提升城市公共服务质量打造服务型政府——2010连氏中国城市公共服务质量调查

◎ 吴 伟 于文轩 林挺进 王 君

提升城市公共服务质量打造服务型政府
——2010连氏中国城市公共服务质量调查

◎ 吴 伟 于文轩 林挺进 王 君

以“服务型政府”的基本价值为导向，充分结合中国国情，运用科学的标准、方法和程序，初步构建了涵盖公共服务所有重要维度的“连氏基金中国城市公共服务质量评价体系”，利用这个体系对中国32个主要城市的公共服务进行了评估与分析。

城市公共服务 质量调查 服务型政府

政府的基本职责之一是提供良好的公共产品和公共服务。国际经验表明，经济发展、社会和谐、生活质量都与政府提供公共服务的能力呈现显著的正相关关系。高质量的公共服务不仅可以满足居民的生活需求，提高当地居民生活品质，而且是影响人力资本、经济资本国际流动的重要因素，进而决定一个地区经济和社会的持续发展。

“服务型政府”作为一种新的政府治理模式已成为中国政府改革的主题，也是中国各级地方政府致力追求的重要目标。改革开放以来，中国的服务型政府建设在实践中已经有了长足的发展。在强调构建和谐社会，进行经济和社会发展模式结构性转型的当下，如何更好地总结经验，进一步提升城市公共服务绩效，对公共管理学界和各级地方政府具有非常重要的理论和实践意义。

2010年 南洋理工大学和厦门大学的研究人员通力合作，借鉴国际上同类研究的宝贵经验与先进方法，以“服务型政府”的基本价值为导向，充分结合中国国情，运用科学的标准、方法和程序，初步构建了涵盖公共服务所有重要维度的“连氏基金中国城市公共服务质量评价体系”；同时，利用这个体系对中国32个主要城市（主要包括直辖市、副省级市、省会城市和其他重要城市）的公共服务进行了评估。

本文旨在对这一研究项目的研究设计和研究发现进行初步的介绍，分为五个部分。第一个部分对现有的相关研究进行了述评：一方面强调本项研究的理论和实践意义，另一方面为研究所使用的公共服务质量评价指标体系的设计提供参考。第二个部分对2010连氏中国公共服务质量指标体系的设计进行了介绍。第三个部分对我们的研究方法进行了说明。第四个部分依据此指标体系对中国32个主要城市进行了公共服务质量测评，并对研究发现进行初步分析。最后，我们进行了总结并对以后的研究进行展望。

一、文献述评

“2010连氏中国城市公共服务质量调查”研究目的是逐步构建一个科学合理的、结合中国实际的、能全面反映中国城市公共服务提供质量的指标评价体系。为达到这一目的，我们首先从研究的性质、特征及适用范围，指标体系的构建，和指标权重的设计三个方面，对相关研究进行审视。

1.研究的性质、特征和适用范围

从研究的性质、特征和适用范围上来看，首先，国际上不少相关研究通常以“国家”为着眼点，把中国作为一个均质的国家实体加以评估，其指标体系侧重于全面性、综合性和普遍性，往往忽略各个国家不同的历史背景、文化特征和所处的不同经济发展阶段，世界经济论坛（World Economic Forum, WEF）全球竞争力指数（Global Competitiveness Index, GCI）①和瑞士国际管理发展学院（International Institute for Management Development, IMD）的世界竞争力指数（World Competitiveness Index, WCI）②都反映了上述特征。

其次，即使从个体“城市”着眼，如《外交政策》（Foreign Policy）公布的全球城市指数（Global Cities Index）③和《经济学人信息部》（Economist Intelligence Unit， EIU） 的城市生活质量排名（Quality of Life）④，通常只选择中国个别的超大城市如北京、上海、香港等进行评估，研究也往往是基于这些城市与其他国家的国际性都市之间的比较，研究目标并非集中于公共服务的质量。中国国内的同类研究中，认可度较高的有两个：一是中国社会科学院自2003年开始每年发布的《城市竞争力蓝皮书》⑤和中国科学院近10年来每年发布的《中国可持续发展战略报告》⑥。尽管两者都是针对中国城市开展研究，但他们研究的焦点“城市竞争力”和“可持续发展能力”，是非常复杂、综合的政策目标，研究指标覆盖面非常广泛，公共服务和政府效能仅仅是其中的一个测评维度。

另外，从研究的适用范围来看，有些研究只服务于某些特定团体的需要，如世界银行的“经商”（Doing Business）⑦研究项目，只是着眼于国家层面上对中小企业的政策环境的研究；而埃森哲（Accenture）顾客服务领导力（Leadership in Customer Service Project）⑧研究项目，只对极少数发达国家的公共服务公民满意度进行了对比；此外，美世（Mercer）对世界221个城市（Quality of Living 2010）⑨的生活质量进行排名，尽管其公共服务指标所占权重突出，而这一研究主要服务于跨国公司计算工作人员海外派遣的薪酬福利，并非用于衡量比较各城市的公共服务质量。

目前针对中国公共服务质量的相关研究主要是上海交通大学安泰经济与管理学院编制并于2010年初发布的“中国城市公共服务指数”⑩和零点调查公司编制的“中国公共服务公众评价指数” 。前者从产出和支出两个方面来统计指标数据，指标体系在产出方面涵盖基础设施指数、健康安全指数、就业社保指数、科教文化指数、环境保护指数5个分类指标，在支出方面涵盖上述5个分类指标以及综合水平指数，但该研究的数据来源主要是政府统计机构的硬数据，基本不覆盖公共服务消费者的主观评价这一衡量公共服务质量的重要（如果不是最重要）维度。尽管零点调查公司编制的“中国公共服务公众评价指数”以公民的主观评价为着眼点，但其调查覆盖中国国内7个城市、7个城镇和7个农村，样本规模和代表性略有不足。此外，单纯依赖主观评价，并不足以全面反映中国公共服务提供的数量和质量。

2.指标体系构建

从测评指标体系的构建上看，现有的研究大多选用了以下三种方法：一是在文献调查基础上，由研究人员主观地提出指标体系，其主要学理依据是以往的研究成果和研究人员的经验判断。但是从方法论的角度看，这种方法的科学性相对较低，缺乏对利益相关人如公共服务消费者的考量。

二是“公众调查法”，通过问卷调查方法从公众那里获取意见，即他们所感受的“公共服务”通常包括哪些内容，而后将此作为构建评价指标的依据。美世全球城市生活质量指数、经济学人信息部的生活质量指数以及埃森哲2008年的全球主要国际城市公共服务满意度调查（Global Survey on 8 Major International Cities）等项目中的指标体系就是通过这种方法建立的。这种方法可以排除很多 “想当然”，但又没有实际作用的指标，比如教育水平、GDP增长率以及基尼系数等通常被认为非常重要的指标，在埃森哲的研究中被发现对于“生活质素”并没有显著的贡献率。但这种方法只反映主观感受，受政治、文化和社会等外部因素影响较大，既不能全面反映公共服务的质量和数量，也不利于进行跨区域的比较研究。

三是德尔菲法（Delphi Method），这是为了克服一般专家会议法的缺点而使用的一种专家调查法。在整个过程中，专家们“背靠背”即彼此互不相识、互不往来，采用匿名方式发表意见，以保证专家充分地发表自己的意见，而不受其他专家影响，特别是权威人物的意见所左右。在此前提下，经过多轮次调查，反复征询、归纳、修改，最后汇总成专家基本一致的看法，作为调查结果。这种方法在保证较为广泛的代表性前提下，结论相对可靠、成本相对较低。很多现有的研究往往都使用这种方法来构建指标体系，比如零点调查公司公共服务满意度指标体系、瑞士国际管理发展学院的《世界竞争力报告》、世界经济论坛的《全球竞争力报告》等等。当然，这种方法本身也受到了一些挑战，特别是在诸如“公共服务评价体系”这样的议题上。很多时候专家所认定的指标往往与公共服务消费者的直观感受有很大出入。事实上，专家们可能因为“术业有专攻”使得自己的意见不可避免地带有专业偏见，而普通公众可能因为不同生活体验而对“公共服务” 有着不同理解。

3.指标权重的设计

从指标体系权重的设计和使用上看，现有研究主要采用了以下三种方法。第一种是研究人员根据自身的经验进行主观的赋予权重。以瑞士国际管理发展学院2010年《世界竞争力报告》为例，经济绩效、政府效能、商业效能、基础设施四个主要竞争力因子（一级指标）下面共包含20个次级因子（二级指标），每一个次级因子下面又包含若干不等的三级指标，为了使每一个次级因子（二级指标）的权重不受到三级指标个数的影响，该报告将20个二级指标分别赋予5%的权重。除了计量方便之外，这种主观赋值的方法没有体现出不同指标在指标体系中的相对重要性。但在没有充分的经验证据证明这些指标有着明显不同的重要性的前提下，这种赋权方法又是必不可少的。

第二种就是前文提到的德尔菲法，主要是依赖专家来进行赋权。这种赋权方法在中国国内的相关研究当中比较普遍，比如，著名调查机构零点调查公司的公共服务满意度指标体系的赋权就是采用这种方法。但就其本质而言，这种方法就是请专家“代替”公共服务消费者对有各类公共服务的相对重要性进行排序，不可避免地带有专家的偏见。

第三种就是通过问卷调查，请研究议题中的直接利益相关人对各个具体指标的重要性进行比较和排序。比如，在设计城市公共服务评价指标权重的时候，请作为公共服务主要消费者的城市居民，对公共服务各个指标的相对重要性进行排序或评价，并以此作为给各个指标赋值的基本依据。这种方法在美世全球城市生活质量的研究中得到很好的应用，由于该研究项目主要为国际外派人员（Expatriates）提供参考，所以事实上只有外派人员自己才知道在外派过程中哪些因素是相对重要的，这种个人体验实际上是任何专家评估或研究人员主观赋值所无法替代的，所以美世在给其指标体系赋值的时候邀请国际外派人员来考量各个指标的相对重要性，进而对指标进行赋值。这种方法不仅还原了赋权的本来意义，而且也保证了所赋权重的精确性。

事实上，类似的方法在很多指数的构建、赋权中都被用到。《经济学人信息部》2005年城市生活质量排名中9个指标的选择、构建与赋权都是依赖于这一种方法。该项目首先实施了简单的生活满意度调查（Life-Satisfaction Surveys），即用一个四分量表去问受访人对于生活的（主观）满意程度，然后将这项主观调查结果与一些理论上被认为影响生活质量的（客观）决定因素联系起来，并使用回归分析来厘清哪些客观因素在统计意义上显著地解释了调查所得的主观生活满意度。最后用这些客观因素来构建衡量生活质量的指标体系。

以上的文献述评显示，现有研究在研究的性质、特征及适用范围，指标体系构建和指标权重设计上，各有侧重、各有特色。通过借鉴国际国内同行的经验与方法，充分结合中国公共服务供给的现实与特点，我们与厦门大学公共事务学院的教授和专家的通力合作，设计了“2010连氏中国城市公共服务质量指数”

二、2010连氏中国城市公共服务质量指数

1.指标体系建构方法

参考国际通行的指标体系建构方法和相关研究成果，结合中国国情和本项目研究的研究实际，我们在指标设计中遵循全面性、合理性、本土化、非冗余性和成本敏感性的原则。我们综合文献调查法、德尔菲法和问卷调查法等不同优势来构建体系。首先，根据大量的文献研究，对已有可供借鉴的指标体系进行全面梳理；此后我们使用德尔菲法，向两所大学的公共管理研究专家征求意见，通过反复几轮咨询与反馈，初步构建了“连氏中国城市公共服务评价指标体系”；而后由厦门大学的研究人员采用问卷调查的方式在厦门市对指标体系的前期测试；最后，将测试结果直接反馈给参与指标体系设计的专家，再次使用德尔菲法来确定最终的指标体系。

2.指标体系的构成

最后确立的指标体系由3个维度组成，分别是公共服务满意度、企业经营环境和一般公共服务 （见图1）。公共服务满意度维度包括公民满意度和企业满意度两个方面，前者含公共教育、医疗卫生、社会保障等10个公共服务领域，共29项测量指标，后者含基础设施、交通运输等7个公共服务领域，28项测量指标，所有测量指标全部来自于公众与企业的问卷调查；企业经营环境维度包括投资成本、科技创新等7个领域，共计15个测量指标，其中10项来自于政府统计资料或政府出版物，5项来自于企业的问卷调查；一般公共服务维度包括了公共教育、社会保障、医疗卫生等公共服务的10个重要领域，共计34项测量指标，其中33项的数据来自于政府统计资料，1项来自于研究人员的独立评估。

三、研究方法

图1 中国城市公共服务质量评价体系

1.数据收集

根据指标体系的要求，由厦门大学教师和研究生组成的研究团队从政府统计资料和出版物、公众与企业的问卷调查和评估者的独立观察等三个渠道收集所需的数据。

（1）政府统计资料与出版物：研究小组的成员根据指标体系的要求，通过查阅政府统计年鉴、政府公文和新闻报道等渠道收集目标城市的有关统计数据。

（2）公众与企业的问卷调查：研究小组分别设计了公众满意度和企业满意度两种问卷，用于调查公众和企业对所在城市公共服务质量的主观评价。从统计学的角度看，在中国省、市范围内进行抽样调查，500～1000个样本量较为合适，可以保证较低的抽样误差。对于市民问卷，研究人员分别选取商业区、居民区、高校、交通枢纽、城市图书馆、社会保障中心以及行政服务中心等地点随机抽取1000个左右的有效样本进行访谈，32个城市最后收集到31173份有效问卷；对于企业问卷，研究人员根据当地企业的类型和规模，在各地随机抽取100家左右企业来完成问卷访谈，最后我们获得有效企业问卷3153份。

（3） 评估者的独立观察：各城市的研究小组安排统一接受过培训的研究人员到公交站点和税务部门的办事大厅进行观察，记录指定公交线路的候车时间与税务部门的登记速度。

2.数据处理与分析

在统计分析过程中我们使用了统计描述、方差分析、多元回归、标准化回归系数赋权法、主成分分析以及因子分析等方法对测量指标进行统计分析或加权。

四、 研究发现

1.中国城市公共服务满意度排名：公众与企业

公共服务满意度测量的数据来自于问卷调查，其中包括两个维度的满意度，即公众公共服务满意度与企业公共服务满意度。在公众对于所在城市公共服务的满意程度排名中，苏州以1.97高分荣登榜首，宁波以1.78分紧随其后。此外，位于第三、第四名的深圳、杭州得分均在1.0以上。其他进入前十的城市包括厦门、南京、青岛、北京、长春和大连（见图2）。从十个城市的地理分布来看，主要集中在东部沿海地区，虽然该满意度与城市社会经济发展水平难以一一对应，但是其中的相关性还是可见一斑。

图2 中国城市公共服务满意度排名（公众）

企业公共服务的满意程度的排名显示，苏州以1.85高分遥遥领先；上海以1.33分屈居第二，并与杭州、宁波、成都等三个城市（1.0～1.1分）形成了前十名中的第二梯队。此外，广州、深圳、大连、青岛、厦门依次进入前十（见图3）。从十强的地区分布来看，长三角的优势十分突出，明显超过珠三角、环渤海以及新近形成的海（峡）西（岸）经济区。同时，除了成都之外，中西部地区没有其他城市进入前十名，很大程度上可以说明中西部地区的开发与崛起还有很长的路要走。

图3 中国城市公共服务满意度排名（企业）

2.中国城市企业经营环境排名

图4报告了企业经营环境的排名情况，苏州以突出的优势（2.84）位居第一；成都以2.00分排在第二；上海、广州、深圳、宁波、杭州等城市以较好的成绩（1.50～2.00）依次排在其后。此外，青岛、郑州、南京也都进入前十名，北京以微弱的分值差别屈居第十一名。

图4 中国城市企业经营环境排名

从前十名的地区分布来看，同样主要集中在东部地区，中、西部分别只有一个城市即成都与郑州进入，且成都名列第二。这可能与成都的城市特点有关，但也在一定程度上显示了中西地区发展的潜力。

图5 中国城市一般公共服务

3.中国城市一般公共服务排名

一般公共服务所包含的测量指标全部来自已有客观数据，而且绝大部分是官方统计资料，其排名如图5所示。与前面满意度、企业经营环境的排名一样，苏州在一般公共服务的总评分也位列第一；北京、厦门、南京也都有很好的总分，紧随其后。此外，大连、广州、上海、天津、郑州和宁波都进入十强。一般公共服务的大部分测量指标都高度依赖政府资源，而政府资源多寡往往不仅取决于政府自身的财政资源、财政能力，还取决于城市政府在政治或行政上的相对重要性。

4.城市公共服务总体评价排名

考虑到有一些城市在面向企业的公共服务与面向公众的公共服务之间事实上存在的差距，为了避免在公众、企业两个维度上的加总过程中存在的数据抵消作用，我们从公众、企业两个角度给出中国城市公共服务总体评价的排名。

公众视角的公共服务总体评价由公共服务公众满意度和一般公共服务两个一级指标构成，位列前十的城市如图6所示。

苏州毫无悬念地名列第一；宁波、厦门、南京、北京、大连、深圳、杭州、天津以及青岛进入前十名；上海位列第十一位。前10个全部位于东部沿海地区，其中长三角、环渤海地区最为突出。

企业视角的公共服务总体评价由公共服务企业满意度、企业经营环境和一般公共服务三个一级指标构成。因此在这个评分中（特别是因为企业经营环境的加入），使得客观指标在总排名中占有主要地位。苏州、上海、宁波、成都、广州、南京、北京、杭州、厦门和大连、深圳为进入前十名的城市，其中大连与深圳为并列第十名。但从图7中可以发现苏州在这个评价中的优势十分明显，得分为6.71，远高于其他城市，排名第二的上海（3.97）得分不到苏州的六成。同时，还可以发现，除苏州之外其他进入前十的城市在得分没有特别大的差距。9个城市的分值呈缓慢下降趋势，就后续研究而言，苏州是一个特别值得关注和深入研究的城市。

图6 中国城市公共服务总体评价：公众视角

五、结语

在连氏基金的慷慨资助之下，南洋理工大学与厦门大学合作对中国32个主要城市的公共服务供给状况进行了初步的测评和分析。这一研究是中外两所著名的学府首次对中国城市公共服务提供质量进行的测评。该研究具有显著的理论和实践意义 ： （1） 为中国城市公共服务的质量评价初步构建了多维度的指标体系，并在实践中对这套指标体系进行检验，为后续的研究奠定了坚实的基础；（2） 研究所采集的各类数据，特别是大样本的问卷调查所获得的数据，为日后在时间序列上的比较研究奠定了基础; （3）研究的发现有助于政策制定者全面把握全国及其所在城市公共服务的总体情况，通过横向比较、巩固优势、学习先进，进而增加服务供给、提升服务质量，用方便、快捷、优质、高效的公共服务满足公众和企业日益增长的公共服务需求；（4） 研究也将有助于进一步提升中国城市的品牌形象，为国内外的各类投资者提供投资决策的参考。当然，由于人力、时间、经济等方面的条件约束，部分研究计划难以全部实施，使得该研究在指标体系构建、问卷与抽样设计、数据收集与挖掘等方面还存在着不少有待改进的地方。

本文是对2010年连氏基金中国城市公共服务质量研究项目的一个初步介绍，研究项目中一些有意义的发现，比如说苏州在各维度的亮丽表现，还需要在以后的研究中不断分析和研究。本文也是连氏基金中国城市公共服务质量研究系列研究论文的第一篇，今后结合已经收集的数据，我们还会对中国城市公共服务质量以及其他相关研究问题进行深入细致地研究和探讨。

注释：

①“The Global Competitiveness Report 2010-2011”, World Economic Forum (WEF)；世界经济论坛，全球竞争力指数与报告。

② “World Competitiveness Report”, International Institute for Management Development (IMD). World Competitiveness Online is available at http://www.imd.ch/research/publications/wcy/wcy_online.cfm.；瑞士国际管理发展学院世界竞争力指数与报告。

③ “The 2008 Global Cities Index”, Foreign Policy; Nov / Dec 2008, 169; ABI / INFORM Global pg. 68；“2008环球化城市指数”，《外交政策》，2008年11/12 月。

④“Quality of Life Index”, Economist Intelligence Unit (EIU)；《经济学人信息部》，城市生活质量指数与排名。

⑤《城市竞争力蓝皮书》，中国社会科学院。

⑥《中国可持续发展战略报告》，中国科学院。

⑦“Doing Business 2010 Report”, World Bank. http://www.doingbusiness.org/documents/ fullreport/2010/DB10-full-report.pdf；世界银行“经商”研究项目。

⑧ “Leadership in Customer Service: Creating Shared Responsibility for Better Outcomes”, Accenture；埃森哲，《 顾客服务领导力》报告。

⑨“Quality of Living worldwide city rankings 2010”, Mercer；美世“2010全球城市生活质量排名”。

⑩ “2010中国城市公共服务指数”, 上海交通大学安泰经济与管理学院。

⑪“2009年中国公共服务公众评价指数”，零点研究咨询集团。

⑫“Exploring People's Perspectives on the Role of Government”，Accenture；埃森哲，《探索公民视角的政府角色》中统计分析了对全球8个主要国际化城市进行的公共服务满意度调查数据。

⑬“Exploring People's Perspectives on the Role of Government”，Accenture；埃森哲，《探索公民视角的政府角色》报告。作者简介：吴伟，美国印第安纳大学博士, 现任新加坡南洋理工大学南洋公共管理研究生院院长以及大学中国事务办主任. 研究和教学领域为领导与管理，组织沟通、公共关系，危机管理等。于文轩，美国罗格斯大学（Rutgers University）公共行政学博士，现为新加坡南洋理工大学南洋公共管理研究生院助理教授，主要研究领域为比较公共行政、政府绩效评估、公民参与、电子政府与政府信息公开。林挺进，香港大学公共行政学博士，现为新加坡南洋理工大学南洋公共管理研究生院研究员，主要研究领域为公共政策、公共服务以及地方政治精英。王君, 新加坡南洋理工大学RSIS国际关系研究院硕士，现为南洋理工大学南洋公共管理研究生院研究助理。

（责任编辑：李钧）

Upgrade the Quality of Public Service, Nurture Service-oriented Government: Lien’s Survey 2010

Wu Wei, Yu Wenxuan, Lin Tingjin, Wang Jun

Guided by the fundamental value of “service-oriented government” and taking into consideration the current situation in China, the author adopts scientific criteria, methodology and process to develop a quality evaluation index system of urban public service funded by the Lien’s Foundation. The study uses 32 major Chinese cities as samples.

urban public service; quality inspection; service-oriented government

F299.2

本研究得到了新加坡著名华商连赢洲先生设立的连氏基金的大力资助。本文是由新加坡南洋理工大学南洋公共管理研究生院和厦门大学公共事务学院联合进行的2010连氏中国城市公共服务质量测评的研究成果。在此我们对以陈振明教授为首的厦门大学公共事务学院的同仁在研究框架的设计、研究数据收集上所做的贡献表示衷心的感谢。