区域海洋环境保护法律制度的特点及启示

李建勋

（黄冈师范学院 政法学院，湖北 黄冈 438000）

区域海洋环境保护法律制度的特点及启示

李建勋

（黄冈师范学院 政法学院，湖北 黄冈 438000）

区域海洋环境保护法律制度是国际环境法中最完善的环境保护法律制度。它具有不同于全球性海洋环境保护法律制度与国内海洋环境保护法律制度的独特性：在法的形成及适用范围上，具有明显的区域性特征；在合作机制上，以区域国家间的合作为基础；在法的效力上，呈现出“硬法”化趋势；在法的实现上，以理性集体行动的方式实现立法目的。对区域海洋环境保护法律制度特点的研究为诸如海洋环境污染等全球性环境问题及其他全球性问题的解决提供了重要的启示。

区域海洋；环境保护；区域性

人类的生产和消费活动造成了严峻的海洋环境问题。由于人口分布与人类活动主要集中于海岸地带，海岸地带工业化、城镇化迅猛发展，由此造成海洋受污染最为严重的区域集中在河流的入海口、封闭与半封闭海域及大陆的边缘地带。而海洋环境问题呈现出极为显著的区域性特征，严重阻碍各沿海国的经济、社会与环境的可持续发展。自1974年联合国环境规划署倡导“区域海洋规划”以来，国际社会采取了一系列的区域性法律制度以保护区域海洋环境和养护区域海洋资源。当前，区域海洋环境保护法律制度是国际环境法中最完善的环境保护法律制度。它具有下述独特性：

一、在法的形成及适用范围上，具有明显的区域性特征

不同于国内海洋环境保护法的制定和适用范围及于一国所辖主权范围内，也不同于全球性海洋环境保护法适用于全球所有海域，区域海洋环境保护法律制度在制定和适用范围上具有明显的区域性特征。

首先，区域海洋环境保护法的生成具有明显的区域性特征。它主要虑及区域海洋独特的自然地理特征及社会经济与人文因素，而《联合国海洋法公约》等全球性海洋环境协议只从海洋环境问题的共性出发为采取全球性行动提供指南，没有考虑到海洋环境问题的区域性特征。海水的流动会把一些污染物质带到大洋的深处，而海岸水域污染显得更为严重。其主要原因就在于沿岸水域多为封闭或半封闭海，如地中海、波罗的海、黄海、南中国海等等，这些封闭和半封闭的海域水深较浅，海水循环极为缓慢，相比于公海或远海，它们实现海水的自我更新的时间要长得多；因生态和地理位置的特殊性，沿海的人口密度、工业活动的集中程度以及用于国际贸易的国际航线与港口都增加了海洋环境的环境承载负担。这些因素就导致了海洋污染主要集中在海岸带或近海海域，尤其是封闭或半封闭海，形成极为严峻的区域海洋环境问题，损害了区域海洋沿岸国家的共同环境利益。

区域海洋环境保护法律制度正是基于区域海洋在自然地理、社会经济等方面独特的区域性特征产生的。各区域海洋拟定区域海洋行动计划或制定具有法律约束力的公约及议定书既是对全球性海洋环境保护法的实施，也是基于全球性海洋环境协议不能满足各区域海洋环境保护的特别需求。

其次，区域海洋环境保护法在适用上也具有明显的区域性特征。无论是具有法律约束力的公约及议定书，还是没有约束力的行动计划、区域规划、建议、决议及部长宣言等都适用于具体的海洋区域。如，红海与亚丁湾区域海公约涵盖红海、Aqaba湾、苏伊士湾、苏伊士运河直至地中海边、亚丁湾的整个海域；西北太平洋区域海包括北朝鲜、南朝鲜、中国、日本与俄罗斯；南太平洋区域公约所覆盖的区域为根据国际法建立的澳大利亚、新西兰等23个缔约方的200海里专属经济区；东非公约区域包括位于公约缔约方所管辖范围之内的印度洋海洋与海岸环境，且根据公约议定书目标的不同对海岸环境的范围确定有所区别［1］；东北太平洋区域的《安提瓜公约》适用于根据《联合国海洋法公约》定义的东北太平洋海洋区域。其他的区域海洋公约、议定书和行动计划等也都适用于特定的区域海洋。

二、在合作机制上，以区域国家间的合作为基础

一般而言，国际社会可以通过采取双边合作、区域合作及全球性合作的机制应对国际环境问题。实践证明，区域合作机制是解决区域海洋环境的保护和管理问题的最为有效的手段。区域海洋环境问题往往超过了两个国家的管辖范围，通过双边合作并不是理想的解决区域海洋环境问题的法律手段，尤其是双边合作存在威胁区域海洋内第三方利益的情形。所以，区域海洋公约及相关议定书都强调缔约方的协作。这种协作主要指区域海洋范围内三个或三个以上国家之间的合作。笔者认为，导致区域海洋沿岸国家采取区域合作手段形成制度化机制实施对区域海洋环境保护的原因基于以下几方面：

首先，全球性合作很难适用于区域性海洋。全球性合作在解决全球气候变暖，全球海洋污染和公海海床海洋资源的勘探、开发与利用、动物迁徙、有害废弃物运输等问题上取得了一定的成效。但是这种方法很难完全适用于区域海洋，如对于科威特区域海与东亚区域海环境保护就很难适用全球性的、统一的环境标准，因为这两个区域海具有各自在地理、地质、洋流、经济影响因素等方面的独特性。

其次，全球性法律机制的不完善使其无法涵盖对区域海洋环境的全面保护。随着20世纪全球范围内海洋环境问题的凸现，国际社会要求加强海洋环境保护的呼声高涨。但许多海洋环境问题不能简单地运用基于领土、国家与国家财产设立的传统法律框架来加以解决。20世纪前半叶，国际环境法中有关海洋污染问题的规制仅仅是关于海洋鸟类与鱼类保护的；1958年和1973年举行的两次联合国海洋法大会都没有为区域海洋环境的污染防治及海洋资源保护提供一个全面有效的解决方案。1982年的《联合国海洋法公约》虽然为实施可持续开发利用海洋环境与资源的管理原则提供了法律依据，但其仍然存在不少局限：1）它尚未提供一个管理框架；2）没有就如何综合管理海洋与海岸带，如何处理对海洋使用过程中的相互影响，如何保持海洋与海岸管理的整体性为各国提供可以参照的指南；3）作为目前唯一明确解决海洋污染的陆源污染源的全球性条约，也只是作了一般性规定，并没有建立规制海洋陆源污染的具体详尽的国际标准，如管理原则、管理细则等。除此之外，其他全球性公约虽然提出了一些议定规则、标准、建议与详细的战略，并且提供了行动指南，但其只是一些原则性的规定，不具有法律约束力。因此，在全球性法律手段无法或不适于规制海洋陆源污染的情形下，通过区域合作采用区域性法律手段对陆源污染进行规制就是仅有的选择了。

再次，科技、政治、经济等方面的障碍性因素也不利于采取全球性合作手段对海洋环境实施有效保护。目前在准确监测与评估海洋环境状况以及建立海洋环境监测网络等方面存在不少障碍。首先，从现有科学技术角度而言，人类对某一片海域实施全天候的海洋环境监测是可行的，但如果对全球所有海域环境实施监测并且要及时、准确获取相关环境要素的资料几乎不可能；其次，从经济的角度看，由一个或几个国际组织实施全球性的海洋环境监测也完全不符合成本-效益原则，即使能够开始此项工作，也会因为资金的不到位、成本太高而最后失败；最后，从政治的角度而言，对海洋环境进行监测，肯定会涉及各沿海国家的领海或海岸带区域的环境状况，也会涉及各国的陆源污染状况的监测，这些都是各主权国家管辖范围内的事情，会有侵犯各国主权之嫌疑，很难实施。

最后，区域海洋的独特性及沿海国家在生活方式、意识形态及经济发展水平等方面的相似性决定了区域合作的必要性、现实性及有效性。由于区域海洋在地理位置上的封闭性与半封闭性，人类活动对区域海洋环境所产生的影响要远甚于对公海海域的影响，产生的区域海洋环境问题也有别于全球性的海洋环境问题。所以，采取区域合作手段显得尤为必要。正如有的学者所说，“考虑到特殊的地方生态、环境、经济和社会经济条件，要解决海洋环境面临的全球性挑战，区域合作是必不可少的”［2］。因此，“由海洋环境问题的特性或海洋的地理特征所决定，区域合作被认为是进行海洋环境保护最有效的方法”［3］。所有主要的区域海，从泛加勒比海到南太平洋，都采用区域公约的形式来实施海洋环境保护机制。自从1974年区域海洋规划的网络几乎覆盖全球以来，通过这个规划，联合国环境规划署已经取得了通过全球合作无法获得的巨大成功［4］。

三、在法的效力上，呈现出“硬法”化趋势

鉴于主权国家的国内宪法障碍或立法障碍等多方面原因，国际社会长期以来在运用法律手段解决涉及共同关注的利益问题时多运用“软法”文件这一灵活的规范形式。在理论和实践中，硬法和软法都有各自明显的优缺点，但相比较而言，硬法提供了软法通常欠缺的正当性、强大的监督和执行机制以及社会资源。在环境保护领域，各国政府可以通过采用“硬法”手段以制定较高的环境标准及明确、持久的解决方案，甚至可以预先以及时的方式处理未来的问题并且防止其成本过高。相比之下，由于利害关系人和利益主体的范围更为广泛，通过“软法”机制提供的环境标准不是非常严厉，也因为缺少与之相伴的权威，软法往往会导致竞争性的环境标准激增，从而产生重复、混乱而且不确定哪种环境标准占优及政府最终会采纳哪一种标准的问题。因此，“硬法”在形成稳定、持久的国际环境保护合作机制方面具有比“软法”更大的优越性。

此外，也许更为重要的是，硬法机制的形成，反映了各国政府之间更为密切的协作关系及相互间更为稳定的利益关系。因为硬法对某一领域共同利益关系的确定，往往需要缔约国之间更周密、慎重、长期的利益权衡。而这种利益权衡的过程，往往也是合作方相互间利益关系逐步稳固、成熟的过程，它反映了各缔约国之间在国家利益选择上的优化。正因为如此，缔约国之间更愿意接受经过自己深思熟虑后拟定的硬法义务。国际环境保护领域“软法”规范的大量出现，一方面反映了国际社会在环境保护领域进行合作的广泛需求，通过“软法”规范也可以采取迅捷的行动计划以应对具体的环境危害；但另一方面，也至少反映了有关国家或一些国家或甚至很多国家在国家利益选择上的摇摆不定或不成熟，也反映了合作国家之间还不具有足以形成稳定的合作机制的相互信赖关系。笔者认为，几十年来的国际环境保护实践应该印证了这一点。

在区域海洋环境保护领域，自联合国环境规划署倡议区域海洋规划以来，全球18个区域海、140多个国家参与对区域海洋环境的保护，至今已通过了14个具有法律约束力的区域海洋公约及30个相关议定书。这些公约及议定书涉及对海洋污染形式的防治及海洋资源的养护和管理等多方面的区域海洋环境保护。出现大量的具有法律约束力的“硬法”文件的原因何在？区域海洋国家之间为何较易形成稳定的区域合作关系？笔者认为，一是因为区域海洋国家之间存在共同的环境利益关系；二是区域海洋国家之间在文化传统、风俗习惯、意识形态、经济发展水平等方面较为接近。文化传统、风俗习惯及意识形态方面相似的国家之间在心理上较为容易接受对方，而在经济发展水平上接近的国家之间则更易形成一致的区域海洋环境规范标准。因此，绝大多数区域海都能够形成较为有效的区域海洋环境合作机制，并以“硬法”性的文件对这些合作成果予以确定。

四、在法的实现上，以理性集体行动的方式实现立法目的

对区域海洋环境的保护和管理需要各沿岸国家采取协作的集体行动。实际上，各区域海洋国家在促进本国经济发展、追求各自利益最大化的同时，不一定会加强对区域海洋环境的保护和改善，这样就会产生“公地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动的逻辑”等集体行动困境。但笔者认为，相比全球性法律制度，区域海洋环境保护法在集体行动的基础上较大程度地实现了养护区域海洋环境的立法目的。

首先，18个区域海洋具有类似于奥尔森（Olson）所说的小集团或中间集团的特点，利于走出集体行动困境。虽然奥尔森没有确定小集团或中间集团成员的具体数目，但无疑地，18个区域海的成员国符合奥尔森所说小集团或中间集团的特征，如，成员国最少的区域海——西北太平洋区域只有5个成员国，最多的如南太平洋区域也只有30多个成员国。这样，这些较小集团的内部成员之间较易形成协作。虽然这些区域海洋国家之间为保护区域海洋环境采取措施需要付出成本，如集体利益和个人利益的信息成本、奖惩制度的实施成本、监督成本与组织成本等等，但这种成本的付出要远低于各区域海洋国家所取得的总收益。而且，在成本的分担方面，由于区域海洋作为一个行动集团成员较少，相互之间较为容易达成一致意见，从而采取符合成本－效益的集体行动，也能较易地说服或劝导成员克服搭便车行为，走出集体行动困境。如有学者对南太平洋岛屿国家的研究显示：“区域方法可能更利于条约义务的履行和条约的实施。这可能包括诸多原因：区域性公约的制定可以减少南太平洋岛屿国家参与在本区域外全球性公约会议的大量成本……”［5］

其次，区域海洋国家之间存在较为密切的联系网络、相互信任等社会资本，利于走出集体行动困境。该理论注重社会资本在走出集体行动困境中的作用。科尔曼认为社会资本是个人将社会结构资源作为拥有的资本资产，它不仅是社会结构的组成成分，也是个人资源的一种，并成为组织社会生活中“看不见的手”［6］；青木昌彦指出：一个能产生足够规模的社会资本的交换博弈，就可能形成合作性规范，使集体行动的困境迎刃而解［7］；Chong指出：作为社会资本的社会激励（如友谊、社会网络、社会地位等）有助于克服搭便车行为［8］。

在区域海洋国家之间，随着经济全球化和经济一体化趋势的加强，再加上地理位置的毗邻，各国之间联系更加密切，信任程度也随之增强。20世纪70年代联合国环境规划署倡导的区域海洋规划，为全球140多个沿岸国家在维护区域海洋共同利益上共同协作提供了极好的契机。经过近四十年的发展，各区域海洋的成员国之间通过信息交流与技术援助加深了相互了解与相互信任，在较大程度上形成了利于区域合作的社会资本。这种“自发演生的秩序”则由对公众的区域海洋环境教育以及公众参与网络得到维系与加强。当各区域海洋国家之间在区域海洋环境保护共同利益的维护上不再冲突，而是相互信任的时候，彼此间就会协作，有效的区域海洋环境保护的集体行动就会产生，就能超越区域海洋环境保护的集体行动困境。

再次，区域海洋国家之间风俗习惯、文化传统与意识形态方面的相似性也可以促生集体行动。集体行动理论的另一理论流派——意识形态理论流派的一些学者如Hardin等对集体行动的实现抱乐观态度。他们对集体行动困境提出质疑，他们的分析研究表明，在研究搭便车问题时，仅考虑狭义的经济利益和自利是不够的，人们出于各种原因会参与集体行动，包括非经济的因素，原因是意识形态在人们参与集体行动中起到了重要作用。在区域海洋环境保护领域，各区域海洋相邻的成员国之间由于共同的利益追求、相似的文化传统以及相同的价值观等原因很自然就有一种区域化的倾向。这样在一个特定的海洋区域就更容易出现政治、经济、社会和文化方面的融合与合作，也有利于建立（海洋）环境开发利用与控制机制［9］。这些集体行动的采取有利于区域海洋环境保护集体行动困境的解决。

最后，“选择性诱因”激励机制利于区域海洋沿岸国家采取集体行动，超越区域海洋环境保护的集体行动困境。因为“得到改善的区域海洋环境”这类集体物品非排他性的特征，那些不采取合作行为因而节省相关成本的国家也能同等程度地享用其他国家提供的此类集体物品，因此各国都会具有很强的“搭便车”倾向。为此，区域海洋环境保护的区域国际制度应运而生，通过采取一系列的激励或惩罚措施来重新调节区域海洋国家间的利益分配，以达到一致合作的目的。这些区域性制度涵盖大量具有法律约束力的公约、议定书，以及行动计划、宣言、建议或决议等软法规范，其中规定的义务和措施成为促使各区域海洋国家彼此协作的消极的“选择性诱因”。如要求对发展中国家进行技术援助，惩罚那些没有承担集团行动成本的人，奖励那些为集体利益而出力的人。这些制度化的手段更进一步推动了区域海洋沿岸国家之间在实现“得到改善的区域海洋环境”这类公共物品上采取有效的区域合作手段，最终超越区域海洋环境保护的集体行动困境，以实现对区域海洋环境可持续的养护和管理。

五、留给我们的启示

海洋环境问题是一个全球性环境问题，国际社会通过区域合作机制创设海洋环境保护法律制度予以应对，取得了较好的效果。关键在于区域海洋环境保护法充分虑及了各区域海洋在地理、地质、水文等方面的特征，也虑及了沿岸国家在经济发展与其他人文因素方面的独特性，基本上反映了各区域海洋沿岸国家的需求，因而能得到较好的实施。而且，该法所采取的区域性合作机制蕴含了奥尔森等人提出的集体行动理论的基本原理：较小的集团规模、集团成员间交易成本的最小化、彼此间经过长期交往建立起来的社会资本及相似的意识形态能够有效地超越区域海洋环境保护的集体行动困境。可见，区域海洋环境保护法律制度的创设对国际社会采取制度化手段应对其他全球性环境问题，尤其是应对后京都时代的全球气候变暖问题，具有重要的借鉴意义。

随着后京都时代的来临，在一个包括200多个国家和地区的国际社会，通过全球化合作机制建立全球统一的温室气体减排机制以应对全球的气候变暖趋势，至少在短期内不太现实，因为各国在经济发展水平以及政治和法律制度等方面的巨大差异成为有效合作的障碍。那么，区域合作手段能否成为应对全球气候变暖问题较为理想的选择？欧盟在成员国之间实施的内部减排举措是极好的区域合作机制成功实践的实证案例，它大大促进了欧盟各成员国减缓温室气体排放的集体行动。因此，笔者认为，采取全球性集体行动因不符合成本-效益原则等原因而难以成功的情形下，通过欧盟合作、北美合作、亚太合作、南美合作或欧非合作等区域性合作手段形成具体的实施机制不失为一个理想的选择。因为区域合作具有全球性合作不具有的减少合作成本、虑及各方实际经济发展状况及兼顾各方利益等优越性，利于减缓温室气体排放等集体行动的采取，对后京都时代全球气候变暖问题的解决具有重大的启迪意义。显而易见，世界各沿海国家创建和完善区域海洋环境保护法律制度的实践也必将为国际社会共同应对恐怖袭击的安全合作问题、经济发展与贸易等全球性问题提供借鉴。

［1］Convention for the Protection，Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the Eastern African Region，Article 2（a）.

［2］Report of the Secretary-General on oceans and the law of the sea，Sixty-third session，Agenda item 73 of the preliminary list，A/63/50.

［3］Rosenne S.and A.Yankov （vol.eds.）and M.H.Nordquist（ed-in-chief）United Nations Convention on the Law of the Sea 1982.A Commentary，VolumeⅣ Martinus Nijhoff Publishers，Dordrecht/Boston/London.1991，201.

［4］PETER HULM.The Regional Seas Program：What Fate for UNEP’s Crown Jewels?Ambio，1983（1）：2-13.

［5］Peter Lawrence.Regional Strategies for the Implementation of Environmental Conventions：Lessons from the South Pacific?15 Aust.YBIL 1994（4）：190-217.

［6］［美］詹姆斯·科尔曼.社会理论的基础（上）（邓 方译）［M］.北京：社会科学文献出版社，1990.

［7］Iwasaki，Y.，M.Aoki.Length-weight relationship，maturity and spawning season of the northern mackerel scad DecapterustablBery in Suruga Bay，central Japan.Bull.Inst.Oceanic Res.&Develop.，Tokai U-niv，2001，22：93-100.

［8］Chong D.Collective Action and The Civil Rights Movement.Chicago：Chicago University Press，1991，126.

［9］AL Benet.International Organizations：Principles and Issues.Prentice Hall Inc，1977，289.

Abstract：Legal systems of regional marine environmental protection，which are the perfect ones in international environmental law，are different from global and domestic ones：in formation and scope of application of law，they have regional characteristics；in cooperative mechanism，they are based on cooperation among countries in regions；in validity of law，they present“hard law”trend；in realization of law，they tend to fufill the aim of the law in the form of rational collective action of regional marine environmental protection.They give lessons for solving global environmental problems，such as marine environmental pollution and so on，and other global problems.

Keywords：regional seas；environmental protection；legal system

（责任编校：文 泉）

On The Characteristics and Lessons of Legal Systems of Regional Marine Environmental Protection

LI Jian-xun
（Huanggang Normal University，School of politics and law Huanggang，Hubei 438000，China）

D993.5

A

1000-2529（2011）02-0053-04

2010-11-20

黄冈师范学院博士基金项目“区域海洋环境保护法研究”

李建勋（1971-），男，湖南益阳人，黄冈师范学院政法学院讲师，法学博士。