批而未用土地的治理对策研究——以福建省2009年批而未用土地专项清理工作为例

陈 璟



批而未用土地的治理对策研究——以福建省2009年批而未用土地专项清理工作为例

陈 璟

福建省国土资源宣传教育中心

目前，在我国土地资源极度紧张的状况下，还存在着大量批而未用的闲置用地，严重影响了土地资源利用效率，因而对批而未用土地的治理问题被人们所关注。该文通过对国家及福建省出台的相关政策及实施效果研究为基础，分析其存在问题与弊端，从而提出政策建议。

批而未用 闲置土地 治理对策

0 引言

2007年7月1日，全国第二次土地调查全面开始，并于2009年完成。通过这次调查所得到的数据来看，全国有10多个省(区、市)土地批而未用问题突出，其中批而未用土地最多的省份高达200多万亩，最少的省份也有30多万亩，据此可推测全国批而未用的土地总量至少超过500万亩。而据《第一财经日报》的报道，某位土地学家估计批而未用土地的数量甚至可能达到千万亩的规模。

鉴于我国土地资源有限的现状，在必须坚守18亿亩耕地红线的压力下，建筑用地供给十分紧张，而大量土地批而未用，成为闲置用地，这种土地的无效供应严重影响了土地资源利用效率，造成我国土地资源的低效配置。因此，加大对批而未用土地的监管，全面核查、清理批而未用土地，处置闲置用地，研究出台具体政策，确认处理程序和办法是下一阶段土地政策宏观调控的主要方面。

本文研究目的在于通过对批而未用土地形成原因、目前的政策情况以及存在的问题进行分析，以期提出相关政策建议。由于地理条件和时间的限制，本文的研究方法主要采用定性研究、文献分析法、描述性研究法、经验总结法等，定量研究、实证分析为辅。

1 批而未用土地概念

在我国，批而未用土地是指经国务院批准城市建设用地和报省级人民政府批准的城市建设用地中，已经批准农用地转用、但尚未实施征地和已经批准土地征收、但未实施供地的土地。其特征包括一是已闲置一定的时间，这里说的“一定时间”，依土地使用方向而定。衡量建设用地闲置与否一般以政府批准出让土地使用权起的闲置两年( 简称批后两年) 为准，两年后未使用或未建成，则其占用的土地就视作闲置。二是附着物功能的实现程度。土地是否闲置，不只看其形式，更要看其本质，其功能是否充分得到了完全实现。如开发区标准厂房建成后长时间( 一年以上) 闲置的, 尽管按规划要求在土地上建立起了附着物, 但这些附着物充其量是一些钢筋水泥制品，其使用价值并没有真正实现，土地真实功能也没有实现，其本质上属于土地闲置[1]。

批而未用土地作为一种闲置土地，是土地资源利用效率低下和管理不到位的表现。由于土地资源具有稀缺性，它的闲置会给整个社会造成消极的影响，是对社会资源的巨大浪费。具体来说，其消极影响表现在：

1.1 耕地锐减问题。耕地锐减和闲置土地增加是一个相互联系的问题，因为“土地闲置”问题本质上是一种“虚假”需求，它的存在，扭曲了土地市场需求真相，使土地市场发出错误信号。其结果是耕地锐减，同时闲置土地继续剧增，使土地资源配置形成恶性循环。

1.2 减少社会经济效益。因土地延迟开发而使本来正常情况下项目建成后理应产生的社会经济效益，包括提供就业机会、税收、费用等推迟兑现，使社会经济效益大量损失。据有关数据显示，全国每年因土地闲置而减少GDP约1万亿元, 利税1千多亿元

1.3 诱发投机炒作。以囤积居奇、谋取暴利为目的而形成的“闲置土地”，则其后果更严重，它将人为地推动地价、房价攀高，滋生房地产泡沫，进而诱发经济危机甚至金融危机，给国民经济运行带来不安全因素。

2 批而未用土地的治理问题研究——福建省2009年批而未用土地专项清理工作为例

2.1 福建省2009年批而未用土地专项清理工作情况报告

为加强土地批后监管，盘活存量土地，提高供地率和项目落地率，促进土地节约集约利用，按照《国土资源部关于在保增长保红线行动中加快处理批而未用土地等工作的通知》（国土资电发[2009]44号）、《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》（国土资发[2009]106号）的要求，福建省于2009年6月组织开展了批而未用土地专项清理工作，主要是针对1999年1月1日至2008年12月31日经国务院和省政府批准的城市、村镇批次和单独选址建设用地中，截至2009年6月30日已经批准农用地转用与土地征收但未实施征地、已经实施土地征收但未实施供地的土地进行清理。

经核查，截至2009年6月30日，福建省2007至2008年度批而未用土地清理情况反映如下：2007­—2008年土地审批情况，农用地转用与土地征收审批1313次，批准面积25816.99公顷；2007—2008年土地征收情况，已佂收1096次，批准面积22342.4765公顷，正实施征收257次，批准面积3078.2311公顷，未征收38次，批准面积395.5023公顷；2007年—2008年土地供应情况，已供地3360次，批准面积17982.6366公顷，未实施供地922次，批准面积4927.372公顷，土地征收后未满二年正在实施供地594次，批准面积2906.2013公顷。

由以上数据计算得出，2007—2008年福建省供地率（已供地面积/批准面积）为69.7%；未征收土地面积占批准面积1.5%；未实施供地面积占批准面积19.1%。

2.2 批而未用土地的形成原因分析

从农用地转用与土地征收批准到项目用地供应，其周期短则三五个月，长则一两年，其间必须过多个部门、多个环节办理各种手续。造成土地批而未用的原因主要有以下几点：

2.2.1现行征地制度不完善

具体表现在：征地补偿标准偏低，造成人地矛盾。农用地转用与土地征收批准后，部分农民不满意补偿标准而不愿交地，影响了土地征收和土地供应的进度；征地程序较为繁杂，实施征地变数较多。一般建设项目从洽谈投资意向到正式立项，从选址到征地和供地，需要经过发展改革、建设规划、环保、林业等多个部门履行诸多前置审批手续，手续较为繁琐，而且工业等经营性用地需采取招拍挂方式供地，造成供地周期较长[2]。

2.2.2供地制度缺陷，造成土地无效供应

具体表现在：供地方案调整问题。部分项目用地经城乡规划调整后，用地范围、规划性质发生了改变，原先确定的建设项目被取消，造成无法供地；部分项目用地经规划调整后，用地单位未能及时获得新的规划审批，造成延缓供地；部分项目用地因规划调整作为基础设施建设的预留用地，由于建设资金未落实而未能立即开工建设，造成长期无法供地。用地主体难以确定，供地手续无法办理。城市公共道路、公共绿地、休憩广场等基础设施、公共设施用地等以及工业园区中的道路和公共设施用地及部分项目代征的公共用地部分，在《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》（国土资发[2009]106号）下发前，由于用地主体不明确，有些项目没有办理供地手续，造成过去很多土地遗留问题。

2.2.3地方政府管理缺位，客观上为闲置土地生成提供了宽松的条件

由于土地收益是地方财政的重要构成部分，在强大的利益驱动下，一些地方政府把主要精力用于如何在土地资源上取得收益，而疏于土地的管理，尤其疏于土地出让后的管理和服务，客观上为闲置土地生成提供了宽松条件。在选择供地对象时，常常不是凭市场经济和优选的原则, 而是凭关系、交情，以至权钱交易，使那些不具备开发资质的企业混杂其中，导致一些投机企业专事囤积、倒卖土地；在签约出让合同时，只管拍板成交、出让金到位，而忽略通过规范合同对出受让双方必要的权力、业务进行约束，这就造成了开发商对土地的投机行为。

另外，受到外部环境变化的影响，如房地产市场状况、国家土地税费制度调整、地价政策调整等都会对开发商的行为造成影响，甚至有些开发商会因此放弃投资。2008年由于全球性金融危机的影响，一些项目因资金断链，或者因产品供求关系发生变化等原因而放弃投资，造成项目无法供地。金融危机使房地产市场较为低迷，一些经营性用地在招拍挂过程中频频流拍、流挂，出现土地无效供应。另一方面，国家宏观政策的干预作用，如增加土地税费、抑制地价增长，这就增加了开发商的投资成本，减小了他们的利润空间，所以部分项目业主虽已申请办理用地手续，也有可能停止办理用地手续。

3 对批而未用土地的治理对策及其建议

3.1 批而未用土地的治理对策分析

针对批而未用土地的清理情况和形成原因，福建省采取分类处理的办法。主要包括下面七类[3]：

3.1.1对农用地转用与土地征收批准后，满2年未实施征地的，采取农用地转用与土地征收批文按自动失效处理。

3.1.2对正在实施征地的批次和单独选址项目用地，采取限期征地的办法进行处置，抓紧进行“两公告一登记”，严格执行法定的征地补偿标准，对被征地农民的生产、生活进行妥善的安置和保障。

3.1.3对属于项目业主自身原因造成未供地的，调整给急需建设项目使用；对不及时办理供地手续又不愿意调剂的项目，责令其限期办理供地手续，否则取消项目用地。属于政府原因造成未供地的，严格按照要求拟定方案，限期供地。

3.1.4对因项目不落实造成批而未用的，优先调整给扩大内需项目使用。

3.1.5对“流拍”、“流挂”的经营性用地，根据土地市场供需情况，适当调整规划指标和土地使用条件，重新组织招拍挂出让。

3.1.6对城乡规划调整，造成无法及时供地的，采取纳入政府土地储备、重新招商引资安排给新的建设项目使用、完成土地利用总体规划修编后按新的规划用途供地等其他方式处置。

3.1.7对城市和各类开发区、工业区的道路、公共绿地等城市基础设施、公共设施用地，用地主体不明确，但已实际使用土地进行开发建设的，按已供地予以备案处理。

依据这些办法，这次土地清理工作取得了一定成效，见表1。

表1 2009年福建省批而未用土地处理情况

数据来源：福建省国土资源厅网站。

从目前所实行的治理政策可以看出，现阶段各地方一般都是采取征收土地闲置费、回收供地制度，其政策方向主要是针对土地供应环节中的问题，而较少涉及征地环节；其治理手段主要采取政治、法律直接规制的手段，忽略了经济方面的刺激或抑制手段。

3.2 批而未用土地的治理对策的改进建议

3.2.1从制度建设角度方面改进

首先，完善法律法规。一是法律配套问题。国家对于以土地闲置问题的收回的规定已提出多年，并写到《中华人民共和国土地管理法》中，但至今没有出台相应具体实施细则，导致这一规定形同虚设，各地方实行政策有很大的自由权，客观上对土地管理起放任自流的作用，加大了政府与开发商之间利益交易的可能。二是要加大执法力度，明确政府责任。对于土地问题的处理原则应是严字当头、强化法规，严肃查处。现阶段各地方各地区已基本完成了对批而未用土地的清理和核查，接下来的工作就是要查明这些闲置土地的原因，厘清关系、分清责任，在此基础上区别情况，依法分类处置。对由政府原因造成的征地问题，如由于地方政府相应的配套设施以及居民动拆迁等问题的处理滞后而造成的闲置土地，责任在政府，不在用地单位，对其处置，不应是简单的收回问题，而应是政府主动承担责任，作适当的补偿；对因违规批地，手续不全而造成的，这类现象明显属于违法批地应无偿直接归还农民，同时对其进行必要的经济补偿。三是强化对土地的全过程管理。对土地的审批, 要提高出让门槛，优化选择开发商。同时应规范合同内容，明确双方责权利, 特别要明确政府应承担权利、义务，开发商启动开发和竣工的时间以及违约责任。批后要强化“管制服务兼有”为基本特征的跟踪管理，既要以法律、法规、合同为依据，强化土地出让后的管理，及时把握土地开发状况，又要强化服务，承担政府应承担的责任, 为用地单位积极提供必要的条件，发现问题，及时处理。只有这样，才能确保土地的出让和开发纳入到健康有序的轨道。

3.2.2从经济学角度，各专家、业内人士提出了除了严格执行闲置土地处置政策，还应实行增值地价政策，国土部也正在酝酿出台此政策

土地批而未用有一个重要原因就是建设用地开发商的土地投机行为，以获得超额利润。开发商作为经济理性人，总是以盈利为目的地参与市场活动。他们以较低的价格购入土地并囤积起来，待价高时再开发、转手售出，以获得巨额的利润，此时的价格抬高有可能是人为操作，如开发商造成供不应求的假象、哄抬地价等。

增值地价是通过增加囤地成本来抑制开发商的囤地投机行为。增值地价政策最早由2008年国务院发布《国务院关于促进节约集约用地的通知》中提出，用来解决房地产用地闲置问题，但并未实施。目前国家对闲置土地处置政策是土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用[4]。这里所征收的土地闲置费是以出让或划拨土地价格为基点，并没有考虑到市场的快速发展，开发商在有足够利润时仍然会囤积土地。因此，当囤积成本增加，当利润收不抵支时，即预期风险收益高于成本时，土地开发商才会停止土地投机行为。通过征收增值地价，结合市场的变动，来对开发商进行严格的经济管制，将是十分直接有效的政策手段。

[1] 朱林兴，土地闲置问题的严重性、成因及其处置[J]. 探索与争鸣，2006(11): 8-12.

[2]惠州市国土资源局政策法规研讨小组，当前闲置土地处置消化的政策性意见和建议[J], 广东土地科学，2009 (2):4-5.

[3] 福建省国土资源厅关于批而未用土地专项清理工作情况的报告[Z].

[4] 国务院关于促进节约集约用地的通知[Z].