掇刀探路官员财产公开

■田先红

掇刀区试点虽然迈出了重要的一步，但如何保证改革不因主政者轮替或者主政者理念、决心的变化而倒退甚至流产，的确是所面临的一大挑战。

近期，一个平常鲜为人所关注的中部小城——湖北荆门市掇刀区，因为实施官员财产公开制度改革一年多以来遭遇“无人举报”困境而再次跃入公众的眼帘。在这场围绕掇刀区改革试点究竟有多大意义而展开的熙熙攘攘的口水战中，高度称赞者有之，嗤之以鼻者有之，理性观望者也有之。

那么，这一被称为湖北乃至在全国都具有“探路”意义的官员财产公示制度改革，究竟暗含着怎样的政治含义？承载着怎样的历史使命？

载负厚望的改革壮举

在过去的30年中，我国在反腐败问题上投入了大量的精力，出台了一系列重要改革措施，然而，腐败之风依然难以得到有效遏止。在此背景下，国外的“阳光法案”、“阳光政府”逐渐进入改革者的视野，他们希望通过借鉴这一被誉为“终极反腐制度”的措施来改变反腐败工作的尴尬状况。不过，尽管官员财产申报制度已经在体制内部实施多年，但囿于各方面因素，真正意义上的“阳光法案”一直都处于“论证”和“难产”之中。由此，谁能在这场改革较量中拔得头筹，将不仅具有重要改革意义，而且蕴藏着深刻的政治内涵。这正构成了理解掇刀区探路官员财产公示制度改革的时代背景。

掇刀区位于湖北荆门南部，行政区划正式设立于2001年。掇刀是湖北省城乡一体化发展改革试验区，也是湖北省委常委、纪委书记黄先耀的工作联系点，更是多年的省市廉政建设考核先进点。毫无疑问，这样的政治光环和条件为掇刀的试点工作奠定了坚实的基础，而试点工作对于掇刀而言，“不仅是重大的政治责任，也是重要发展机遇”。2009年9月，掇刀区“领导干部报告个人重大事项”试点工作正式启动。为此，区里成立了专门的“领导干部报告个人重大事项”工作领导小组，区委书记王保举亲自担任组长。随后，区委召开了多次常委会讨论试点工作事宜，并先后组织人马赶赴先行试点“阳光法案”、

“廉情公示”的新疆阿勒泰和浙江慈溪进行实地考察，最终制订了《掇刀区领导干部报告个人重大事项试行办法》。2009年12月8日，掇刀全区479名副科级以上担任领导职务和非领导职务的干部，以及后备和拟提拔干部个人报告内容正式上网亮相。紧接着，《掇刀区领导干部报告个人重大事项工作制度》于2010年4月正式出台，这意味着掇刀区的试点工作被逐步纳入了制度化、规范化的轨道。

综观掇刀试点的全过程，可以看到区委书记王保举发挥了至关重要的作用。王保举不仅身体力行亲自领导和参与试点全程工作，而且坚持将区委主要领导一道纳入试点范围之内。在她看来，改革试点如果不把“一把手”包括进去，那么这种改革往往没有说服力。正是得力于区委主要领导的高度重视和领导魄力，官员思想认识达至统一，改革才得以顺利推进。

王保举不仅身体力行亲自领导和参与试点全程工作，而且坚持将区委主要领导一道纳入试点范围之内。在她看来，改革试点如果不把“一把手”包括进去，那么这种改革往往没有说服力。

“阳光法案”的掇刀版本

作为一项对于反腐败而言具有终极意义的制度，“阳光法案”的核心就是“全面、公开”，因此，官员个人事项内容的覆盖程度和公开范围，就直接关系着这一改革举措的实质意义。只有真正做到“全覆盖”、“全公开”，才能真正实现“全透明”，也才能将反腐败工作彻底推行下去。这也是国外官员财产公开制度被称为“阳光法案”的主要原因。

掇刀试点的最大亮点，是在官员个人事项内容和公开范围上取得了较大的突破，相较而言，它“申报更全面，公开更广泛”。试点公开内容不仅包括领导干部本人工资、奖金、住房、配车等情况，而且包括其配偶及子女的工作单位、就学情况、名下房产、投资经商，另外还将领导干部因公 (私)出国(境)，登记上交礼品、礼金、有价证券等，以及家庭婚丧嫁娶操办等信息纳入公开范围，共计7大项16小项多达上百个内容。上述内容不仅在各单位公开，而且在网上面向全社会公开，接受社会公众的监督。正因为掇刀试点工作较之前其他地区的类似改革“更全面，更广泛”，使得其被赋予“破冰之旅”的“探路”意义。而掇刀区之所以能够做到这一点，与区委区政府的一整套工作方式和制度密切相关。

2009年9月，掇刀区“领导干部报告个人重大事项”工作领导小组成立之后，区委书记王保举主持召开了多次常委会就试点工作进行讨论。召开常委会的主要目的不仅是要就试点相关重大问题进行讨论，而且更重要的是在区委领导层凝聚共识、统一思想。由于常委会上大家分歧较大，所以区里最后决定到已经在这方面有所作为的新疆阿勒泰和浙江慈溪进行实地考察，学习这些地方的经验。随后的外出考察不仅让区里主要领导逐渐达成了共识，而且极大地激励和鼓舞了他们的信心和决心，大家一致决定：“要做就做到全员参与、全面申报、全程公开，彻底点。”

考察学习结束之后，试点工作进入快速推进阶段。掇刀区连续召开了数次常委会讨论试点方案，在申报内容、公开内容、公开方式等方面形成了一系列决议，最后于2009年12月8日出台了《掇刀区领导干部报告个人重大事项试行办法》。《办法》就官员个人事项申报内容、申报方法、公开方式、违纪惩处等作出了严格规定。与此同时，申报工作也在紧锣密鼓地进行，全区479名副科级以上担任领导职务和非领导职务的干部，以及后备和拟提拔干部个人报告内容正式上网公开。此后，为进一步规范试点工作，区里还于2010年4月正式印发了《掇刀区领导干部报告个人重大事项试点工作制度》，个人事项报告制度、网络信息管理制度、新闻宣传制度、信访监督制度、核查制度、结果运用制度等全都被纳入其中。至此，掇刀试点工作走上了制度化、常规化的平稳运行阶段。

掇刀试点体现了增量改革的鲜明特征。由于这场改革涉及到领导干部群体的切身利益，是一次深刻的利益再调整，所以，改革之初，区领导既注意在全区领导干部群体中营造氛围，达至思想认识上的统一，同时又保持低调，给改革提供一个相对平稳的环境。此外，区里实施了比较温和的改革措施，强调考虑领导干部的心理承受力和现实环境，没有将干部个人及家庭存款等隐秘内容纳入申报之中，使得改革既具有创新意义，同时又现实可行。

试点的限度与困境

掇刀试点工作已经取得了重要进展，各项规章制度运行平稳，可谓中国近30年来廉政建设史上的一大亮点。不过，作为我国官员财产公开制度的始作俑者，掇刀试点也同样暴露出明显的局限，遭遇着极大的阻力。

首先，改革未能切中核心问题。增量改革固然有利于降低改革阻力，减小改革震荡，但它同样面临着如何突破改革难点，使改革实现从量变转化为质变的难题。掇刀试点工作没有将官员个人及家庭存款等核心内容纳入申报内容范围，让广大干部群体从心理上更快接受，从而极大地减少了改革遭遇的阻力。但是，由于这些核心问题没有解决，给改革预留了很大的提升空间，意味着改革的实质意义大打折扣。同时，核心问题被放置一边，也使得改革在很大程度上沦为“形式主义”和“官员秀”。

其次，传统观念的束缚。“财不外露”是中国人重要的传统思想观念之一。因此，对于广大干部群体而言，将他们的收入、财产等隐私暴露于社会公众，无疑给他们带来沉重的心理压力。在这个意义上，掇刀试点无疑是一场前所未有的“压力测试”。在试点过程中，一些官员认为收入、财产、家庭信息等都是私人隐私，难免出现一些抵触情绪，给改革带来很大的阻碍。同时，也难免有些官员为了保护隐私，采取隐瞒、虚报等办法应对改革规则，消解了改革的意义。

再次，既得利益集团的阻力。改革是一场剧烈的利益再调整和再分配，有的群体受益，有的群体利益受损，因此，它必然会遭遇到既得利益集团的阻力。这是任何一项改革所必然遭遇的结构性阻隔。领导干部群体公开个人重大事项，意味着将他们的行为置于“阳光”照射之下，极大地压缩了他们从事腐败活动的空间，这必然会激起他们的阻挠。这也是为什么改革试点工作的一些核心问题难以甚至无法推进的根本性原因。

最后，民众参与的缺乏。民众是改革展开的最坚实基础。因此，改革要顺利推进，就无法回避民众和民意。作为一项主要涉及领导干部群体的改革，在实质上关系整个社会的利益，所以，它同样必须充分考虑民意、集中民智。然而，我们看到，掇刀试点工作制度的出台，更多的似乎是区里领导们的意愿的体现，而较少考虑和回应社会公众的需求。在这个意义上，改革的基础并不那么坚实。这或许正是掇刀试点一年多以来仍然“无人举报”的重要原因所在。所以，要想使改革能够走得更远，走得更深，似乎需要更多地顾及民众的心声和呼声。

掇刀试点的价值

与新疆阿勒泰“阳光法案”和浙江慈溪“廉情公示”相比，掇刀试点工作往前推进了一大步。在申报内容上，掇刀试点既涵括了领导干部个人及家庭收入和财产，又涵盖了廉洁从政、廉洁自律等多方面情况。在公开程度上，干部申报内容全部都上网公开，而不局限于单位公开。在改革对象上，既包括一般领导干部，同时也涵盖党政一把手。可以说，掇刀试点大有后来居上的味道，这也在一定程度上凸显了其“探路”意义。

在我国反腐败工作遭遇瓶颈、反腐败任务依然十分艰巨且“阳光政府”、“透明政府”成为时代潮流的大背景下，掇刀试点应该具有较为光明的前景。近年来，中央也在反复酝酿和论证全国性的官员财产申报和公开制度。2010年“两会”前夕，温家宝总理在与网民在线交流时强调指出，从长远来看，我国应该实行政府领导人财产公开制度。2010年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了新修订的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，就领导干部报告个人有关事项做了更为详细明确且有合乎实际的规定。所有这些，都为包括掇刀试点在内的探路改革带来了福音。

当然，任何一项改革都充满着不确定性，蕴涵着风险。掇刀试点虽然迈出了重要的一步，但改革仍然没能触及核心问题。在主政者往往在改革中扮演重要的甚至主导性角色的情况下，如何保证改革不因主政者轮替或者主政者理念、决心的变化而倒退甚至流产，的确是面临的一大挑战。这就不仅需要来自上级和高层的支持，要求将改革进一步制度化、规范化，而且需要从根本上打破既得利益集团的阻隔，达至真正意义上的权力监督与制衡。在这个意义上，掇刀试点仅仅是“探路”而已，未来还有很长的路要走！