进城需要多少成本

经测算，每个农民工市民化的公共支出成本约8万元。但去除养老保险的远期支出后，即期平均成本为4.6万元左右。如果再将年度支付的日常费用分解，一次支付平均最多为2.4万元，年度支付约560元。

农民工市民化的成本测算，是各级政府关心的问题，也是一个相当复杂的问题。从已有研究看，2000年，多数研究认可的每个农民工市民化的成本在2.5万元左右。到2010年，市民化成本提高到10万元左右，但没有区分个人成本和政府成本。

为了衡量政府的公共支出，课题组对重庆、郑州、武汉、嘉兴四个城市进行了调研测算。基本的判断是，按照2010年不变价格计算，每个农民工市民化的政府支出公共成本约在8万元左右。

成本究竟如何计算？

2000年，农民工市民化2.5万元测算成本从何而来呢？十年过去了，又发生了哪些变化？

城镇化战略确立的新世纪之初，有关研究曾根据当时的情况，测算了城镇化成本。当时，国家统计局课题组在题为《我国城市化战略研究》的报告中，根据城建部门综合测算，每增加一个城镇人口，需投入基础设施建设和安排就业岗位资金约2万元。

根据当时测算，50年内城镇化水平达到70%，城镇人口要增加5.5亿人，需要11万亿元配套资金。亦即未来50年城镇化建设，平均每年至少需要投入2200亿元，相当于2000年国民生产总值的2.5%。

按照推算，随着全国整体生活水平的提高和科学技术的进步，城镇人口生活成本和技术装备程度都需要大幅度提高，但纵然每年城镇化投入再翻一番，也只是4400亿元。即使再增加一点，我国也还是有这个经济承受能力的。

《2001－2002中国城市发展报告》计算了“城市化成本”。该报告预测到2050年，中国城市人口总量将达到10-11亿。依照城市化“成本-收益”模型分析，按2000年不变价格，每进入城市1个人，需要“个人支付成本”1.45万元/人，“公共支付成本”1.05万元/人。总计，每转变一个农民成为城市居民，平均需支付的社会总成本为2.5万元/人。

在现有城镇人口的基础上，未来50年期间中国约增加6-7亿城市人口，城镇化所需的社会总成本达到15-16万亿元，平均每年要支付3000-3500亿元，相当于2000年国民生产总值的4%左右。因此，十年前，多数研究认可人均2-2.5万元这个估计范围。

但是，到2010年，《2009中国新型城市化报告》预测，到2050年，中国城市人口将达到10-11亿，每进入城市1个人，需要“个人生存成本”7.35万元，“个人发展成本”2.47万元。总计，每转变一个农民成为城市居民，平均需支付的社会总成本为9.8万元/人。

在现有城市人口基础上，未来50年间中国约增加4-6亿城市人口，按2006年不变价格计算，城镇化所需的社会总成本将达43万亿元，平均每年要支付9863亿元，相当于2006年国民生产总值的4.7%。

无论是2.5万元/人还是9.8万元/人的成本测算结论，已有研究的缺陷在于：一是计算多为静态计算，没有考虑收入增长带来的保障费用变化；二是含重复计算，如教育投资并不需要按每个人来计算，而是具有一次投资的反复利用性；三是社会管理费用或缺失，或重复计算，没有适当方法纳入，如增加一个人口需要的公安、保障、教育费用等；四是按公共服务分项目计算，容易忽略已有人口的分担，夸大服务成本，如基础设施是共享服务，而非增量投资；五是多没有区分公共支出和个人支出，总成本的测算不具财政含义；六是没有区分当期成本和长远成本，使得总成本具有一次支出的过大特征。

克服这些缺陷并非易事，课题组在对重庆、郑州、武汉、嘉兴四个城市进行了调研测算时，力图对此做出校正。

测算重庆“成本”

重庆市于2010年8月启动引人关注的户籍制度改革，未来10年将有1000万农民转户进城。

这1000万农民转户进城分“两步走”。2010年至2012年，重点推进有条件的农民及新生代转为城镇居民，力争在两年内新增城镇居民300万人，实现转户人口在主城、区县城和小城镇三级城镇体系内的合理布局。2012年至2020年，通过系统的制度设计，进一步放宽城镇入户条件，新增城镇居民700万人，非农户籍人口提升至60%。

重庆市对户籍制度改革进行了评估，以全部整户转移、全部退出土地测算，每个城镇化“新市民”平均有6.7万元的“进城成本”，包括农村宅基地、承包地、林地“三件衣服”的“退出成本”，以及“新市民”养老、医疗、住房、就业、教育“五件衣服”的“进入成本”。

经测算，最近两年集中转户的300万人，总的资金需求达2010亿元。其中取得城镇居民身份的入口端“五件衣服”需要1241亿元，解除农村居民身份的出口端“三件衣服”所需资金769亿元。

2010亿元的城镇化成本中，企业承担1229亿元，主要用于农民工转户后的养老、医疗、住房和土地流转成本；转户农民个人承担465亿元，主要用于缴纳自身就业、养老、医疗、住房、教育等费用；政府承担316亿元，主要用于转户农民养老保险补助、土地退出，以及公租房、学校等配套基础设施建设。人均6.7万元城镇化成本中，转户农民人均可一次性获得宅基地退出补偿、承包地退出补助等直接收益1.8万元，略高于进城后“个人支付成本”1.6万元；政府除支付“退出成本”外，直接支付的“服务成本”人均约1万元，合计的“政府支出成本”为2.6万元；企业支付大头，4.1万元。

测算认为，由于户籍制度改革是一项时空跨度较大的改革，其中相当部分的成本不需要当期支付，而是在今后相当一段时间内实现到位。在“五件衣服”中，养老和医疗是大头，而转户对象主要是新生代农民工，大规模的养老和医疗资金支付将在一二十年以后发生，而农村“三件衣服”的退出，也有1-3年的过渡期，当期资金需求不大。

总体看，重庆市338万农民转户的即期成本通过建立土地退出周转金即可启动运作，预计需要启动资金100亿元左右。

从测算结果看，四个城市的农民工市民化成本差别不太大，从7.7万元到8.5万元之间。具体来看，市民化的成本支出是一个长期的过程，短期来看子女教育和保障性住房是主要支出（1/3左右），远期来看养老保险补贴是主要支出（40%-50%）。

从远期看，农民工退休后按目前的养老金发放办法，约十年后即平均在65岁以后需要政府对个人养老金发放进行补贴，也就是说养老金补贴主要是在离现在平均约35年以后支出。嘉兴、武汉、郑州和重庆这部分支出分别为3.6、3.0、4.2和3.6万元，约占总成本的43%、35%、54%和45%。

从近期看，市民化初期政府需要提供的主要是子女教育和保障性住房的支出。嘉兴、武汉、郑州和重庆这部分支出分别为2.6、3.1、2.0和1.7万元，约占总成本的31%、36%、26%和22%。这部分费用主要发生在农民工进城的前几年，特别是前5年。

除此以外的支出是一个长期的年度支出。这一部分主要是各项年度支出的社会管理费用和保障费用，例如低保、医疗救助、妇幼保健、各种优抚和救助等。由于各地管理服务费用的区别，年度支出不尽相同。大体上，四市在300-700元之间。

并非不可承受之重

由于目前的农民工已经享受部分公共服务，因此市民化所需要增加的实际成本，可能没有计算的那么多。

从调研的四个城市看，农民工随迁子女多数已经基本享受了义务教育，城市由于本地学龄儿童数量的减少，新增农民工子女并不需要新建大量学校，也不需要同等比例增加教师和教学设施。

在城市管理费用部分，许多城市农民工流动已经稳定很长时间，各项城市基础设施和管理服务已经考虑到了农民工事实存在的现象。因此，农民工市民化后需要新增的成本并没有计算得那么多。

同时，即便没有市民化，有些开支即也要同样支出。如在四个城市农民工都可以参加企业职工基本养老保险，并在退休后需要政府补贴。他们即使不市民化，政府仍然需要支出这部分补贴。

不同的是，如果没有市民化的政策，一方面农民工参保率较低，另一方面由于许多农民工可能会返回原籍地，因此这部分支出或会转移到其他地方，或会变为新农保等其他形式的养老支出。

另外，部分城市已经启动了城乡一体化改革的进程，本市农村居民所享受的公共服务，开始与市民接近。因此，他们的市民化成本要不计算为城镇化成本，要不计算为新农村建设成本。列支项目不同，支付上没有区别。

在进行了细分后，课题组的基本判断是，每个农民工市民化的公共支出成本约在8万元左右（2010年不变价）。但去除养老保险的远期支出后，即期平均成本为4.6万元左右。如果再将年度支付的日常费用分解，一次支付平均最多为2.4万元，年度支付约560元。

对公共支出分解后的分析表明，农民工的市民化成本并非不可承受，关键在于政府的行动能力。当然，做好未来的风险防范，也是现在就要开始考虑的。

所以，近期做好义务教育和公共住房服务，对于农民工准入的意义重大。其他方面特别是养老保险的风险防范，则需要不断完善制度。