得到了全面落实。

（一）开源节流并重

新加坡水务管理部门将战略设计与技术支持结合起来，开源与节流并重：一方面打造以“四大水喉”为基础的“水圈”，另一方面注重水务软硬件建设，努力降低水在运送过程中的流失。

图2 新加坡“水圈”图解

“四大水喉”即为新加坡淡水供应的四大来源，联系在一起形成完整的“水圈”，也就是新加坡淡水供给的循环体系。“四大水喉”之一为对外购水，也即上文所提及的两份新马供水协定。值得注意的是，新加坡在设计“水圈”时并未将此纳入，可见其水源独立之决心。“水喉”之二为地表水，包括雨水、河湖水源和一部分“新生水”。之三为海水。新加坡四面环海，海水是最充沛的水源。通过加强对海水淡化技术的科研和国际交流，新加坡的海水淡化工艺逐渐走到了世界前沿。最后就是“新生水”。 目前，由于采用“膜”技术生产“新生水”的成本大大降低，新加坡已建成5座“新生水”加工厂，“新生水”已能满足全国30%的淡水需求。

了解水务工作的读者一定知道，除了工业违规用水可能造成大量浪费之外，日常生活中水流失最大的环节在于运送途中的水管跑漏问题。为此，新加坡政府发起“漏水控制计划”，国家水务机构不但每月会定期排查水管跑漏问题、推广优质水管及配件，而且引进并改良了水管跑漏侦察器，提高对漏水管道的探测能力，并缩短了维修时间。在一系列措施的综合运用下，新加坡的“不明用水量”从20世纪90年代的10%降低到了2009年的4.4%，居于世界领先地位。

（一）教学模式比较落后。改革后的学校教育，要求小学数学教学时应该注重老师和学生之间的沟通，增添课堂的趣味性，让课堂不再死板，而是充满了活力。但是目前的教学水平和教学模式还是以课本上的教学为主，小学数学老师照着课本上的内容给学生们进行教学，没有根据不同班级、不同学生的接受程度来进行教学计划，在某方面忽视了“因材施教”这句古话。这种教学模式压抑了学生们的发散性思维，将学习的积极性扼杀在了摇篮里。学生才是课堂的主体，老师的这种教学模式使得课堂本末倒置，忽视了孩子们的感受，束缚了孩子们的成长。

（二）各部门密切配合

在“水战略”的统筹协调下，新加坡政府各个部门密切配合，既做好软硬件的充分准备，又奖惩分明维护“水系统”的良好运转。

在新加坡独立后的城市规划中，对水资源管理的考虑是放在第一位的。一是出于治水的考虑。建国初期，每到雨季新加坡河和加冷河由于河道浅窄，都会出现洪水泛滥的情况，为岸边民众的生产生活带来诸多不便甚至是人身财产损失。二是出于蓄水的考虑。新加坡地处热带雨林气候，降雨量大。但由于国土有限、缺乏大型湖泊以及两条现有河流容量有限，因此再大的降水量也不能缓解缺水问题，唯有增强蓄水能力才能破解这一难题。

为此，新加坡政府将沿岸的小型工商业集中迁至开发区，清理河床、修固堤坝、建造人工湖。原先浑浊的臭水沟摇身变成了清澈整洁的河湖，而在湖边伫立的就是举世闻名的新加坡鱼尾狮。最具新加坡特色的市政规划之一要数污水-雨水分流收集系统。目前，新加坡的整个下水道体系由两个独立的子系统组成：一个用来收集雨水，由遍布全国的地面集水管路、沟渠和17个人工集水区组成，集水区总面积达到国土面积的三分之二。另一个用来收集污水，通过地下管道将全国的污水集中至两个中央处理厂。

新加坡的执法严明举世闻名，在水务工作中亦是如此。污染河湖的行为是被坚决禁止的，一旦被发现必将处以大量罚金，不从者甚至可能面临严酷的鞭刑；国家水务机构还对工商业用水者进行定期检查，以保证全国的水务体系运转畅通。同时，为维护“水系统”的良好运转，新加坡政府还设计了相应的激励机制，那就是为水务贡献突出者颁发年度“水印奖”。这一奖项旨在表彰保护水资源、提升“水观念”的单位和个人，以鼓励新加坡人实现水源独立。

（三）重视科研投入，吸引培养人才

新加坡政府积极鼓励全球企业和科研机构利用新加坡的水务合作平台展示最新技术成果，交流水务管理经验，并从中发现合作机会。新加坡希望借此实现3个目标：一是向世界展示其水务管理成果，吸引更多国际先进水务企业到新投资合作，并为其本土水务企业开拓发展空间；二是紧跟世界水务潮流，借助全球水务精英之力发展新加坡的水务产业；三是搭建国际和地区水务合作平台。为此，新加坡国家水务机构与若干国际水务组织和非政府组织建立了紧密的合作关系。例如，与总部位于荷兰的“国际水务联合会”合作，扩大与全球水务前沿技术和管理方法的接触，提升水务交往层次。包括联合主办2005年“国际水务联合会”亚太地区展览交流会、2006年世界青年水务精英会、2007年先进水务技术交流会和2008年世界卫生组织水源安全工作会议等。其他合作伙伴还包括“国际海水淡化协会”（总部位于美国马萨诸塞州）、亚洲开发银行及其下属的“亚太水论坛”。

新加坡同样注重提升自身科研水平，主要采取以下4项措施：一是成立由李显龙总理亲自挂帅的国家创新研发理事会，将“环保水务”定为该理事会四个研究领域之首；二是以优惠政策吸引国际顶尖水务人才；三是在大专院校中开设“环境管理与水技术”专业，培育水务管理和研发新精英和接班人；四是通过奖学金资助优秀留学生成才并留下为之服务。

40多年前，新加坡的生存面临水资源短缺困扰。然而今天，新加坡人却成功将这一劣势转化为战略优势，发展出世界一流的水务技术、水务产品与水务管理系统。“新生水”成为新加坡独树一帜的“水品牌”、“水形象”，水务产业也成为新加坡经济的一个新兴增长点。可以说，新加坡“水战略”的成功为其带来了新生。

注释：

①新加坡整合水资源管理措施，《珠江现代建设》专栏文章，2009年4月第2期，第3页。

②NEWater：新加坡人的新生水，黄韬/文，《环境》，2010年第8期，第43页。

[1] 李光耀. 李光耀回忆录（1965-2000）. 台湾：世界书局, 2000.9.16

[2] 黄朝翰, 赵力涛. 新加坡社会发展经验. 新加坡：八方文化创作室, 2009.10

[3] 新加坡国家水务机构网站：www.pub.gov.sg

A Review on Water Resource Management Mode in Singapore

Song Yinghui

The paper is a summarization of the successful experience of water resource management mode in Singapore. Water resource management is high on the country’s strategic agenda. Guided by this “water strategy”, Singapore shakes off from water scarcity to water sufficiency, thanks to systematic management and advanced technology. Water resource management combines governmental, commercial, industrial, academic and media features worthy of learning from.

Singapore; water strategy

F13 / TV2

宋颖慧，中国现代国际关系研究院南亚东南亚及大洋洲研究所研究人员。主要研究领域：新加坡等东南亚国别研究、东亚经济研究。

（责任编辑：陈丁力）