从政府选择到社会选择:民间组织发展的必由之路

康宗基

摘要：改革开放以来，我国民间组织发展奉行的是政府选择模式。这种模式有利于借助政府的力量自上而下地培育民间组织，有利于实现传统民间组织的现代性转换，符合我国渐进式改革的内在逻辑。但随着我国社会环境的发展变化，这种模式在实践中存在的矛盾和问题也日益凸显：政府主体与民间主体之间相矛盾；政府主观预设与客观需求之间相脱节；政府自身不合理的价值偏好与民间组织健康发展的要求相背离；政府选择所形成的行政依附与民间组织的独立自主相违背。因此，在民间组织生成方式上逐步实现由政府选择向社会选择的路径转换是历史发展的必然要求；是增强民间组织自主性、促进民间组织健康发展的需要；是优化政府职能、完善社会主义市场经济体质的需要；是形成良性社会结构、化解社会风险的需要；是提高社会自主能力，实现权力回归社会的需要。

关键词：民间组织；政府选择；社会选择

中图分类号：D4文献标识码：A文章编号：1009--9107(2011)01--0099--07

一、我国民间组织发展的初始阶段：政府选择的必要性

民间组织是人们为了追求和实现一定的宗旨或目标，依照有关的法律、法规，由公民自愿组成并按其章程开展活动，不以营利、政治及宗教为目的的社会组织。民间组织整体上具有民间性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性、组织性和公益性一。等特性，常与非政府组织、非营利组织、第三部门、公民社会组织、志愿组织、慈善组织等术语交替使用，这些不同术语之间并无根本性的区别，它们只是分别从不同角度强调了民间组织的某一方面的特征。长期以来，我国民间组织发展奉行的是政府选择模式，这是由我国特定的社会历史条件所决定的。

1.政府选择与社会选择及其在我国的表现。通常情况下，民间组织的发展模式可以分为政府选择和社会选择两种。政府选择是指民间组织的成立、活动和注销过程完全由政府主管部门决定，社会选择则是由各种社会力量决定是否成立民间组织，成立什么样的民间组织，以及维持多大规模的民间组织。作为两种不同的民间组织成长模式，政府选择和社会选择存在许多差别。政府选择认为民间组织是政府的附属机构，只允许政府部门成立民间组织，只有主管部门对组织进行支持，只承认政府部门的监督，而社会选择认为民间组织和政府都是一种对社会正义和公正负责的组织，任何公民都可以非常方便地成立民间组织，其支持组织包括基金会、社团联合会等民间机构，动员了其他民间组织、营利性组织和半独立性组织来监督组织的运作；政府选择模式下产生的民间组织总量较少，独立性较低，更愿意为优势群体服务，而社会选择模式下产生的民间组织数量较多，独立性较高，更注重为弱势群体服务。改革开放后我国民间组织的发展过程，实质上是政府主导的一个制度变迁和制度创新的过程，是我国政府对民间组织在社会经济发展和国际交往活动中的积极作用有深刻认识和理解的基础上，为了配合改革的需要而做出的有意识的选择。这种选择在现实实践中表现为民间组织要想取得合法身份，除了必须达到政府规定的会员、住所和经费等标准之外，还要得到相应的业务主管单位审查同意。

2.我国传统民间组织资源贫乏。从历史上看，我国社会缺乏社会自治和组织化的传统。我网传统的政治制度构架和秩序具有鲜明的帝国中心主义、规则国家主义、秩序单一主义和价值观的高度一元化特征，在这一制度构架和秩序下，任何鼓吹多中心秩序和规则的活动都被视为对现存秩序和规则的挑战，任何现代意义上的结社活动都是被严厉禁止的。因此，我国虽然有着极为悠久的民间结社和民间公益活动的历史，但由于专制统治不受社会制约，并且可以随时随地干预民间组织的活动，分解、破坏民间组织，使得民间组织处于不稳定状态，呈现出组织规模不大、组织结构相似、彼此不相联系的“蜂窝状结构”，其力量难以积累，缺乏真正的独立性和自主权。建国后改革前的较长的一个时期内，我国一直维持着一种政府与社会高度合一的状况，政府逐渐建立起了对社会的全面控制，因此影响和限制了民间组织生存与发展的空间。在这种状况下，不但新的社会自治组织无法发育，许多已有的民间组织也受到了抑止甚至取缔。改革开放后，我国社会结构虽然发生了有利于民间组织发展的变化，但是从传统体制中恢复过来还需要一个过程，而现代意义的民间组织对于我国社会来说还是一种新鲜事物，传统的民间组织还需要一个现代性的转化过程，如果要让民间组织自行发展，其间必然需要一个较长的酝酿过程。此时，政府力量的参与就大大缩短了这一过程，用政府力量推动民间组织的发展可以获取“后发优势”，这使一个漫长的酝酿过程得以缩短，又可以从其他国家那里吸取经验，扬长避短。

3.我国渐进式改革的逻辑。我国的改革是在政府主导下的渐进式改革，即改革是在保证政治与社会稳定，充分考虑国家与社会心理承受力前提下循序渐进、平稳展开。制度创新以政治稳定为前提，在现有制度正常运转的基础上实现制度的创新，使新制度在旧制度可以允许的限度内尽快发展，制度创新的成果又进一步提升政治稳定的层次和水平，这是我国政治制度创新的一个重要特征。民间组织的出现是制度变迁的结果，民间组织的发展改变了国家和社会关系的格局，民间组织在有效对抗和制约国家的同时，也可能对国家权力的行使造成威胁。因为组织化了的市民社会毕竟是一种聚合性的力量，如果在整个社会中没有形成较为发达的公共伦理、如果没有一个良好的法律体系的外部保障，也难以保证它会在短期内形成一种有利于社会转型的力量。所以，各种各样民间组织的存在，既可能成为改革的推动者，也可能成为阻碍者。反观我国现实情况，由于各种主客观原因的影响，我国民间组织社会参与能力明显不足，存在着结构不合理、盲目发展、重复设置、缺乏规范、公信力不强等问题。同时，伴随着全球化进程的深入发展，一些西方敌对势力企图利用民间组织，以交流、合作或慈善捐赠等为幌子，对我国进行隐藏、甚至公开渗透和破坏，给我国的政治、经济和丰十会发展造成了较大的负面影响。以上种种因素使得政府在民间组织的管理工作中时刻把“确保稳定”作为头等大事，而民间组织发展的政府选择方式是保证民间组织正确政治方向比较有效的手段。政府通过双重管理、双重负责，民间组织就处在严密的监控之下，有利于防止民间组织的发展对政府造成的威胁，维护政治与社会稳定。

二、政府选择模式在实践中存在的矛盾和问题

我国民间组织发展的政府选择模式为民间组织提供了发展的条件和支持，是我国民间组织得以兴起的不可或缺的起始因素。但随着民问组织的进一步发展，这种模式在实践中存在的一些局限性和弊病也不断暴露出来；政府选择的“政府”主体与民间组织发展的“民间”主体相矛盾，政府选择带有政府的主观预设从而往往与社会对民间组织的客观需求相脱节，政府选择常常由于政府自身不合理的价值

偏好而对民间组织的发展产生不良影响，政府选择所形成的行政依附不利于民间组织的健康发展。

1.政府主体与民间主体之间的矛盾。作为一种介于国家和社会之间的“第三部门”，民间组织的生存和发展空间来源于社会的需求，这种性质决定了它的发展必须以“民间”为主体。实现自主治理是保障民间组织正常运转的基本条件，它不仅对民间组织的存在和发展起着基础性作用，还是外在于民间组织成长机制的重大影响因素。不能实现自我治理、自主决策的民间组织将因其附属于政府或市场而不成其为严格意义上的民间组织，亦不可能发挥其弥补国家和市场作用盲区的功能。由于政府选择的原因，我国有相当数量的民间组织是由政府职能部门转变而来或由政府有关部门出面组建。即使有些民间组织是由民间自发组织成立的，但由于政府有关部门直接针对民间组织的法律、规章、条例等，其基本导向就是对民间组织进行控制和约束，也会使其容易受到政府相关部门的随意干涉，这些情况使得我国民间组织带有非常明显的官方或半官方性质，在观念上、组织上、职能上、活动方式上都严重地依赖于政府，本质上依旧是作为政府的附属机构发挥作用的，体现不出民间组织应有的民间性、自治性特点。民间组织缺乏自主性，既无法对自身实行有效的管理，也无法有效地完成更多的社会使命。由于政府部门在管理上，尤其是在人事管理上对民间组织的过度介入，使得民间组织缺乏明确的奖惩制度以及衡量成员工作绩效的标准，造成组织成员缺乏工作的动力，管理上也更加低效。同时，由于在公共产品的提供和公共服务范围的选择等项目的选取实施中，民间组织总是听命于政府的行政指令，对社会实际需求知之甚少，因此不能获得群众的支持，缺少自我发展的社会根基，自然就难以从会员和公众那里获取资金等方面的支持，也就无法有效地完成其社会使命。

2.政府选择的主观预设与客观需求严重脱节。中国共产党建立新中国的过程，是一个新的组织体系代替旧的组织体系的过程。在政治革命与社会革命基础上所形成新的组织体系，完全是从国家制度安排和政党领导需要出发的。政府对于民间组织存在的必要性认识“不是根据社会需要与社会评价，而是看是否符合其设定的政治标准”，所以，民间组织发展的政府选择模式就可能导致政府主观预设与客观需求出现严重脱节。这种脱节现象在实践中表现为，一方面，政府试图通过规划、促使人们参加某些已经构建好的民间组织，来达到满足人们成立组织的需要。中国《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定，民间组织不得设立地域性的分支机构，同时禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或者相似的民间组织的原则。这些规定实际上人为地赋予某些民间组织以垄断地位和特权，即国家只允许公民参加某一组织，而不允许建立新的同类组织，甚至要求公民必须参加某一组织。而从这些可供人们选择的组织看，其之所以具有垄断地位往往是建立在对政府的依赖基础之上，在实践中往往由于其过于浓厚的行政色彩而失去应有的吸引力。另一方面，随着社会利益主体多元化的发展，人们成立、参与民间组织的积极性不断增加，以同业组织、行业管理组织、职业性利益团体、公民自助组织等为主体的草根民间组织大量涌现。但由于政府给民间组织设置了严格的准人条件，使得相当数量的民间组织无法获得合法的身份。尤其是对城市打工人员、城市下岗工人、贫困地区的公民等社会弱势群来说，关于会员数的规定，关于活动资金最低限额的规定，无疑为他们成立民间组织划出了一道难以逾越的鸿沟，实际上就是剥夺了他们合法成立合法民间组织的权利，但就民间组织的意义和功能而言，恰恰他们才是最有需要的。

3.政府自身不合理的价值偏好对民间组织发展产生不良影响。机关与自然人一样，它也有自己的激励和动力，否则，它就不会积极投身于某项管理活动之中。民间组织发展的政府选择方式往往由于政府自身不合理的价值偏好而对民间组织的发展产生不良的影响。一方面，政府选择的动因会因自身不合理的偏好而出现偏差。作为业务主管部门来说，管理民间组织实际上是它们履行正常职能之外的一种工作，而不是它们的主要业务。而且管理民间组织具有极大的政治责任和风险，但他们又不能因此收取任何的费用。对于这种没有收益或收益太小而又要付出一定成本的事情，业务主管部门一般采取“多作为”或“少作为”来最大化自己的偏好。在实践中表现为：业务主管单位批准民间组织的条件，不仅要看其业务范围是否相关，更重要的则是要看民间组织的发展能否谋求更多的部门利益，能否成为本部门安置分流人员、安置退休或高龄领导干部的机构。这样，对于其批准成立的民间组织，在日常管理中往往把其当作自己的附属物来对待，剥夺其自主权和自治的可能性。另一方面，政府选择的动力具有阶段性的特点，这种存启动期具有优势的做法如果不能及时转化为制度化的保障，就会在民间组织的进一步发展中出现动力不足的情况。作为一种社会中介性质的组织，民间组织的勃兴，形成了组织化的制约政府权力的重要力量。它能够运用多种方法对其成员进行社会动员，表达社会民意，参与社会活动，形成社会认同，从而能够理性地、有序地与政治国家确定主体权利与国家权力的边界，抵制国家权力的侵入。法国著名的政治学家托克维尔把这种作用捕述为像“社会的独立之眼”时刻警惕着公共权力的运行。此时，当政府选择的民间组织有可能成为自己权力的制约力量时，政府推进民间组织发展的动力将有可能由于缺乏后续动力而停滞下来。

4.政府选择所形成的路径依赖对民间组织发展产生不利影响。美国学者莱斯特·萨拉蒙在分析美国政府与非政府组织形成伙伴关系的原因时，特别强调了历史因素在这种伙伴关系建构中的重要作用，他认为非营利领域产生和存在的首先原因主要是历史性的。我国在民间组织的发展上长期以来实行政府选择模式，由此形成的路径依赖是当前制约民问组织健康发展的基本因素：一方面，政府往往习惯于把民间组织当作党政机构的附属物；另一方面，一些民间组织也习惯于充当“二政府”的角色。首先，改革开放以来，政府对民间组织的认识总体上虽然有了提高，但仍存在较大偏差。对此，俞可平总结和分析了当前部分党政干部仍存在轻视、不信任、害怕甚至敌视民间组织的四种消极态度，很有代表件。即使一些政府部门意识到了民间组织发挥作朋的重要性，对于民间组织的发展也同样抱有矛盾的心态：在意识到发展民间组织可以减轻自身负担的同时，又担心民间组织的发展壮大会失去控制，从而影响到自身利益。正是思想认识上的偏差，导致一些政府部门在实践中经常自觉或不自觉地采取各种措施来限制民间组织的发展，挤压民间组织的活动空间。其次，对于一些习惯于“二政府”的民间组织来说，其心态也很矛盾：一方面，从组织长远发展来看，他们也希望政府少插手其内部事务而获致更多的社会合法性；另一方面，由于长期以来过度依赖

于政府的拨款、优惠政策及其他方面的隐性优惠和资助，他们的许多业务、资源靠政府的行政关系得来，同时这种依附和挂靠关系也意味着其自身待遇有了一定的保证。因此，他们担心一旦与政府完全脱钩，其自身利益会受到损害。因此在民间组织的矛盾心态中，也往往是依附于政府之下以获取利益的心态占据上风。

三、民间组织发展的必由之路：由政府选择向社会选择转变

改革开放30多年来，我国社会环境已经发生了深刻的变化。从宏观层面看：社会主义市场经济体制不断完善，政府正从“全能政府”向“有限政府”转变，文化多元化的特征也日趋明显。从微观环境看，利益主体的多元化、转型期社会问题的复杂性以及国际交流合作的增加使得社会对于民间组织的需求大大增加，社会中间层的形成开始为民间组织的发展储备了必要的人力资源。显然，改革开放的深入推进已为民间组织发展的政府选择模式向社会选择模式的路径转换营造了良好的客观环境，在民问组织生成方式上逐步实现由政府选择模式向社会选择模式转变已经成为历史发展的必然。

1.是增强民间组织自主性、促进民间组织健康发展的需要。民间组织的培育、发展和壮大，是社会力量发展的结果，有着自身成长的规律。理论界虽然对于民间组织有不同的术语，如非政府组织、非营利组织、第三部门、公民社会组织、志愿组织、慈善组织等。但是，对于民间组织的一般理论要求却有着共性的认识，即民间组织是闩主性组织，是独立于政府和企业之外的另一股力量，不以营利为目的，也不是政府或者其附属机构。按照莱斯特·萨托蒙的解释，自主性意指非政府组织是实行自我管理的组织，能自己控制自己的活动，具有不受外部控制的内部管理程序。民间组织的自主性体现为民间组织的自我管理、自我协调、自我约束、自我教育的行为自由，形成一套自行规范组织和其成员的行为，实现组织内部有序运行，并与法律秩序相协调的机制。自主性对民间组织的存在和发展具有基础性的作用，不仅是民间组织得以成立的最主要的属性之一，而且对其存在、发展具有全方位的影响，涉及到民间组织的目标导向、产品供给、募捐机制以及监督环境等多个方面。民间组织发展不竭源泉在于满足社会的多元化需求，从而获得自身生存和发展所需要资源，因此，民间组织要面向社会，积极了解社会需求，加强与所代表阶层的沟通，通过提供优质公共服务满足不同层次群体的公共需求，才能实现组织宗旨，增强其社会公信度和影响力，为其参与社会公共事务管理奠定广泛的社会根基。改革开放这些年以来，我国经济、政治和文化环境的发展变化极大地拓展了民间组织的发展空间，为民间组织的发展创造了良好的体制环境。因此，顺应社会的发展趋势，推进民间组织发展的社会选择模式，是促进民间组织健康发展的必然选择。

2.是优化政府职能、完善社会主义市场经济体制的需要。我国建立社会主义市场经济体制的实践表明，民间组织的健康发展能够促进市场经济体制的不断完善和发展，中国市场经济的“升级”有赖于以民间组织为主体的公民社会的发展。这首先表现在民间组织是政府机构改革和职能转变的重要支撑。市场经济发展成熟的国家普遍利用民间组织作为政府职能转变的组织依托，因为政府组织、市场组织、民间组织是三种相对独立却彼此支持的组织，三种组织及其运行机制存在着各自难以摆脱的局限性，只有政府机制、市场机制、社会机制三者结合，优势互补，才能推动经济社会的发展。其次，民间组织也是社会保障社会化的重要力量。在市场竞争中难免会产生一些需要救助的弱势群体。慈善福利型民间组织通过吸纳、利用社会慈善资金和社会闲散资金，从事非营利性的社会服务活动，有效地帮助社会的弱势群体，对市场经济的稳定发展发挥了“减震器”的作用：再次，民间组织是政府宏观调控、完善市场体系的得力参谋。民间组织所具有的联系企业和民众、联系企业和政府的功能，可以收集、整理、反映社会第一线的有关意见和建议，是政府实施宏观调控、完善市场体系的重要决策依据。当然，民间组织以上功能的正常发挥是以其具有相对独立性为基础的，唯有保持自主性，民间组织才能真实、公正、客观地履行社会职能。因此，市场的发展要求我国民间组织的发展由政府选择向社会选择转变。在政府选择情况下，民间组织间与政府主管部门存在密切的上下级隶属关系，构筑了彼此间错综复杂、难以割舍的人事、业务、收益等方面的往来，使民间组织难以保持独立性。现实中有些民间组织利用和政府的关系强制乱摊派，拉赞助，有些民间组织专注于搞好与政府主管部门的关系，不在服务质量上下功夫，承揽大量业务，这些现象扰乱了市场正常竞争秩序，制约着社会主义市场经济的可持续发展。

3.是形成良性社会结构、化解社会风险的需要。1986年，德国社会学家贝克郑重告诫世人：我们已经进入了一个“风险社会”；尤其是当前我国正处于经济和社会转型时期，面临的矛盾和问题更复杂、更突出。从某种意义上说，中国社会已经显露出风险社会的端倪，甚至要接受比西方发达国家更加巨大的风险挑战。世界的现代化进程表明，一个社会的组织化程度越高，其稳定性就越强，社会活力就越大，社会管理的难度系数就越小；反之，社会因缺乏活力和社会理性，其稳定性就越差，社会管理和社会治理的难度系数则越大。民间组织作为社会的“白组织”，不仅有着与社会成员或居民的天然联系以及组织社会的天然能力，而且可以扮演政府和社会成员之间沟通联系的中介和桥梁，能为社会提供一种发泄不满的“安全阀”机制。这些安全阀制度在一定程度上释放社会关系中积累起来的紧张和敌对情绪，阻止了某些侵略性的冲突或减轻了冲突的破坏程度而有助于维护整个社会系统的稳定。尤其是在我国社会发展转型期，各种经济成分、组织形式、就业方式以及利益关系等日益多样化，这必然要求更充分发挥民间组织多样化的利益表达和实现功能。然而在政府选择模式下，民间组织对政府依赖性过强，只是作为政府的附属物而存在，那么便会弱化其利益代表功能，不能很好地起到利益表达的职能。这使得基层社会的自我管理作用没有充分发挥出来，造成许多本应该在社会基层或中间层次解决的问题被提升到国家或政府层来解决，解决稍有不当，极易造成公民对国家和政府执政的不满，造成社会危机甚至政治危机。在很多地方，一个很小的社会问题往往会上升为影响范围很大的群体性事件，就是明显的例子。显然，民间组织社会选择模式的形成有助于提高民间组织的自主性，从而有助于形成国家与社会良性互动的社会结构，在化解社会风险的同时，激发社会发展的活力。

4.是提高社会自主能力，实现权力回归社会的需要。按照马克思主义经典作家的观点，国家自产生后就展现着不断回归社会，并逐渐消亡、最终过渡到“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”的“自由联合体”的历史运动轨迹。当公共权力逐步由少数人手中转到大多数人手中并为其自觉

运用时，国家又将与社会结合，“那时，国家政权对社会关系的干预将先后在各个领域中成为多余的事情而自动停止下来。在这一伟大历史进程中，民间组织是社会自我满足、自我管理、自我发展的自治组织形式，展现了人类自由自主活动的发展走向，成为国家权力回归为社会权利的重要组织载体。首先，在国家权力回归社会的漫长历史过程中，必然伴随着政府职能的转变。而政府职能的数量和质量在很大程度上取决于社会是否有能力承接政府剥离出来的社会事务，取决于社会能为政府职能提供怎样的余地和条件。民间组织作为社会自我治理的重要主体，最有能力承接政府剥离出来的社会事务，是政府职能转变的有效组织依托。改革开放以来几次机构精简的经历，以及近些年来各类民间组织在经济、社会各个领域逐渐活跃发展和作用日益凸显的客观事实也告诉我们，政府职能转变和“小政府，大社会”目标的达成，必须借助于民间组织的健康发展。其次，在国家权力回归社会的漫长历史过程中，公民将逐步学习和获得自己管理自己、管理社会的能力，公民道德、智力等积极品质将不断得以提升。民间组织是国家权力回归为社会权利、回归为群众直接地当家作主权利的重要桥梁。公民通过组织社团，参与对国家事务和社会事务的管理，对市场的规则，是其培养自治能力，培养自己行使社会公权力——由政府公权力转化的权力——的最好学校。人们在民间组织活动中平等相处、互相支持、互相信任，这种平等的、民主的、非等级的观念和意识就会逐渐融入到人们的日常生活之中，这样可以把人们训练成为具有独立人格、能够明确自己的权利与义务、具有自主行动能力的“自由人”。

四、小结

民间组织承担着社会组织、社会管理，以及利益聚集、表达和实现等多种功能。大力培育和发展多元化的、多功能的民间组织既是我国经济、政治体制改革的要求，也是培育中国特色公民社会的必然选择。然而，我国目前民间组织的政府选择模式已越来越不利于民间组织的健康发展，不利于公民社会的生成和作用的发挥。因此，民间组织的发展由政府选择走向社会选择是社会发展的必然要求。当然，强调民间组织发展的社会选择模式并不是忽视、否定政府对民间组织的监管作用，更应该警惕或防止片面强调民间组织的自主性而走向与政府对立的错误倾向。民间组织的自主管理与政府的指导监督并不相矛盾，政府对民间组织的监管应是有限度的，应以不损害民间组织的自治性为前提。这就意味着应该逐步建立健全以民间组织自律管理为主、政府监管为辅、以法律管理为主、行政管理为辅，以间接管理为主，直接管理为辅的新型管理体制。

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