政党嵌入与体制吸纳——执政党引领群众自治的双向路径

陈 文

（1.深圳大学当代中国政治研究所，广东 深圳 518060；2.中共中央编译局，北京 100032）

中共十七大首次将“基层群众自治制度”纳入中国特色社会主义政治制度范畴，明确提出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”[1]并强调要“健全党和政府主导的维护群众权益机制”。此种认识和决定是在以市场化为导向的经济改革深入推进，社会结构经历复杂转型，政治和行政生态发生深刻变动，以及基层群众自治需求逐渐增长的背景下提出的，具有极强的现实针对性。因此，存在如下两方面的关键问题：一是执政党如何在变迁社会中夯实其执政基础，党的基层组织如何成为领导民意的核心，社区党组织整合其他社区组织何以可能、路径何在？二是基层群众的民主自治诉求如何有序释放，居民的合法权益通过何种机制方可实现，党和政府主导与居民自治的关系怎样协调？

一、社区形态变迁：基层党建面临的现实境况

改革开放之后，随着我国城市化进程的加快，以及住房商品化改革的深入，城市社区中的利益主体日益多元，社区形态正处于深刻变化和转型之中，不同利益群体间的矛盾客观存在，业主维权行动频发，这给基层党建工作提出了诸多亟待解决的现实问题。

（一）住房商品化改革促使住房产权制度发生了深刻变化，催生出有着特定现实利益诉求的业主群体

随着住房商品化改革的推行，住房产权制度发生了深刻变化，住宅房产开始成为民众的重要私有财产形式，传统计划体制下的单位居民逐渐演变为拥有房产私有权的业主，这一群体逐渐成为社区生活中的重要主体。由于利益的相对一致性和同构性，他们一般对涉及其切身利益的社区自治事务较为关切，并在一些社区公共问题上持有相同或相似的看法和观点，加之住宅区固有的人群集聚特点，以及社区公共生活过程中所累积的社会资本，业主开始具备一定的集体行动能力。这不但意味着社区主体构成和行动方式的变化，而且将从根本上对传统单位式和行政化的社区管理模式起到解构作用，也给基层党组织的社会整合提出了全新的现实课题。

（二）社区形态经历了深刻的嬗变过程，传统的“单位社区”正在向“商品房社区”全面转型

在实行住房商品化改革之前，我国城市居民的住房是按照社会福利形式分配的，其所有权归国家或企事业单位，小区管理诸方面都是由政府的相关部门或单位的房管部门来具体负责，此种住宅分配和管理方式具有极强的政府管制和单位体制色彩，由于利益的组织依附性并受传统意识形态的制约，居民的活动方式与范围较大程度上受到传统单位体制的束缚，基层党组织对社区的领导也是经由单位管理的组织通道而实现的。然而，与传统计划体制下实行政府管制的“单位社区”相异，“商品房社区”在根本上是由拥有房产私有权的业主自由聚居而成的，是人们在市场上自主选择居住空间的结果，居住其中的居民往往大致属于特定的社会利益阶层。因此，由于社区的主体性质及其人群聚合方式的不同，商品房社区的出现导致社区形态发生了深刻变化，其管理方式必然需要倚重于业主或居民的切身利益，并要求切实保障他们的社区自治权利。

（三）业主群体的公共参与诉求日益增长，社区自治的相关法律制度因素被逐渐激活

由于业主的房产利益脱离了“单位体制”下的分房机制，主要是依据市场途径而获得，因此他们对关乎其切身利益的社区问题一般比较关心，活动的形式也相对自由，不再束缚于传统的政府单向度管制，开始对居委会被行政化的现状表示不满，成立业主委员会及其他各种权益性组织的愿望较为迫切，这也正是近年来越来越多业主维权事件不断涌现的内在诱因。对大多数业主而言，住宅房产是倾其所有积蓄，甚至透支未来收入和生活质量，通过市场领域的购买行为而获得的最大一宗财产，因此业主有着较强烈的维护其经济利益和社区事务自治权利的诉求，开始主动找寻《居民委员会组织法》、《物权法》、《物业管理条列》等现行法律法规文本内的自治依据条款，以谋求相应的社区自治空间。

（四）社区中新兴利益群体和组织增多，大量社区矛盾和问题日渐涌现

随着“一些非公有制企业、社会团体和民办机构在街道社区落户，离退休人员、待业人员、外地务工人员大量进入社区，社区成了各类矛盾反映比较敏感的汇聚地。”[2]另外，值得注意的是，由于产权保护机制不健全、相关法律规定不完善等原因，业主合法权益的实现往往会遭遇费尽周折的艰难维权过程，这促使其意识到行为联动和组织化维权的必要，特别是当房产权益遭受高度组织化的开发商、政府相关部门、物业公司等方面的侵害时，自发成立业主委员会及其相关权益性组织已经成为业主维护其权益的强烈诉求，此类新兴组织已经成为社区自治领域中的重要博弈平台。

社区形态的转型及其所伴随着的各种矛盾和问题，加之新兴利益群体较为强劲的维权行动，必然会给传统高度行政化的社区管理模式提出现实挑战，并将对基层党组织的建设提出更高要求。但是，目前“有些地方党组织对街道、社区党建工作重视不够，党在城市工作的覆盖面有待进一步扩大；有些街道干部和社区工作者为社区群众和驻区单位服务的自觉性不高，工作水平和工作作风与当前社区工作的需要不相适应；有些驻区单位和党员参与社区建设的积极性不高，社区党建工作协调机制尚不完善；有些中小城市和小城镇社区党建工作还比较薄弱。”[3]因此，这迫切要求遵循“政党嵌入”和“体制吸纳”相结合的双向互动路径：一方面，通过充分挖掘体制内的政治资源，加强基层党建，发挥先锋党员和公职人员参与社区建设的积极性和模范作用，广泛联系人大代表，创设制度机制规范业主委员会和社区权益性机构等新兴组织的运作，将传统政治资源嵌入到基层社会中去代表民意，理性促进党和政府引领社会。另一方面，通过激活现行体制中的民主因素，创新机制理性协调各种利益关系，及时化解现阶段社区中的多样矛盾，充分吸纳和整合社情民意，引导基层群众有序自治，把居民的参与诉求纳入到现行体制内有序释放，努力增加社区和谐因素。

二、政党嵌入：充分发挥执政党的社会整合功能

在利益主体日渐多元的现代社区中，充分发挥基层党组织的社会整合功能，通过社区党组织统合社区中不同利益组织，协调各种利益群体之间的矛盾，对于夯实执政党的执政基础有着重要意义。在具体的路径选择上，可以采取“党组嵌入”、“党员（公职人员）嵌入”和“规则性嵌入”等举措，构建起以基层党组织为内核的民意汇聚平台，提升执政党在现代城市社区空间中的社会统合能力。

1.党组嵌入

此机制是指通过加强和改善社区党建工作，努力将社区各级党组织建设成为扩大基层民主的核心、表达社情民意的窗口、化解社会矛盾的平台，以社区党组织为内核凝聚、整合城市基层社会中的其他社会组织，引导基层群众进行有序自治。其一，将基层党组织建设成为扩大基层民主的核心。构建以社区党委(党总支)为核心的组织整合平台，努力扩大民主参与社区事务的组织类别，将业委会、物业公司、社会组织、非公有制企业和民办机构等组织纳入统一协调范围之内，通过直选和推荐等形式，积极吸纳各类组织中的优秀党员成为党委或党支部委员，实现对社区多元组织的整合，及时了解各种社区组织的利益诉求，凝聚各类组织参与和谐社区建设的资源和力量。其二，将基层党组织建设成为表达社情民意的窗口。民意一般产生于具体的问题，先有问题后有民意，不同的问题有不同的民意，其需要经常性的组织通道得以表达、疏通和引导。因此，应该将基层党组织作为及时了解社情民意动向，舒缓基层群众情绪的平台，在此基础上为政府制定和调整公共政策提供民意依据，使得政治运作过程更为切合民众需求，从而提升民众对执政党的认同度、信任感和归宿感。其三，将基层党组织建设成为化解社会矛盾的平台。随着社会开放性、流动性和异质性的日益凸显，利益格局正在深刻调整，民众的利益诉求日趋多元化，新的利益矛盾与问题层出不穷。通过基层党组织搭建的民主商议平台，不同阶层和群体的民众可以频繁发出自己的声音，充分释放不满情绪，从而为各利益个体和利益组织交流意见、解决矛盾提供组织化渠道，防止矛盾的累积和过激行为的发生。

2.党员（公职人员）嵌入

此机制主要是通过发动、组织和挑选社区内的党员、政府公务人员、人大代表、政协委员等，发挥他们政治立场坚定、法律素质较高、议事能力较强等优势，让他们成为国家法律政策在社区内的解说员、践行者和推动者，积极引导基层群众进行有序社区治理和政治参与，实现党员（公职人员）的管理和服务，党员（公职人员）在社区建设中作用发挥的深嵌入。生活在现代新型商品房社区内的党员干部、政府公务人员、人大代表、政协委员等，理应是建设和谐社区的中坚力量和重要政治资源，但目前在许多社区里，由于联系机制不健全，邻里间疏于沟通和了解，在党政机关或事业单位担任一定职务、发挥着重要作用的他们在社区中却变成了“隐形人”。因此，有必要通过号召和组织社区居民党员、驻区单位党员、流动党员及其公职人员在社区里“亮身份”、“树形象”、“起作用”，充分发挥他们的先锋模范作用。如深圳南山区大力开展携手共建和谐社区的 “十百千万行动”，即树立十类社区组织典型、号召上百名党员和国家公职人员竞选小区业主委员会、上千名党员和国家公职人员担任楼栋长、发展万名社区义工共建和谐社区，让这部分人在和谐社区建设中发挥积极性、主动性，承担起维护社区稳定、化解社会矛盾的重要职责。同时，制定人大代表信息公示制度和代表接访、走访、约访、回访群众制度，实现人大代表履职的定时化、定点化、规律化、规范化，倡导设立代表公示栏和代表信箱，公开本辖区的各级人大代表照片、姓名、单位及职务、联系方式等信息，让人大代表在社区亮出身份。

3.规则性嵌入

此机制主要是在总结社区党建实践经验的基础上，通过创新社区治理相关制度，逐步完善社区多元治理规则，激活和挖掘现行制度文本中的民主因子，从制度和规则的层面上引导基层群众自治，规范业主委员会等社区权益性组织的发展。此种嵌入机制往往是对涉及面广、影响大、意义深远等带有普遍性的社区问题，及时进行制度上的调整和规范，通过创设制度规则来反映、汲取、协调和整合社情民意，以回应居民对社区自治的制度性改革要求。

三、体制吸纳：有序激活现行制度内的民主因素

公共权力系统通过提供官方动力，采取“代议性吸纳”、“商议性吸纳”、“机构性吸纳”和 “精英性吸纳”等方式，激活现行体制内的一些民主因子，对居民的自治要求予以积极回应，为基层群众经由体制内渠道有序释放利益诉求，有效整合基层社会力量，化解社会不稳定因素，构建和谐社区提供可能。这些体制吸纳举措对于协调不同社会阶层的利益诉求，创新社区多元治理模式，渐进推进我国基层民主政治发展，夯实执政党的社会基础、提高党在现代复杂社会中的管治能力具有积极意义。

1.代议性吸纳

此机制主要是通过人大这一制度平台和代议渠道，发挥人大代表或人大代表联络员的作用，及时了解居民的各种需求，将基层群众的自主参与诉求经由人大途径进行有序疏通和实现。如深圳南山区招商街道结合辖区实际创建了 “人大代表工作室”，由区人大和街道党工委安排区人大代表深入社区，定期接待群众来访，及时转办群众反映的突出问题，及时反馈处理结果，为人大代表联系选民提供了常设平台，居民与人大代表之间建立起较为畅通的联系交流渠道。南山街道在月亮湾片区创设“人大代表联络工作站”，采取招募、选用和聘请等方式产生片区人大代表联络员，他们并非人大代表，主要是片区内各小区业主委员会、物业管理处、工业区及附近一所学校的负责人，联络员扎根社区与居民进行即时交流，广泛搜集社情民意；受人大代表委托对社区内一些公共问题进行研究分析，通过人大代表形成议案，提交相关政府职能部门解决，并跟踪办理进度；对片区内的环保、治安、城管等公共性事务进行监督和协调，针对热点问题、重大问题，协助人大代表以及政府有关职能部门、相关组织机构、公共舆论媒介与居民进行互动式的讨论协商。“人大代表联络工作站”的实践探索，在一定程度上为解决社区矛盾和冲突、畅通民众与人大等公共权力系统的沟通渠道，以及协调城市基层各方利益主体之间的关系等方面发挥了积极作用，实际上成为收集、吸纳和整合社区社情民意的重要平台。

2.商议性吸纳

此方式主要指在社区治理过程中，通过挖掘现行体制内的民主制度空间，创新社情民意的协商和沟通机制，及时了解和广泛整合居民诉求和关切，对凡是与居民直接利益相关的具体性事务或与其间接利益相关的社区公共性事务，在多方主体共同参与的平台上进行民主商议与治理的民意吸纳机制。其一，成立社情民意恳谈活动工作小组，由社区工作站成员，辖区人大代表、业委会委员代表、居民代表共同组成，收集社情民意、组织召开居民恳谈会，督促社区工作站解决或向上反映社区热点难点问题、向居民反馈调处结果等。其二，建立社情民意信息员队伍。信息员队伍以辖区党员、居民代表、人大代表、政协委员、物业公司工作人员、辖区大单位工作人员、业委会委员、楼栋长等为主，作为掌握社情民意的辅助力量，定期联络社区居民，收集社情民意。其三，通过走访、设置电话热线、创建专用社区QQ群、电子邮箱、设立社情民意意见征集箱等方式，建立多渠道收集社情民意工作机制。

3.机构性吸纳

此机制主要是将基于房产私有权而形成的业主委员会，基于居民共同利益所自发形成的各种社区权益性组织，基于居民兴趣爱好和共同志趣而联合在一起所组成的各种民间机构，以及适应现代商品房社区管理而逐渐发展起来的物业公司等组织，吸纳到现行体制内来开展合作多元治理。公共权力系统可以通过特定的授权、并给予一定的条件支持，将正处在组织化过程中，而又没有正式编制和明确法律地位的群众性组织纳入到现行政治体制框架内来进行管理。这些机构形态往往是以具体的、共同的社区利益作为其形成和存在的基础，相关成员常常对某些公共政策和公共事务持相同或相似的看法和观点，并具备一定的集体行动能力。通过机构性吸纳，建立起以社区党组织为龙头，业主委员会、义工组织、物业公司、驻社区单位、中介机构、老年团体、民间服务组织、民间文艺团体、农城化股份公司等多元组织民主参与的 “强核多元”社区事务共管共治机制。

4.精英性吸纳

此机制主要是通过招募、动员和培育等方式，将社区中的活动积极分子、意见领袖、维权精英和热心人士吸收到居委会、工作站、人大代表联络工作站等组织机构当中，发挥他们长久扎跟基层、活动能力强、民意支持率高等特长，带动居民共同参与到和谐社区建设之中。如在“人大代表联络工作站”的生成过程中，基层政府和人大萌发了在社区招募政治上靠得住、思想上愿合作、民意上有威信及活动上有能力的热心人士担当“人大代表联络员”的想法，他们中的大多数是在片区居民中享有较高威望的活动精英和意见领袖，在片区里拥有较广泛的民意支持和群众基础。

在一定意义上，“政治体系之所以是现代的，是因为它们依靠于独特的、难以逆转的社会经济变化的结果。这种变化从多方面影响了政治体系。总的来说，这些变化既大大提高了为解决新问题而协调社会行动的需要，又大大增加了社会成员扩大政治参与和广泛政治要求的可能性。”[4]随着住房体制商品化和市场化改革的深入，现阶段我国城市社区形态正在发生深刻变化，基于房产私有权之上的业主群体逐渐成为现代社区的主体，各种新兴利益群体和组织的出现对传统单位体制下的社区管理模式产生了一定的解构和弱化影响，社区业主利益来源的日益市场化，房产利益关系的契约性和商品化，以及公民的权利维护意识、民主法治观念和平等竞争精神的觉醒，促使居民自发参与社区公共事务的积极性日益提升，居民的自治需求日益增长并开始转化为维护权益的社会行动，且开始表征出一定程度的群体性和组织化色彩。因此，党和政府尤需顺应当今社区变迁的特点和趋势，一方面从加强执政党执政能力建设的高度，通过党组嵌入、党员（公职人员）嵌入和规则性嵌入等多种机制，建立健全适应性与主动性兼备、立体化和多元化并存的政党嵌入机制，将传统政治资源嵌入到基层社会中去代表民意、整合利益和引领社会；另一方面，充分利用和挖掘现行体系中的民主因素和制度空间，运用代议性吸纳、商议性吸纳、机构性吸纳和精英性吸纳等多种机制，将基层群众的利益诉求纳入到现行体制框架内有序释放。

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[Z].北京：人民出版社，2007.30.

[2]江泽民文选：第3卷[M].北京：人民出版社，2006.21.

[3]中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见[Z].

[4][美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德，小G·宾厄姆·鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.上海：上海译文出版社，1987.230-231.