西部大开发进程中的西北新型城市化模式探索

陈 宇

（中国人民大学经济学院，北京市 100872）

西北五省区土地面积309.3万平方公里，占全国土地总面积的32.2%，地域十分辽阔；而且西北地区民族众多，有少数民族近50个。[1]推动西北地区城市化健康发展，使各族人民共同享受现代城市文明，共同追求繁荣进步，对促进区域协调发展、维护民族团结与社会和谐稳定有着重大意义。改革开放以来，特别是国家实施西部大开发战略以来，西北地区城市化水平有了大幅提高。但是西北地区由于远离沿海，参与经济全球化的程度和接受沿海地区经济辐射的能力都很弱，加之气候和地形条件差，自然环境恶劣，与东部沿海等发达地区无论城市化发展水平还是质量都存在着很大差距。因此，西北地区城市化任重而道远，今后相当长时期，西北地区要紧紧把握国家深入实施西部大开发的历史机遇，推动城市化健康发展。由于受到经济基础和资源环境所限，西北地区必须探索符合自身发展实际、具有鲜明西部特色、同时能够尽力规避沿海城市化快速发展时期所出现的种种问题的新型城市化模式。

一、西部大开发进程中西北城市化发展回顾

1.城市化发展回顾

1999年，在区域协调发展思想的指导下，国家提出了西部大开发的发展战略。在西部大开发进程中，西北地区的城市化水平不断提高，2009年城市化水平达到39.8%，比2000年提高了9.4个百分点，但仍远远落后于东部沿海发达地区，也落后于全国平均水平6.8个百分点。根据城市化发展的五阶段论[2]判断，除新疆2000～2009年的城镇人口增长系数为0.89外，其他四省区同期的城镇人口增长系数均远高于1，意味着西北农村地区人口多耕地少的矛盾开始得到缓解，可以认为，西北地区整体上已进入了城市化中期阶段，今后将处于城市化快速发展时期。

在西部大开发战略直接推动下，西北地区的交通基础设施日益完善。同时，生产要素在相邻城市间流动日益频繁，各城市的交流与合作也不断加深，城市群和城市化地区开始成为西北地区城市化发展的空间依托，发展基础较好的关中—天水城市群等逐步成长壮大。

2.西北城市化发展面临的主要问题

（1）城市现代化程度不高，要素集聚能力弱。经过10年西部大开发，西北城市建设取得了较大成就，但总体看，城市现代化水平依然远远落后于东部沿海发达地区的城市。城市现代化主要包括城市经济社会现代化、基础设施现代化、人口素质与生活水平现代化、环境质量现代化等方面，[3]下面将处于西北最发达城市之列的5个省会城市同北京、上海以及东北的中心城市沈阳、中部地区的中心城市武汉的城市现代化程度进行比较（参见表 1）。

从表1来看，西北5个城市的人均GDP水平和国际互联网普及率远远低于其他城市。人均GDP水平低严重限制了城市政府提供公共服务的能力；国际互联网是推动现代社会生产方式和生活方式变革的重要载体，也是现代产业体系重要的配套设施，它的缺乏将难以支撑西北先进制造业和生产性服务业发展。在人口素质与环境质量等方面，除银川外，其他省会城市现代化程度也不容乐观。而且西北地区其他城市同省会城市的经济社会发展水平也存在很大差距，它们的城市现代化程度更低，有些城市甚至不及东部的建制镇。

西北地区城市现代化水平低，直接导致对资本、技术等生产要素的吸引力普遍偏弱，缺乏经济发展活力，难以有效吸纳大规模的农村富余劳动力，制约着西北城市化进程和城市可持续发展。

（2）城乡差距日益扩大，农村发展全面落后。西部大开发10年来，各省区对农业和农村发展投入相对缺乏，使西北城乡收入差距近年来呈现持续扩大的态势，除新疆外，其他4个省区的城乡收入差距均明显高于全国平均水平，陕西省甚至达到了4.11倍。相对于收入差距，西北城乡基础设施和公共服务的差距更为突出，由此带来了城乡生活质量和思想观念的巨大差异。

西北农村地区的落后面貌显而易见。西北农村多处于自然条件很差的区域，干旱严重，降水量集中在夏季，农业基本生产条件难以保障，2009年西北地区的农业劳动生产率不足1万元/人。西北村庄多呈块状和片状分布在高原、山地和沙漠地区，不仅道路状况差，安全饮水困难，卫生、文化、教育等公共资源十分匮乏，而且接受大中城市辐射的能力很弱，在某种程度上甚至处于自我封闭状态。另一个非常值得关注的问题是西北农村居民教育文化程度过低，2009年，五省区农村居民接受过大专及以上教育比例最高的甘肃省也仅为1.7%，低于全国0.4个百分点；除陕西外，其他省区仅接受过小学教育甚至未达到小学程度的却高达40%以上（如表2所示）。西北农村劳动力素质低，使得农业科学化生产难以推广，农业劳动生产率难以提高，导致了农民增收困难。他们如果流向城市，也会因为在劳动力市场竞争能力弱，难以获得就业机会，从而阻碍西北地区城市化健康发展。

（3）城市化进程中粗放型特征明显。伴随着城市化进程，西北地区粗放型的城市化发展模式日益明显，主要表现在以下三方面。

首先，受土地财政的驱动，曾在沿海地区城市化进程中普遍出现的城市空间粗放型扩张的态势开始在西北部分地区显现，2000～2009年，宁夏、新疆城市建成区面积增长速度分别达到城镇人口增长速度的2.6倍和2.2倍，“土地城市化”远远快于“人口城市化”，可是，西北绝大部分国土属于适宜度Ⅲ类地区，又是生态环境脆弱和水资源严重短缺的地区，城市粗放扩张对西北地区城市化可持续发展的影响要远远大于东部地区。

其次，西北城市化与高污染高能耗相伴，五省区的万元GDP能耗远远高于全国平均水平。其中，2009年宁夏、青海的万元GDP能耗分别高达3.45吨标准煤和2.69吨标准煤，居全国前两位，西北城市化也成为“高碳城市化”的代名词。

此外，近年的城市化发展还带来了水土进一步流失和荒漠化加剧等问题，西北地区可持续发展面临着严峻挑战。

表1 2008年不同地区主要城市发展水平比较

表2 2009年西北五省区农村劳动力教育状况 （%）

二、深入实施西部大开发战略，为西北城市化健康发展提供良好机遇

在2010年召开的西部大开发10周年纪念大会上，党中央提出了今后10年深入实施西部大开发战略的总体目标和主要内容，勾画出了未来10年乃至更长时期西部大开发的宏伟蓝图。《国民经济和社会发展第十二个五年规划》中再次明确，坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持。[4]

国家深入实施西部大开发战略，意味着西部大开发将进入更高层次的发展阶段，国家将以更大的决心、更强的力度、更有效的举措支持西部地区加快发展，并在发展中推动西部地区经济社会转型，在发展中解决西部地区生态、民生等难题。今后在西部开发过程中，基础设施、民生工程、产业结构、科技教育、生态环境等方面所作的努力都将为未来推动城市化发展奠定良好基础。所以，西北五省区要紧紧把握未来西部大开发带来的政策、投资、项目机遇，在充分考虑资源环境状况的前提下，以提高城市化发展质量为核心，着重处理好城市化发展中的城乡关系、流动人口、资源环境等问题，努力探索出具有鲜明西北特色的新型城市化发展模式。伴随着城市化的健康发展，西北地区也将会早日建成经济繁荣、社会和谐、民族团结、环境优美的新西北。

三、构建西北地区新型城市化模式的基本思路

西北地区要在国家深入实施西部大开发的进程中，逐步构建起城乡协调、紧凑发展、和谐稳定、生态宜居、低碳环保、多元文化共融的新型城市化模式，真正体现出西北城市化的魅力。

1.提升城市和中心镇的吸引力

西北地区由于受到资源环境条件制约，要坚持走集中型的城市化发展道路，依托城市和中心城镇来集聚人口。所以，首先要提高城市的现代化水平，不断提升城市和中心城镇的吸引力，从而吸引资金、技术、人才等要素的大规模集聚，进而形成国有资本和外国资本、民营资本共同主导城市化发展，城市充满活力的局面。这样，才会更加有效地吸纳各族农村富余劳动力，并逐步使农村劳动力转变为真正意义的市民。城市和中心镇吸引力的提升，要通过城市基础设施的完善、城市生态环境的改善和城市人居环境的优化来实现。

（1）加强城市和中心镇的基础设施建设。城市和中心镇是西北地区城市化健康发展的空间依托。要继续加强城市交通、通信和市政等基础设施建设，完善城市功能，不断提高西北城市的现代化水平，这样才能更好地吸引海内外企业家和人才到西北投资创业，才能为西北地区注入活力。随着西北经济活力日益增强，将带动就业的大幅增长，真正为农村地区富余劳动力提供广阔的就业空间，实现农村劳动力的有序转移。同时，人口在城市大规模集聚也需要完备的基础设施来提高城市承载力。

在各城市现代化水平提高的同时，也不能忽视中心镇建设。同样，要为中心镇配套高水平的基础设施，增强中心镇的吸引力，充分发挥中心城镇疏散、集聚和辐射三大功能，使之成为沟通城乡的桥梁、纽带，优化西北地区城镇空间格局、培育城市群的基石。

（2）优化人居环境，建设宜居城市。西北地区要在城市化高速发展时期加强环境保护和生态文明建设，优化城市人居环境，建设宜居城市。不断树立城市品牌，推广城市形象，进一步带动城市经济社会发展。

西北地区生态系统脆弱、环境承载力非常有限，要按照紧凑规划原则，建设生态宜居型的工业集中发展区，并配套相应的污水处理设施和垃圾处理设施；在街区的更新改造中注重保护历史文物和特色建筑，彰显民族特色；加强社区绿地和公共绿地建设，营造适宜居民交流的开敞空间；普遍设立具有浓郁西北文化并反映城市精神风貌的主题景观，增强城市凝聚力；以满足各族人民的差异化需求为核心，优化各项公共服务，提升城市管理效率和水平，营造积极健康的文化氛围。通过全面提升生态环境、城市环境、社会环境与文化环境，塑造西北宜居城市新形象。

2.构建惠及流动人口的城市公共服务体系

西北地区要以开放包容的政策对待外来流动人口，率先推动一整套与人口迁移相关的制度创新，淡化户籍制度的作用，使流向城市的人口摆脱“两栖流动”状态，扎根于城市。首先，中小城市要将流动人口纳入公共住宅的保障范围，鼓励在城镇就业的产业人口带家眷在城镇安居落户；对于暂时不具备为流动人口提供公共住宅的大城市和特大城市，可实施“流动人口准公共住宅政策”，参照大学生公寓的建设标准，与“城中村”的拆迁改造相结合，集中建设流动人口公寓。其次，各城市要构建起惠及广大流动人口的教育培训、公共卫生、社会保障、社会治安等公共服务体系。再次，各地区对待少数民族地区、边疆地区和生态环境脆弱地区的进城务工经商人员采用更加优惠的帮扶政策和保障措施，最终使流动人口特别是新生代、少数民族流动人口真正市民化，融入城市正常运行的轨道。这样，他们必将会以更大的热情追求更加幸福的生活，将与原先的城市居民共同促进城市的经济繁荣与社会和谐稳定。

3.加快农村地区发展

在城市化进程中始终高度重视农业和农村发展是新型城市化的重要表现。西北地区在今后城市化快速发展阶段要同步加快农业现代化，面向广大农村地区提供以基础教育为核心的均等化公共服务，构建城乡同发展共繁荣的新型城乡形态。

（1）加快农业发展，完善农产品流通体系。西北地区受气候和环境所限，农业发展较为落后，所以要加大对农业生产资金、技术、人才扶持力度，加强适宜西北地区节水型种植业、畜牧业和循环农业的科技攻关，多种形式引导农业适度规模经营，加快农业现代化步伐。

同时，完善农产品流通体系。构建集货、交易、信息服务、价格形成、结算五大功能于一体的现代化农产品批发市场；培育农业流通贸易龙头企业，扩大西北特色农产品国内市场的影响力并逐步占领国际市场；积极参与商务部与农业部的“农超对接”项目，力争实现西北名特优农产品成为北京、上海等大城市超级市场的绿色食品基地。

（2）强化农村基础教育。在深入实施西部大开发战略的背景下，要继续加强对西北农村地区基本公共服务供给，重点把有限的公共财政资源配置到基础教育方面。农村教育发展是农村发展的核心问题，提高农村地区基础教育水平，可以使更多西北农村家庭培育出大学生。一个家庭培养一名大学生，毕业后如果留在全国各地的城市稳定就业，那么他将成为城市高素质的专业技术人员或管理人员，还能带动其家庭成员进城就业、居住；如果选择回到农村担任村官或从事农业生产和技术研发，也可为实现农业科学化经营，为提高大西北农业劳动生产率作出贡献，同时还可以传播现代城市文明，带动乡亲共同致富。而没有机会进入高校学习的农民，由于享受到了优质的基础教育，大幅提高了自身素质，可进入城市成为具备就业竞争力的现代产业工人；亦能留在农村作为有知识、懂技术、会经营的新型农民（如图1所示）。换言之，缺乏高质量的基础教育将对劳动力质量和西北经济社会长远发展产生严重的负面影响。今后，要努力改善西北农村特别是少数民族聚居区农村的教育环境，建立全国城市优质师资“支教”大西北农村的激励机制。

（3）引导村庄适度集中。此外，为提高农村公共服务效率和保护生态环境，西北五省区要在充分尊重农牧民意愿的基础上，开展村庄集并工作，特别是针对地处地质灾害安全隐患区的村庄、生态环境敏感区的村庄、基础设施严重匮乏区的村庄、规模较小的村庄，要尽量采取整村搬迁的方式，使这部分农民逐步到镇上集中居住，各地还要根据需求情况集中建设一批公共服务设施齐全的新型农村社区。

4.营造城市化地区低碳新形象

西北地区在城市化进程中要同步推进资源、能源节约与环境保护，各级地方政府要做好低碳宣传和引导工作。通过强化低碳循环技术的研发与应用，打造新型循环产业链；依托特色资源，大力发展低碳产业；积极发展新能源产业；不断营造西北城市化地区低碳新形象，并为全国城市化健康发展起示范作用。

图1 农村基础教育发展对西北城市化健康发展的影响

（1）打造新型循环产业链。国家深入实施西部大开发战略，要大力支持西部循环经济的发展与完善，生态脆弱、环境恶劣的西北五省区要大力发展循环经济，形成“工业废渣与建筑废物—新型工业原料和建材”、“农业废料—有机肥料”、“工业与生活废水—再生水”等新型循环产业链，打西北循环经济产业牌。提高科技创新能力，建立并逐步普及雨水收集系统和中水回收利用系统，提高非常规水资源的利用率。

（2）大力发展旅游业等低碳产业。西北五省区要挖掘旅游发展潜力，延伸旅游产业链，建立起以旅游业等产业为核心的产业体系，这既是西北低碳发展的需要，也是充分带动农村富余劳动力就业和推动产业结构优化升级的需要。

西北地区的西安、敦煌、吐鲁番都是中国的著名旅游城市，加上嘉峪关、贺兰山、天山天池、青海湖、延安革命圣地等享誉海内外的知名旅游景区，可谓集自然风光、革命历史、民族风情、文化艺术于一体。西北五省区要紧密加强旅游合作，联合推出西北特色旅游项目；同时，进一步美化旅游景区环境，完善旅游基础设施，构建国际通用的旅游信息服务平台，全面提升旅游景区品质。使海内外游客在饱览历史文化艺术的同时品尝特色鲜食瓜果，在漫步奇山名城绿洲的同时领略中华民族的多种风情。

（3）积极发展新能源产业。新能源是中国的战略性新兴产业，西北地区蕴藏着丰富的新能源——太阳能。欧盟的联合研究中心预测，到2050年，太阳能将会占能源使用量的30%，而且根据科学家测算，仅沙漠地带6天照射的太阳能量就可以供全人类用一年。[5]因此，国家要加强对太阳能发电的研发，在西北积极打造大漠“太阳城”和太阳能利用示范基地，不仅使西北地区高碳变低碳，而且为全国经济发展提供可靠的电力保障。

[1]李振泉，杨万钟，陆心贤.中国经济地理（修订第4版）[M].上海：华东师范大学出版社，2006：365.

[2]叶裕民.中国城市化与可持续发展[M].北京：科学出版社，2007：11-12.

[3]陈秀山，张可云.中国区域经济问题研究[M].北京：商务印书馆，2005：470-471.

[4]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB/OL].新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-03/16/c_121193916_9.htm.2011-03-16.

[5]仇保兴.新型城镇化带动西部大开发的几点思考——以南疆为例[J].城乡建设，2010（5）：9-17.