美国财产申报制度对我国的启示

郭彦菲 徐晓丹



美国财产申报制度对我国的启示

郭彦菲 徐晓丹

福州大学

腐败是目前世界各国所普遍存在的问题，而官员财产申报制度被认为是预防腐败的最有效途径之一。目前我国在推行这项措施中遇到了各方的阻力，及实施过程中存在的技术障碍。该文以美国为例分析国外财产申报制度的现状，并阐述了该制度在我国发展缓慢的根源，以及国外财产申报对我国实行官员财产申报制度的启示及建议。

官员财产申报制度 心理抵触 金融实名制 信用体系

“反腐倡廉”一直是党中央思想建设的中心任务，也是全世界所共同面对的问题，从两百多年前的瑞典最早建立起官员财产申报制度开始，一项“终端反腐”的制度迅速被各国借鉴，成为打击腐败势力的有力武器。官员财产申报制度，把官员的财产公诸于众，接受公众监督，成为我国反腐借鉴的良策。但在实施过程还存在着诸多问题，这就需要我国结合自身的特点，吸取他国在官员财产申报制度推行过程中的经验，更好地加以完善。

1 美国官员财产申报的现状

经过200多年的发展，在廉政制度相对完善的西方已经建立了一整套防治腐败的体系，但在具体措施方面略有不同，现主要以美国的官员财产申报制度为例分析其运行模式。

1.1 申报主体

各国对公职人员财产申报的范围各有不同，有的国家要求全部公职人员，无论级别高低均要申报，而有的国家则按级别分类申报，与中国地方试点不同，别国几乎都是自上而下的申报模式，即一定等级以上的公职人员必须申报，如美国把申报对象主要分为三类：包括白宫官员在内的所有政府官员；参议员、众议院的议员；司法机关雇员。这样行政、立法、司法的三大机构的公职人员都必须在媒体、民众的监督下工作。除此之外，对于配偶与子女的财产状况也被要求申报。

1.2 申报内容

对于财产申报的内容，各国也是五花八门，在该项制度发展已较为完善的美国，申报的范围十分广泛，根据美国《政府道德法》的要求，公职人员的财产及收入主要包括四大类，每类中又分为许多细节条款，如财产及收入类，并不只是简单的工资奖金收入，单单财产就涵盖了本人及配偶、子女的个人储蓄、证券、债券、房地产、自产粮食，收藏品、投资等等。收入的种类更是五花八门，不仅有从财产和经营中获得的利息、租金、版税、股利这样的投资收入，还有工资、佣金、服务费、演讲费、稿酬等等的劳动收入。除此之外，所属名下财产交易的情况、获赠他人物品及报销情况、以及债权债务和在外兼职的情况都在申报的范围之内。

1.3 公开程度

在美国，财产申报分为公开申报和秘密申报两种，对于国家安全部门的成员或级别较低的公职人员，如文职GS-15、军人0～6及其以下的官员或雇员只需秘密申报，而其他对联邦实体经济产生影响的有决定权或级别较高的公职人员则必须公开。

虽然由于申报的主体不同，申报机构、具体程序也略有不同，但凡是公开申报的情况都须建档保存，并向公众公开，以便查阅。在完善的制度下，并不是仅仅上交申报书这么简单，还需经过政府道德署或道德委员会的审核，在审核中若发现疑点，报告人必须给以口头或书面的解释。通常，行政人员的财产申报资料保存期为6年，议员在不再任职一年后资料予以销毁。可以说，公众在较长的一段时间内都能充分行使其监督权力，使该制度落到实处。

1.4 责任追究

美国的官员财产制能发挥其功效，且腐败的数量较少，这要归功于其健全的监督机制，立法、监督都必不可少。美国法典和《政府道德法》对违反利益冲突规定的行为和财产申报中的违规行为规定了严厉的处罚措施。对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延的申报者,各单位可对当事人直接进行处罚。司法部可对当事人提出民事诉讼, 法院可判处1万美元以下的罚款。对故意提供虚假信息的人, 可提出刑事诉讼, 判处最高25万美元的罚款或5年监禁。违反利益冲突法的规定、参与与其经济利益有关事项的行为, 判处1万美元以下的处罚或2年以下的监禁, 或两项并罚。正是这高额的腐败成本，使得许多想腐败的公职人员望而生畏。

2 我国官员财产申报制度的现状

在全球近百个国家都已实施官员财产申报制度的今天，我国也经历了一系列的改革，官员财产申报从具体制度的论证到实际制定阶段，从国家反腐局的成立到地方试点，让我们逐步看到了申报制度开始真正落实的希望。但就该制度在我国的实行情况而言，仍不容乐观。官员财产申报制度推行多年来，并没有形成完善的普遍的申报体系，而主要以部分地区的试点为主。从最早开始的几个地区实行的情况看，该制度在申报主体、申报范围、公开程度等方面都还停留在形式层面。我国财产申报的主体主要局限于新任干部，财产申报的范围也各有不同，存在明显的漏洞，最关键的是该制度的公开程度和在此过程中的监督和犯罪认定仍不完善，公示时间短，范围小，监督不到位，惩罚措施没有跟上都将影响官员财产申报制度的成效。

表1 我国官员财产申报制度部分地方试点情况

资料来源：南方都市报、新华网、广州日报、工人日报。

2.1 财产申报对象及形式

从各地试点的情况来看，财产申报的主体主要为新上任的干部或层级较低的领导，很少能触及到该地区最高领导人的利益。以最早一批实施官员财产申报制度的新疆阿勒泰地区为例，申报的主体只包括了全体县处级领导干部和重要部门的科级干部。广东珠海和湖南湘乡在这一方面做得相对比较完善，党政“一把手”全部纳入财产申报的对象中，这对其他官员起到了一定的带头示范作用。

规定中要求官员财产申报的形式主要有：初任申报、日常申报和离职申报，从而能保证在整个工作过程中财产的透明性和公开性。但真正在实践过程中，大部分地市只是从新上任或拟提拔的干部“下手”进行公示，离全员申报还有较大的距离。

2.2 财产申报范围

根据申报的内容或对象的不同，个别地方政府采取了公开申报与秘密申报两种形式，以新疆阿勒泰地区为例，公开的内容为：工资、各类奖金、津贴补贴及福利费等；秘密申报的内容为：官员及家庭成员股票、证券、期货等交易收入及资金来源。在财产申报公开的内容中，大部分登记的都是有案可查的合法收入，比如：工资、奖金，补贴等，令人诧异的是，那些灰色甚至黑色收入竟然不在申报范围内，即使是房产、有价证券这样的信息也存在着很大的申报漏洞，官员完全有可能把这些非法或灰色收入寄放在他人名下。

近年来，随着制度的不断完善，腐败的手段也是层出不穷，“期权腐败”、“‘裸体’做官”等更加隐蔽的腐败手段不断翻新，一副“上有政策，下有对策”的架势，甚至出现了“政策”赶不上“对策”的局面。

2.3 公示情况

在这一点上，大部分的地方政府选择了在单位公告栏内公示，且公示时间只有3天，更有甚者，如参与试点的四川省高县则“基本取消了公开的内容”，填好的表格，将由专人收集并送达县纪委，最后放入专柜保管。整个过程中，公众根本无从参与了解。[1]试问，如果只是把申报情况保存起来，如此遮遮掩掩的公示方式，这项“阳光法案”的意义又何在？

官员财产申报制度中“公示”作为该制度的灵魂所在，它发挥作用的程度关系到整个制度实施的好坏。而阿勒泰地区的“秘密申报表”只有在官员受到严重党纪政纪处分或刑事处罚后方可申请查阅、使用其秘密申报材料，否则须追究扩散者的责任，甚至构成了犯罪。这样的公示方式似乎只是为完成上级任务，不得已而为之的行为。

2.4 制度实施的监督与认定

就目前的制度而言，并无严格的审查和核实，申报材料上交就算完事，即使按照《规定》中的要求，对于不申报或申报不实的行为，也只是批评教育或者党纪政纪处分，缺乏法律的约束力，因此，到目前为止，我国还没有一个官员因财产申报制度而落马。

阿勒泰地区廉政网上公开新提拔任命的55名县（处）级干部初任申报后，随即就有网友跟帖，对“收礼”申报一栏全部为“无”的“零申报”现象提出质疑：既然是“零申报”，“收礼”栏目或这项制度的存在还有意义和价值吗？[1]对此该地区有关领导的回应更是让人哭笑不得，其认为该项制度的目的“并不是让官员自首，而是让其自律”，只是对领导干部起到警示和威慑作用罢了。制度的执行是否只凭官员的思想觉悟和自觉性就够了？这说明在政策的实施过程中，很多官员并没有认识到官员财产申报制度的真正内涵。

如果没有一套完备的责任追究体系，所有的规定都将成为一纸空文。2010年7月中共中央办公厅、国务院办公厅最新出台的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中，对于官员财产申报的对象、内容、范围等方面都作出了更加细致的规范，然而却并未涉及到对政策实施的监管部门的责任追究问题，在执行力上仍得不到落实。

为何从1988年全国人大起草的《国家行政人员报告财产和收入的规定草案》开始，23年过去了，官员财产申报在我国仍未普遍推行？为何在我国现行体制下推行这么一项利国利民的政策会如此艰难？它又触碰到了谁的利益？值得我们深思。

2.4.1官员心理抵触

有人把官员财产申报制度喻为一场博弈，这既是“公众利益与官员利益的博弈”，又是“隐私权和公众知情权的斗争”。官员既是这项制度的制定者又是制度的执行者，事关自身利益，阻碍可想而知。认清和消除官员的心理障碍是我国推行官员财产申报制度的必经之路。

2.4.2隐私权

在隐私权与公众知情权的博弈中，官员普遍认为其个人有权保护自己的信息不被他人获取、收集、利用。但此项制度是否真的因为触碰到官员的隐私而就此作罢呢？

关于隐私权的定义，王利明教授在其主编的《人格权法新论》一书中认为：隐私权是自然人享有的对其个人的与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。这种观点已被不少学者所认可，并被许多论文和著作所引用。其中强调了隐私是“与公共利益无关的”，因此许多借着“人权”、“隐私权”的借口来反对官员财产申报制度的官员，显然是把官员的隐私权简单的等同于自然人的隐私权，而忽视了当公共利益与官员利益相背离时，公法优先和公共利益优先的原则。

2.4.3藏富心理

封建官本位的思想一直在中国政治中有着根深蒂固的影响，为富不仁、仇富、仇官的心理使得那些富有的官员时刻铭记着显富的代价。尤其是近年来，我国经济发展的不平衡趋势显著，再分配制度不够完善，城乡差距进一步拉大，个人收入间的巨大差距逐步显现。部分官员利用公共权力行贿受贿、欺行霸市的行为，引起了民众的强烈不满，导致了多起针对政府官员、富人的凶杀案件，这必然使得官员对财产申报这项制度从心理产生抵触情绪。

2.4.4害怕腐败行为败露

从建立了官员财产申报制度的国家不难看出，许多的腐败案件就是从这个制度中露出了马脚，最终被送上法庭，甚至锒铛入狱。美国白宫国家经济委员会主任、奥巴马首席经济顾问萨默斯就因在申报表中暴露出他从对冲基金中获得250万美元的报酬，还从美国政府所救助的华尔街金融机构及其他组织中领取了270万美元的演讲费，此事经媒体曝光后，白宫即发表申明：两年内萨默斯不能参与和他曾就职的对冲基金有关的政策决议[3]。

2.4.5灰色收入减少

官员财产申报制度一旦建立，将直接影响到官员的灰色收入。目前在中国对于直接收受贿赂的官员毕竟还是少数，财产中更多的是一些难以界定的灰色收入：在非公共活动中收受各种名目的补贴、享受奢华的待遇，官员及其家人外出度假由公家或利益相关者埋单，企业送股及入股分红，以从事咨询、参加活动、评奖讲学、出版书籍、审稿、书画为形式得到的超过正常水平几倍甚至十几倍的的劳务报酬。这样的变相贿赂，在现实中普遍存在。如能建立完善的官员财产申报制度，明确灰色收入的范围界限，晒晒官员的财产，必然使得官员收受灰色收入现象有所收敛。

2.4.6配套措施缺失

在官员财产制度推行过程中，不仅存在着官员心理抵触，从技术层面看，也存在着诸多难题。如居民身份信息确认存在漏洞，大量现金交易、地下钱庄和匿名账户使金融实名覆盖不全，不动产登记制度不完备，境外财产现有制度和技术难以核查，社会信用意识的缺失等[4]。还有部分金融机构的信息即使已经实现实名制，但仍存在着系统信息不共享的局面。这些都将直接影响到官员财产申报制度的发挥程度，只有这些配套设施的逐步完善才能为官员财产申报制度提供必要的制度支撑。

3 国外官员财产申报制度对我国的启示

3.1 完善立法工作

2010年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部个人有关事项的规定》，规定对副处级以上官员报告投资和房产、配偶、子女的从业情况等予以明确，并增加了调整工作岗位免职等责任追究方式。这看似是在官员财产制度落实上前进了一大步，但发布的依旧只是“规定”，仍没有上升到法律的高度，没有以相关法律作为执行标准，也没有规定制度的实施部门和监督机构对失职行为的追责问题，这样的规定其实早在1995年颁布的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》中就有所涉及，可这一规定一直因“条件不成熟”等原因拖延，至今没有落实到位。

3.1.1提高官员财产申报制度的法律地位

从法律层次上看，《规定》只是中共中央办公厅、国务院办公厅制定的政策性文件，充其量也只能属于行政规章，而不是全国人大及其常委会制定的法律。这从根本上影响了该制度在社会中的地位，使其执行缺乏权威性与约束力，这与世界上官员财产申报入法的潮流相背离。从机构职能上说，中共中央办公厅、中央纪委、国务院办公厅等也不宜直接管理人大、政协、审判、检察等机关[5]。而该项制度在其他国家都有明确的法律并作出详细的规定，如2008年底梅德韦杰夫签署的《俄罗斯联邦反腐败法》，1983年生效的韩国《公职人员伦理法》等等。因此，在立法上，我国政府应把官员财产申报制度纳入《公务员法》或其他法律的条款中，且与民法、刑法等法律相协调，形成一个完整的法律体系作为保障，增强法律的权威性和系统性。

3.1.2加强腐败的惩治力度

加强腐败的惩治力度需要党和政府提供法律依据。目前的批评教育、限期整改、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评完全不能达到对腐败官员惩治的效果，这就需要制定相关的官员财产申报法，完善领导干部申报责任体系，推行问责制。同时，加强对财产申报的监督与违法申报的法律追究，加强纪律责任与法律责任、行政责任与刑事责任的相互衔接。为此，可以在刑法中设立领导干部拒不申报财产罪和财产申报不实罪，用刑罚这一强制手段惩治拒不申报或者不如实申报财产的申报人，增强违法者的刑责风险，以确保财产申报制度的贯彻执行[6]。而对于情节较轻微的情况可只予以行政处罚。

3.1.3对具体申报内容的界定

目前的制度中对申报事项的界定，并没有统一的标准，各地试点的申报内容也不尽相同，就如温总理在2010年政府工作报告中曾提出规范灰色收入，但真正要写入法律中，还需要进一步规范和定义灰色收入的内容及范围。明确合法和非法收入的界限，对于无法解释巨额财产以及与自身收入极不匹配且无合理解释的行为均将受到检控。但目前灰色收入的名目繁多，且变化频繁，要想一次性制定出完善的法律条例既拖延制度的实施时间，也较难做到，这一点我国可借鉴他国的经验，并根据实际情况加以改进。

3.2 完善申报制度

3.2.1扩大申报的范围、时长

目前我国申报的范围还存在较为狭窄的问题，很多隐性的财产都不在外界的监督范围内，使得媒体和公众无法履行监督的职责。所以，对财产申报的范围要界定清晰，不给腐败分子任何可乘之机。许多劳务所得、经营所得、债权债务、偶然所得、金银首饰、古董字画等等在最新出台的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中没有明确区分及单独列出。在这一方面，由于我国的官员财产申报制度还处于起步阶段，可以向同为发展中国家的越南借鉴，虽然申报的种类不多，但越南政府也明确规定了申报的内容包括申报人自己、配偶及未成年子女在国外的财产、银行账户，特别是按法律规定征收个人所得税的收入。

对于目前出现的“期权腐败”，我国在立法时就应延长官员财产申报的年限。需要进行财产申报的官员，在退休或离职的五年内仍然需要进行财产的申报工作，以防止出现“57、58现象”。

3.2.2设立豁免期

制度实施的初始阶段必然会遇到很大的阻力，对于腐败存在的历史问题该如何处理，直接关系到官员财产制度能否顺利的实施下去。如今廉洁的新加坡、香港也都曾是腐败猖獗的地方，政府为了减少制度在实施过程中的阻力，开设了一个专用于上缴赃款的账号，设立了一段时间的豁免期，凡在豁免期内主动上缴所有违法违纪所得的官员，根据具体贪污情况，在行政上适当给予减轻或免于纪律处分，在司法程序上也予以减轻相关刑事处罚，反之，将给予从重处分。设立豁免期，是考虑到官员对制度的心理抗拒，给予那些腐败的官员一次改过自新的机会。这种渐进的改革方式将以较小的代价最大限度地减少制度实施中那些反对的声音。

3.2.3扩大申报的公开程度

要想在反腐败的斗争中取得人民的信任，经得起舆论监督，必须保证申报结果的公开性。从目前的试点情况来看，许多单位只在系统内部网站公布申报结果，且公示时间只有3天，这样的公开程度，远远不能满足民众监督的需求。笔者认为除国家特殊安全部门以外，其他需要申报的主体都应该在各单位外网上刊登出申报信息，接受社会舆论的监督，且公示时间至少为一年。这也是我国民主制度的体现，让人民充分享有知情权、监督权。同时，要充分发挥舆论监督媒体如微博的作用，如果能加以应用，可快速拉近政府与民众的距离，了解民众对该制度的意见及建议。

3.2.4设立独立的监察机构

目前中国官员财产申报制度最大的缺陷，就在于没有一个相对独立的监察受理机关。相比该制度推行较好的国家，中国的官员财产申报制度若想取得成效，必须保证监察机构的独立性和公正性，如美国的政府道德署，香港的廉政公署，泰国的反贪污委员会。美国政府道德署由总统直接领导，向总统和国会汇报工作。而根据我国现行的规定，申报受理的单位是申报人所属的组织部门、人事部门，监督机构为纪检监察部门。

受理机构方面，不论选择税务部门还是中央或地方的专门受理机构，总之原则上都要避免机构之间的重叠，确保制度不走过场。笔者认为，可利用2007年设立的国家预防腐败局负责申报材料的审核工作，但必须保持该机构的独立性。否则谁又会愿意去得罪“同一屋檐下”的同事呢？

3.3 建立相应的金融配套措施

在目前实施过程中，配套措施的不完备也成了阻碍官员财产制度前行的绊脚石。因此，推行各项配套措施是官员财产申报制度的基石。

3.3.1金融实名制

金融实名制，是指个人或法人等在金融机构办理存、贷款业务时要填写清楚本人的真实姓名、居民身份证号码或法人真实姓名及纳税人的登记号等，以保证金融的真名交易，不得使用假名、代名等非真实姓名，也不得进行无记名的金融活动。它对于由假名、代名、无名的金融活动引发以权谋私、逃税漏税、投机致富等腐败现象，是一项根本性的改革措施。它的实施有利于建立正常的金融秩序和税收制度，有利于从金融体制上防止舞弊，抑制地下经济活动[7]。

在实施过程中，可以将身份证管理与金融实名制结合起来，利用二代身份证防伪的特性，把信息存入身份证中，方便信息的核查和验证。但在金融实名制中，金融机构仍应坚持“为储户保密”的原则，不得随意对外泄露个人的财产状况。

3.3.2推行信用卡制

在发达国家，人们通常都使用信用卡消费，这也大大方便了政府对官员的监督，各金融机构之间可联网查询信息，每位官员的债权债务信息都清晰明了。而在中国交易主要以现金为主，若腐败分子把赃款藏于家中或其他隐蔽的地方，就很难被发现。在前两年重庆打黑过程中被查处的重庆原司法局局长、公安局党委书记、副局长文强，就将大量的现金藏匿于厕所、池塘等许多意想不到的地方多年都未能被发现，这给核查工作带来了很大的困难。对此，政府应努力推行信用卡制，这不仅为民众提供了便利，更为社会提高了支付效率，方便掌握官员财产的总量和变动情况，也为申报后的审核工作提供了依据。

3.3.3公民信用体系

建立信用体系是把公民在银行、保险、证券、医疗、治安等方面的信息纳入统一的信用体系范围内，并将数据记录在案。公民信用体系的建立对于拥有良好信用的人来说是一种鼓励，而对于那些恶意透支、存在不良信用的人则是一种惩罚，由于这些不良记录将被存档且在较长时间内不予删除，并向社会公开，使得不良记录者在其他的活动中受到制约。当然这都需要在金融实名制等其他配套措施建立的基础上，才能形成一整套完备的体系，给那些腐败分子以强大的震慑力。

[1] 林喆．当代中国官员财产申报制度建立的难点及对策[J]．中国党政干部论坛,2009（9）：27-30．

[2] 周振雄．美国司法制度概览[M]．上海：上海三联书店,1999．

[3] 郭凯．美国官员公开财产申报能看到美国政府程序软肋[N]．21世纪经济报道, 2009 - 04 – 09．

[4] 王高贺、郭文亮．当前我国推行官员财产申报制度的心理障碍及其治理[J]．理论与改革,2010（5）：25-28．

[5] 杨建国．中国官员财产申报入法：必要与可能[J]．行政论坛, 2010（1）：56-61．

[6] 蒋云根．国外财产申报的制度化建设与启示[J]. 领导科学,2010（10）：20-22．

[7] 陶士贵．存款实名制：障碍及对策[J]．经济学家,1999（6）：46-49．