主体功能区规划推进系于政府改革

文/秦诗立

日前，国新办举行全国主体功能区规划新闻发布会，请国家发改委领导就规划编制缘由、规划主要内容、推进规划实施所配套的差别化区域政策和绩效考核体系等，回答了记者提问。省级主体功能区规划及其相关国家部委的配套专项规划、政策制定或完善也正紧锣密鼓的推进，以在科学、有序、集约开发国土空间资源，实现区域协调发展上掀起一场革命。

主体功能区规划作为国土空间规划，其理念来源于德国、巴西对问题发展地区制定的指导性规划，以促进区域间的协调发展。针对鲁尔地区传统重化工业发展陷入梯度转移困境，德国联邦政府制定专项规划，支持鲁尔地区向文化、旅游、科技等产业转型发展；针对经济、城镇、人口等过度密集于沿海地区，巴西联邦政府制定加快中部地区开发的专项规划，以引导产业、人口等向中部地区转移。经过30余年的不懈努力，德国鲁尔地区的经济、文化等已发生重大改变；巴西中部地区国土开发进程加快，人口、城镇、经济等布局有所优化。

作为转型中国家，我国经济政治社会等正处于不断改革、调整、创新、适应中。目前国土开发总体上的粗放、无序，以至于整个国土空间或多或少都已成为问题地区，需要我国在国土开发上有着新的顶层设计，来扭转这种态势。主体功能区规划的出台，无疑是这份努力的一种尝试，有着重要的战略与现实意义。

但应看到，造成目前国土资源粗放、无序开发及其相关生态环境破坏严重的重要原因，在于政绩考核体系及其财税分配体制的不匹配，且与农村土地所有属性的制度性缺陷密切有关。也因此，尽管10年来国家对耕地实行了严格的“红线保护”制度，并通过土地利用总体规划、城乡建设规划、生态功能区规划等不同类型的国土空间规划来进行规范、约束，但总体效果仍差强人意，农保田“上山、进河、入海”现象仍时有发生。地方政府的苦衷则在于，相对于其他考核指标难以定量化，说服力较弱，上级组织偏重于GDP考核成为某种必然，而财权和事权配置的不对称，使得地方政府“被迫”追求更多的地方财政收入，来满足日益增加的社保民生、行政管理以及“三公消费”等财政支出。地方政府的“财政最大化”偏好，则使得即便某些地区并不适宜工业化、城市化发展，但仍反其道而行之，以获得GDP和财政收入的快速增加。

全国主体功能区规划虽已做诸多努力，但若没有进一步的上述政府改革，规划的贯彻实施仍可能难有效推进

10余年来的国土开发与保护实践证明，仅靠政策、规划的制定实施，而不进行制度性的检讨与改革，要想改变土地粗放开发、生态环境破坏日益严重的局面，无疑将事倍功半。毕竟，不少国土开发违法违规的主体是基层政府，其根本原因在于政绩考核体制及其官员任免体制、财税分配体制等还难以完全适应现代社会和市场经济发展的需要，而农村土地集体所有制因产权主体的模糊性，造成农村居民难以有效维护自身利益，使得政府有着超常规征地、追求“土地财政”等偏好。

令人遗憾的是，全国主体功能区规划并没有涉及农村土地集体所有制的改革，并没有涉及整体性的中央、省、市县政府财权与事权匹配化的改革，并没有涉及根本性的政绩考核体制及其官员升迁任免体制的改革，即便规划已前所未有的有着52个政策单元，来作为其贯彻实施的保障。当然，在目前复杂的经济政治社会环境中，把国土空间资源的科学化、有序化、集约化开发利用系于一项规划，并想因此毕其功于一役是不现实。对应，在一项所谓的顶级设计规划中想纳入所有的顶级设计制度创新也是不现实的，但应有相关的伏笔安排，来为未来改革提供方向和希望。

就这点而言，全国主体功能区规划虽已做诸多努力，但若没有进一步的上述政府改革，规划的贯彻实施仍可能难有效推进，主体功能区的形成及其国家所希望的区域间协调、可持续发展目标，将可能难以有效实现。但愿笔者的担心是过虑的、多余的。