非政府组织公共责任解读:逻辑起点与现实回归

向 加 吾

(安徽工业大学文法学院,安徽马鞍山243002)

非政府组织在服务型社会治理模式中承担着重要的角色,其发展程度和成熟程度是现代社会民主程度高低的标志之一。20世纪80年代以来,在全球性社团革命的浪潮下,我国非政府组织获得了长足的发展。但由于历史传统、政治法律环境不完善等因素的影响,我国非政府组织在发展中不可避免地出现了如不法经营、营私舞弊、滥用公共资源等问题,严重削弱了公众对非政府组织的信任。哈佛大学商学院的里贾纳.E.赫茨琳杰教授指出,恢复公众信任的答案在于非政府组织公共责任的实现。在此背景下,如何规范非政府组织的活动,确保其公共责任的实现就构成了当前我国非政府组织研究中的一项重要课题。

一、责任与公共责任的理论阐释

在政治活动和公共管理中,对责任一词的内涵有着不同的界定。杰克逊认为,责任意味着“对曾经做过、正在做和计划做的事作出解释和辩护……在一方有权要求另一方就其行为进行解释这一点上,可以说后者对前者负有责任”。[1]17戴伊等人认为,责任最基本的涵义是“在不同个体之间就哪些行为能够为人接受以及行为者使用何种方式为其行为辩护达成共识”。[1]17一般来说,责任最通常、最直接的含义是指与某个特定的职位或机构相连的职责,它通常意味着那些公职人员应当向其他人员或机构承担履行一定职责的责任或义务,这些人可以要求他们作出解释。[2]652把责任一词的定义衍射到整个社会领域来考察公共责任的涵义,公共责任即意味着公共责任行为主体履行自己的职责,并有义务对曾经做过、正在做和计划做的事向公共责任的客体或对象——公众及民意机构,作出解释和辩护。

随着政府“卸载”、“退却”和公共服务的市场化、社会化等改革,非政府组织在社会公共服务中的地位日益重要,非政府组织承担了政府的一部分社会职能,就要承担相应的公共责任。非政府组织公共责任具有多种表现形式和丰富内涵,是一种有着比较明确的基本范畴的制度和体系,是一种道德责任和法律责任,意味着道德和法律的有机统一。具体地说,非政府组织的公共责任应该包括以下内容:保持公益使命,完成为特定服务对象谋取利益的责任;遵守规则,承担职权范围内社会后果的责任;实现和保持社会各系统不同岗位的有序合作的责任;保持公共资源的有效使用的责任。哈奇认为,非政府组织公共责任可以分为高低两个层次:低层次的公共责任意味着避免违规和不当行为;高层次的公共责任则体现为资源的有效利用以实现所追求的目标。笔者以为,低层次公共责任如遵守财务规则和工作程序虽然可以避免丑闻和不当行为,但是不足以证明组织的工作效率和效果,因而需要强调高层次的公共责任。关注重点从低层次公共责任向高层次公共责任的转移,是当前非政府组织公共责任的研究趋势和发展趋势。

近年来,公共责任的概念有所扩展,已经变成一个复合性公共责任的系统,包括服从责任(Compliance Accountability)、协商责任(Negotiated Accountability)、专业(裁量)责任(Professional/Discretionary Accountability)和预期责任(Anticipatory)等四个可相互替代的——即竞争性的——责任维度,[3]188其范畴则涵盖了适当运用资金的财务公共责任,遵守适当程序与规则的过程公共责任,确保工作品质与行动效果的计划公共责任以及重视工作的相关性、适当性、优先性公共责任。公共责任内容的不断衍生与扩展,对非政府组织而言,其目的是希望借助更周全的公共责任方式确保组织使命与公益性的达成,以获取公众的信心与信任。

二、非政府组织公共责任逻辑起点的多维思考

公共责任是非政府组织发展研究中的一个核心课题,基本属性、公共义务与资源约束成为非政府组织公共责任的逻辑起点,非政府组织承担公共责任有其发展的必然性。

(一)根本逻辑起点:基本属性

非政府组织是指“那些在政府组织体制之外,不是根据政府之间的协议建立,同时也不是企业的社会组织”。[4]非政府性、非营利性、志愿公益性是非政府组织的三个基本属性。非政府性体现在非政府组织是独立自主的自治组织、自下而上的民间组织、属于竞争性的公共部门;非营利性体现在非政府组织不以营利为目的、不能进行剩余收入(利润)的分配(分红)、不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产;志愿公益性体现在非政府组织是以志愿者和社会捐赠为其重要社会资源、活动的社会公开性和透明性,提供两种类型的竞争性公共物品。理论上,只有完全具备这三个基本属性的社会组织才能称之为非政府组织,但在现实生活中,由于公共责任意识的淡薄与公共责任落实得不到位,这三个属性在许多非政府组织身上表现得都不鲜明,如许多组织都在开展一定形式的营利活动,大多数组织和政府间保持着密切的联系,很少有组织能够真正动员志愿者资源,等等。这种名不副实的状况使得这些非政府组织在社会上的社会公信度大打折扣,所获得的社会资金捐助和志愿者资源也大大减少,其发展也困难重重。因此要提高社会公信力,争取发展所需的社会资源,实现组织宗旨和使命,非政府组织就必须强化公共责任理念,承担起自身应负的公共责任。

(二)理论逻辑起点:公共义务

权利与义务是对立统一的,没有无权利的义务,也没有无义务的权利。从权利与义务的关系出发,非政府组织享受了政府和民众赋予它的权利,那么它就应该承担相应的义务。具体而言,政府通过法律的形式给与非政府组织税收的减免和其他权利,与此优惠权利相应,法律也规定了非政府组织有义务从事社会公益事务,这意味着非政府组织有对公众负责的必要性。非政府组织承担公共责任的定论不仅具有法理上的合法性,而且具有社会合法性。非政府组织为了获得公众更多的信任和支持,也有必要来提升自己的公益性质和外在形象,其在从事公益事业的时候,并不是任意行事、没有约束,相反,其所作所为应向公众有个明确的交代,其公益活动的筹划、政策的制定、资金的拨付、获得的成效和业绩也应逐步由封闭走向开放,自觉接受来自社会各界的监督,其对自身过错或过失造成的损失应承担相应的责任,必要时要受到应有的惩罚。

(三)现实逻辑起点:资源约束

当前我国非政府组织在资源吸取上面临着一系列约束,这些约束使得公共责任成为其关注的核心问题。这些约束可以归结为三个方面。第一,从政府获取资源带来的约束。政府治理模式正在经历从福利国家向福利社会的战略转移。随着政府“卸载”“退却”和公共服务的市场化、社会化等改革,非政府组织承担越来越多原来由政府部门履行的公共服务职能,非政府组织从公共财政获得的资金在其收入中所占的比例也在增加。当非政府组织接受公共资金的时候,它们同时接受了当选官员对资金使用的监督和控制,它们必须在公共资金使用上承担相应的公共责任。第二,竞争环境带来的约束。随着社会公众对社会公共服务需求的急剧增长,非政府组织的数量也如雨后春笋般大大增多,在现有经济和社会资源极其有限的情况下,非政府组织之间的资源竞争日趋激烈,强化公共责任、树立良好形象就成为资源竞争的有效手段。第三,捐款者效益意识增强带来的约束。随着经济环境的变化和非政府组织数量的增多,捐款者的权利意识和效益意识不断增强,他们在面对数量众多的非政府组织时,往往会选择那些公共服务活动公开透明、效益好、公众信任度高的组织为其捐助对象。

三、非政府组织落实公共责任的现实回归:多重困境解读

近年来,非政府组织在中国得到了较好的发展,在公益事业上的贡献正逐步显示出来,并得到民众的认可。但在其积极作用发扬光大的同时,其负面消极的印象也在公众心中逐渐形成。部分非政府组织贪污腐败现象严重,活动的公益性和志愿性不强,这些都是非政府组织公共责任落实不到位的重要表现。当前我国非政府组织公共责任的落实面临着多重困境。

(一)法律法规的困境

尽管我国政府正在积极建立有关非政府组织的较为完备的法律制度框架,但是仍然存在一些不完善的地方。首先,立法权威的缺失。从我国的法律权威性来看,从宪法、法律到行政法规地方性法规等,立法层次和立法权威性逐渐降低。目前规范非政府组织的《社会团体登记管理条例》(1998)和《基金会管理条例》(2004)等都属于程序性的行政法规,立法的层次低,立法的权威性不足,约束力不强。其次,实体法的缺失。我国非政府组织的法律框架总体而言,主要是以社团和民办非企业单位登记管理为核心的程序性规定,对非政府组织财务和税务管理、营销管理、募捐与捐助管理、志愿者及其活动的社会认可等实体内容缺乏系统规范。在这种情况下,很多非政府组织就找到了规避公共责任的“正当”的借口。最后,单行法缺失。随着经济的发展,市民社会的兴起,社团、民办非企业单位以及各种形式的基金会的种类日益增长。不同性质、不同领域的非政府组织有着不同的特征和要求,这种差异性决定了不同的非政府组织需要不同的法律规则来规范。但在我国的立法实践中,官方虽然承认了非政府组织的多样性,但对于不同性质的非政府组织依然采取了“一法统揽”的做法,这样就使得非政府组织的特殊性在法律上得不到体现。

(二)政府规制的困境

我国政府对非政府组织的规制存在“严进入、松管理”的特点。政府通过双重管理体制、归口登记原则、分级管理原则以及非竞争性原则,提高进入条件、严格手续、复杂程序,加强对非政府组织的准入限制,而对其组织一旦登记成立便放松了监管。政府在非政府组织成立后对其规制无力主要有两个方面的表现。第一,政府监督主体的多元化与监督无力。《社会团体登记管理条例》规定民政部门、业务主管部门、财政部门、审计机关是非政府组织的官方监督部门。从相关法律规定可以看出,政府对非政府组织的监督体系比较庞杂,但是关于各监督主体之间的具体职责划分、各监督主体实施监督的程序和手段,却并无具体的立法规范和可操作性的界定。监督主体的多元化与职责分工不明确容易导致政府对非政府组织的监督陷入奥尔森所讲的“集体行动的逻辑”,即产生不同主体之间相互扯皮、相互推诿的尴尬状况。同时各监督主体职能的多样化和社团管理力量的不足使其无力应对众多非政府组织的监督和管理。第二,非竞争性原则削弱了非政府组织实现公共责任的外部约束。政府在《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》中规定:为了避免非政府组织之间开展竞争,非政府组织活动的空间范围不能超过其行政管辖区域,在同一行政区域内不得设立业务范围相同或者相似的非政府组织。非竞争性原则有利于国家对非政府组织的控制和管理,这与我国目前对非政府组织采取的适当从紧的政策是相符合的。但是,限制竞争造成了非政府组织之间在地域上相互分割、各自为政、互不干扰、互不竞争,在各行政区域内、同一业务领域内某一非政府组织独霸天下的局面,这种局面导致部分非政府组织效率低下,服务质量低劣,严重阻碍了其公共责任的实现。

(三)社会监督的困境

首先,新闻舆论监督的无力。舆论监督被马克思形象地称为“另一个法庭——社会舆论的法庭”,它对于非政府组织的监督与监察具有非常重要的作用。当前我国舆论监督的功能还远远没有得到应有的发挥。中国的媒体和舆论监督在很大程度上是作为行政职能的延伸而出现的。虽然媒体对非政府组织发挥了一定的监督职能,但“报喜不报忧”、“多正面宣传少批评报道”的现象仍然普遍存在,一些媒体偏好正面报道非政府组织的扶贫助弱、环保、教育等事迹,而很少揭露非政府组织所存在的各种问题。此外,舆论监督也滞后于其他监督。在国外,非政府组织的自身监督机构及政府监督部门经常根据新闻媒体对非政府组织问题的曝光来追查和发现问题,而我国的新闻媒介则往往是在政府监督部门或其他监督机构发现问题并处理后才进行报道,这就制约了其监督职能的发挥。其次,公众监督意识薄弱。在长期封建传统的塑造下,中国老百姓仅仅是“顺民”和“臣民”,而非“公民”。虽然相关法律对社会监督和公众监督作了法律上的保证,但公众主动对非政府组织进行监督的力度依然不大。当一些非政府组织拒绝社会公众的监督时,公众争取和维护其监督权利的就更少了。最后,第三方评估机构监督的严重缺失。

(四)自律机制的困境

非政府组织的健康发展不仅需要一个良好的政策法规环境,也需要具备健全、完善的内部自律机制。我国一些非政府组织的内部议事制度——工作人员录用与考核奖惩制度、财务管理制度、章程履行制度等不完善,无章可循、有章不循的问题同时存在。部分非政府组织是由计划时期的事业单位转化而来的,因而许多没有设立理事会、监事会等组织机构,缺乏组织内部分权与制衡。部分非政府组织从业人员素质不高,缺乏专业知识和组织技能,缺乏对组织使命的认同和道德自律。我国非政府组织的财务制度尚不完善、不透明,部分非政府组织无特殊情况不做年度财务报告,或者虽然作年度财务报告也无严格审计,形同虚设。我国非政府组织自律机制的这种不健全、不完善的状况使得非政府组织公共责任的落实困难重重。

四、出路思考:多元共治、超越困境

(一)基本前提:建立完善的法律框架,提高管理法制化的水平

法律是整个社会价值判断体系的最后一道屏障,是确保非政府组织公共责任实现的硬性约束,具有最高的权威性。要从法律上来制约非政府组织的行为,真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,通过法律法规的完善来促进其履行自己的公共责任。

当前我国关于非政府组织的立法还相对滞后,因此,加快立法,建立完善的法律框架是当前的首要任务。加快立法主要是解决在许多方面无法可依的问题。应在适当的时候把行政立法或部门规定上升为国家立法,提高其权威性;要尽快解决“一法统揽”的问题,为不同的非政府组织制定不同的法规,结合我国的国情并参照国外的经验,制定诸如《公益法》或《慈善法》等;在解决“一法统揽”问题的基础上,加强法规的具体性和可操作性,如以公众监督为例,法律不应停留在笼统的鼓励上,应该明确公民在获取非政府组织信息上的权利,规定获得信息的条件;应在程序规范基础上加强实体规范,如关于社团成立和准予登记的条件和标准,不仅要有基本的合法性要求,而且要针对不同性质的机构制定不同的标准和条件,保证管理和监督有法可依。

(二)重要基础:正确处理官民关系,加大政府支持力度

政府在非政府组织公共责任的落实中有着不可替代的作用,是惟一具有法律权威对非政府组织进行监督管理的组织。由于中国的社会历史背景、政府长期的治理模式和治理观念、市民社会的晚生性等多种原因,中国的非政府组织自产生之日起便对政府有着资金、运作等方面的依赖关系,政府对非政府组织运作的各个环节也是放心不下。在中国,非政府组织离真正独立自主并能有效完成社会公益项目的目标还有较大的距离。就目前而言,明确非政府组织的社会责任,并督促非政府组织落实公共责任的关键在于正确处理官方和民方的关系。一方面,非政府组织在不违背法律和相关政策的前提下,在社会资源的获取、合作伙伴的寻找、宣传工作的开展、项目的运行等诸多方面有必要摆脱行政庇护,力求独立自主地寻求适合自身发展的治理模式。另一方面,政府也不是完全对非政府组织放任不管。在宏观领域,政府应对非政府组织的发展方向、组织使命、项目的计划和实施等进行有效的引导和监督,使非政府组织沿着正确的轨道健康发展;在微观领域,政府应对非政府组织充分信任,并赋予其处理具体事务的权利。美国学者南姆.卡朴库指出:“如果公共组织和非营利组织学会更有效地协作,减轻灾难或回应灾难的效率就会大幅提高。”[5]因此,政府应加快对非政府组织的支持力度,以合作的方式确保非政府组织公共责任的实现。

(三)关键环节:完善多元监督体系,强化社会监督

充分发挥社会力量对非政府组织的监督作用,是促进非政府组织公共责任落实的关键环节。首先,要充分发挥媒体的监督职能,提高媒体监督的力度。长期以来,因为媒体的普及范围广、影响力量大,因此,媒体对非政府组织的监督作用和威慑作用非常强。一方面,媒体的曝光会影响公众的态度和行为,对非政府组织会形成巨大的压力;另一方面,媒体的揭露成为政府规制机构和司法机构的主要信息来源,通常那些经过媒体的揭露并引起强烈反响的大丑闻更能引起有关部门的高度关注。其次,要提高公众尤其是捐款者的监督意识和监督能力。一方面要畅通公众的监督渠道,对公众的监督给予制度上的保障,使公众主动关心非政府组织的运作过程,变被动监督为主动监督;另一方面非政府组织要加强宣传自己的工作宗旨、受益对象、取得的成绩等,让公众对自己的社会价值有所了解和认可。最后,建立独立的第三方评估机构。在美国,比较有影响的独立的第三方评估机构有成立于1912年的“更好事务局委员会”所属的公益咨询服务部(PAS)、成立于1918年的“全国慈善信息局”(NC IB)和成立于1979年的“福音教会财务责任委员会”等。这些评估机构能对非政府组织的工作绩效作出公正的评价、对非政府组织进行高层次的责任监督、为社会公众和社会组织选择有效的非政府组织进行捐赠提供了信息。我国至今没有一个独立的第三方评估机构专门对非政府组织进行评估和监督,因此急需建立这种独立的评估机构来对非政府组织进行监督。

(四)必要保障:注重内部管理,加强自律机制

在政府监管加强、社会监督普遍强化和竞争日益激烈的大环境下,非政府组织自律机制的强化是重要的发展趋势。自律是确保非政府组织非营利性的基础,也是保障非营利性的最后一道防线,是非政府组织强化公共责任的理想方式。因此,要制定非政府组织内部的工作章程,如筹款管理制度、公开透明的财务制度、办事程序等,弥补法律体系在现阶段的不足。要设置科学合理的内部管理机构,形成各个环节或部门的相互监督。通过作为出资人代表的监事会及其专职的监事员,以财务活动为重点,纠正违反法律法规、组织章程及损害组织利益的行为,对理事、执行人员的行为进行有效的监督;理事会由于具有法律和实践上的特殊地位以及较强的信息优势,可以通过战略决策以及对经营者的任免权,对非政府组织的经营者进行有效监督。要提高非政府组织从业人员的素质,对其进行思想教育,着眼于根本宗旨的宣传灌输,以培养工作人员服务公众的自觉性,强化对组织使命的认同感和道德自律。

[1] 周志忍.自律与他律——第三部门监督机制个案研究[M].杭州:浙江人民出版社,1999.

[2] [英]戴维.米勒,韦农.波格丹诺编.布莱克维尔政治学百科全书[M].邓正来译.北京:中国政法大学出版社,1992.

[3] Kearns k p.The strategic management of Accountability in Nonprofit organizations.Journal of Public Administration Review,vo l.54,No.2,1994.

[4] 曹越.论我国非政府组织的公共服务能力建设[J].管理观察,2010,(19).

[5] [美]南姆.卡朴库.无等级的合作:公共部门与非营利部门合作伙伴关系[J].周洁摘译.国家行政学院学报,2004,(1).