论我国环境保护主流化进程中的问题与对策

张桂青 周训芳

(中南林业科技大学政法学院，湖南长沙 410004)

论我国环境保护主流化进程中的问题与对策

张桂青 周训芳

(中南林业科技大学政法学院，湖南长沙 410004)

环境保护主流化是应对环境危机、加强生态文明建设的新理念，也是将环境保护纳入到核心的制度设计和决策的过程。我国环境保护主流化实践，仍然受到政治体制、社会意识、法制和管理方面的诸多制约。应进一步提高全社会的环境意识，倡导生态文明，健全环境法制，增强环境管理的有效性，全面推进我国环境保护主流化进程。

环境保护;主流化;生态文明;环境法制

20世纪90年代中期，我国开始了环境保护主流化实践。1995年，国家环境保护局制定并下发了《全国生态示范区建设规划纲要 (1996－2050)》，试图通过生态示范区建设，树立一批区域生态建设与社会经济发展相协调的典型，以保护和改善生态环境，实现经济效益、社会效益与生态效益的统一。在党的十七大报告中，提出了建设生态文明的环境发展目标，这标志着我国在加快环境保护主流化的进程。然而，我国环境保护主流化实践仍然受到诸多因素的制约。采取切实可行的政策措施消除环境保护主流化进程中的各种障碍因素，是摆在各级政府面前的重要任务。

一、我国的环境保护主流化实践

主流化 (mainstreaming)一词属外来语，是指使某一问题成为人们关注的中心并纳入工作日程，而不是少数人的兴趣和行动。主流化这一概念是在2002年《生物多样性公约》第6次缔约方大会发布的《海牙部长宣言》中首次提出的。该宣言指出:“我们在过去十年所汲取的最重要的经验是，除非将生物多样性保护充分纳入其他部门的考虑之中，否则，《生物多样性公约》的目标就将无法实现。因此，必须使生物资源保护和可持续利用纳入各国经济、社会以及政策制定的框架中，纳入各部门的主流化工作之中，这将是《生物多样性公约》面临的一个巨大的挑战［1］。”虽然这一概念是针对生物多样性保护提出的，但其体现了环境保护主流化的实质内容。2004年，联合国开发计划署给出了环境保护主流化的定义，即环境保护主流化是指在核心的制度设计和决策方面体现环境考虑的整体性。［2］按照这一定义，环境保护主流化是一种机制、一种理念和一个过程，要求各级政府部门运用生态系统的方法，在制定和实施经济社会发展的政策、措施、规划、计划等的时候充分考虑环境因素，以实现资源环境与经济社会的可持续发展。近年来，我国政府为缓解环境压力、解决环境问题，进行了一系列环境保护主流化的实践，并取得了很大的成效。

1、环境保护的具体目标被明确写入国家经济社会发展规划

自“十五规划”、“十一五规划”到中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议，均将环境资源保护作为专篇予以规定。“十五规划”首次对环境资源保护进行了专篇规定，提出了节约资源、提高资源利用率，加强生态建设和环境综合治理等目标，也规定了一些具体的节能、治污指标。而“十一五规划”不仅将节约资源作为基本国策，提出了建设资源节约型、环境友好型社会的宏伟目标，还提出大力发展循环经济和节约、安全、清洁发展的具体任务。与“十五规划”相比，“十一五规划”更加具体地体现了环境保护主流化理念。最近发布的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划建议稿，在继续加强节能减排、生态保护和污染防治的基础上，重点强调了生态文明建设，将生态文明建设与经济社会发展融合在一起。此外，环境保护部还制定了《中国跨世纪绿色工程规划》，该规划分三期，分别针对一些重点地区、重点流域和重大环境问题及履行国际公约的要求，制定了一些重点项目的具体工程规划，如“三河”、“三湖”等重点污染流域的水污染防治和南方酸雨控制工程项目等。纵观近两个五年规划的实践历程，水污染治理、自然保护区建设以及减排水平工作都取得很大进展，局部地区的环境状况有了明显改善。例如，《2009年中国环境状况公报》显示，2009年环境质量部分指标持续好转，“十一五”环保规划部分指标超额完成，全国化学需氧量和二氧化硫排放量与2005年相比分别下降9.66%和13.14%，二氧化硫减排已超过“十一五”目标，化学需氧量减排也接近“十一五”目标。2009年七大水系总体为轻度污染，近岸海域总体为轻度污染。城市空气质量总体良好，酸雨分布区域保持稳定。［3］

2、生态示范区建设

自20世纪90年代开始的生态示范区建设，是环境保护主流化的重要实践。生态建设示范区是推进生态文明建设的有效载体，它是以生态经济学原理为指导，以协调经济、社会、环境建设为主要对象，在一定行政区域内，以生态良性循环为基础，实现经济社会全面、健康、持续发展。生态建设示范区是生态省 (市、县)、生态工业园区、生态乡镇 (即原环境优美乡镇)、生态村的统称，国家环境保护局于1995年在全国开展生态示范区建设试点工作。1995年，绍兴县、磐安县和临安县 (1996年撤县设市)被国家环境保护局列为首批国家级生态示范区建设试点，从而拉开了我国生态示范区建设的序幕。到2010年，全国已有海南、吉林、黑龙江、福建、浙江、山东、安徽、江苏、河北、广西、四川、辽宁、天津、山西等14个省 (区、市)开展了省域范围的生态示范区建设，500多个市县开展了市县范围的生态示范区建设。其中，江苏省张家港市、常熟市、昆山市、江阴市、太仓市，浙江省安吉县，上海市闵行区，北京市密云县、延庆县，山东省荣成市，深圳市盐田区等11个县 (市、区)达到国家生态县建设标准，1027个乡镇达到全国环境优美乡镇标准，生态建设示范区工作呈现出蓬勃发展的态势。［4］生态示范区建设优化了经济增长方式、调整了产业结构、强化了节能减排、加强了城乡环境保护，提升了公众环保意识，使生态文明理念日益深入人心，而且部分地区已初步走上了生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

3、绿色采购、绿色GDP绩效核算等新制度的探索和实践

所谓“政府绿色采购”，是指法律承认的各级国家机关、事业单位和团体组织 (以下统称采购人)等利用财政资金进行采购时，在技术、服务等指标同等的条件下，优先购买对环境影响较少的环境标志产品。［5］通过政府采购来促进企业环境行为的改善和引导全社会的绿色消费行为，同时也为绿色生产创造了强有力的市场需求，对公司、民间机构和家庭行为产生了积极的影响。2002年颁布的《政府采购法》第9条规定:“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境等”。2006年环保总局和财政部联合发布了《环境标志产品政府采购实施意见》和首批《环境标志产品政府采购清单》，对政府绿色采购范围、采购清单、工作程序以及具体管理办法和时间表作了明确要求。［6］上述法律、法规和政策的出台，极大地促进了政府绿色采购制度的发展。与此同时，我国也在积极探索和实践绿色GDP核算体系。由于传统的GDP核算体系不能体现经济发展与环境保护的正确关系，不能真正体现一国可持续发展的水平，且易导致地方政府为地方经济的发展和追求政绩而片面强调经济总量的增长，对保护环境缺乏积极性和创造性。而绿色GDP核算则是以经济发展总量、环境状况、资源的减损等综合指标来衡量和反映一国经济发展的现状，从而促进国家地方各部门将环境因素考虑到战略决策、规划和具体的制度措施的制定及实施中。目前，虽然绿色GDP核算和实施还存在体制、技术等方面的障碍，但我国一些省份正在积极探索这一核算体制，并取得了一定的成效。

二、环境保护主流化实践面临的困境及其原因

1、面临的困境

(1)我国局部环境状况有所改善，但生态环境恶化的趋势尚未得到有效遏制，环境压力继续加大。

例如，2009年我国环境质量公报显示，2009年地表水污染依然严峻，重点流域水质没有明显改善，全国城市空气质量总体良好，但是部分城市污染仍很严重，特别是酸雨污染较重，农村的面源污染没有得到有效控制，生态退化问题严峻等。因此，阶段性的环境保护主流化成果并未从根本上解决环境问题。

(2)生态示范区建设面临着一些亟需解决的问题。一是生态示范区的建设缺乏总体规划和地方特色，各地方生态示范区规划大同小异，没有充分考虑地区自身经济社会发展水平与资源环境现状，不利于发挥地方优势;二是生态示范区建设水平和质量存在地区差异，表现在中、东、西部生态建设示范区经济社会发展与环境保护水平不平衡，与统筹区域发展和最终实现生态文明的目标相背离;三是生态示范区建设缺乏长效推进机制，主要是一些地方单纯为创建而创建，缺乏有效的管理协调机制，环保部门综合协调能力不高。此外，由于缺乏有效的监督机制，往往导致考核评估的结果并不能真实反映示范区的现实状况。

(3)政府绿色采购制度在实践中遭遇困境。一是绿色产品认证标准不统一，造成实际采购中运行成本的增加，阻碍了绿色采购的实施;二是绿色采购的相关法律、法规不完善且缺乏可操作性，导致绿色采购制度的实施效果大打折扣;三是实践中政府绿色采购往往注重末端产品，而忽略了整个绿色产业的发展。

(4)绿色GDP核算制度的实践差强人意。由于技术和制度、传统观念的制约，新的核算制度的广泛应用还没有明确的期限，其对环境保护的作用收效甚微。此外其他的一系列的绿色政策和制度也尚在试行和研究阶段，需要破除各种障碍，方能全面推进环境保护主流化进程。

2、原因分析

(1)意识、观念的制约。环境保护观念、意识一直是制约我国有效解决环境问题的关键。从政府角度看，决策和执行机构的成员整体环境保护意识有待提升。一方面，决策层对资源环境与经济社会发展的关系缺乏足够深入的认识，所以在制定决策、计划、规划的时候就不会充分考虑环境因素，从而影响到计划、规划、政策实施的实际效果。另一方面，由于各级执法部门环境保护观念落后，从而导致执法不严、违法不究，即使再好的政策和措施也得不到落实。从企业的角度看，我国市场主体的整体环境保护意识有待加强。一方面，企业不遵守环境法律、法规，延续高耗能、高污染的生产模式。另一方面，企业缺乏对当前环境压力所带来的产业发展的挑战和机遇的深入认识，尚未认识到绿色产业的发展远景，只顾眼前利益，未将环境保护纳入企业发展的长远战略目标。从公众角度看，公众对人类与环境的关系、环境问题的危害性以及当前环境形势的认识还不够深入。长期以来，公众认为环境保护只是政府的事，自身没有环境保护的义务和责任。而且，公众对国家的环境保护政策、措施不甚理解，影响了相关政策和措施的执行效果。公众监督政府和企业的环境行为渠道不畅，也影响了公众参与环境决策的积极性。

(2)法律的制约。1989年《环境保护法》颁布以来，我国有关环境保护的法律、法规不断健全和完善，逐渐形成体系。但是，由于法律本身固有的滞后性，不能满足现实环境保护工作的实际需要，特别是环境保护方面的新制度缺乏法律的规范和保障，无法实现法律的权威性和统一性。此外，由于我国的部门立法和立法技术上的原因，现行的环境法律、法规体系内部也存在严重不协调，在具体实施当中遭遇困境。

(3)管理的制约。环境管理是指通过一定的手段 (法律、政策、经济、技术、教育等)，根据生态学原理和环境容量许可的范围，对从事开发活动的集团或个人的行为进行监督控制，以防止生态破坏和环境污染［7］。20世纪六、七十年代以来，环境管理越来越成为加强环境保护和实现可持续发展的重要手段。从我国的环境主流化实践可知，我国的环境管理缺乏有效性。一是环境管理体制的缺陷。由于中央与地方政府部门间、各相关部门间、环保主管部门与其他部门间环境管理的权力配置与责任承担不够合理，多年来形成了一种条块分割、政出多门的环境管理模式，各部门在实际环境管理过程中，不是争夺自身管理权限，就是相互推诿，导致管理低效。二是地方政府的环境管理积极性不高。这主要是由我国当前施行的分税制税收体制与政绩考核体制造成的，在这两种体制之下，地方政府领导为了增加地方财政收入和提高政绩，往往牺牲环境为代价，环境保护的积极性欠缺。三是环境管理模式有待改变。当前我国的环境管理模式是政府主导型的，是一种自上而下的行政管理模式。因此，无论是企业、民间组织还是公众，仅被视为环境行政管理的对象，在环境管理中发挥的作用微乎其微。这种管理模式，不仅压抑了环境保护主流化的社会力量，而且严重降低了政府环境管理的效率。因此，当前的环境管理模式必须改变。

三、推进我国环境保护主流化进程的对策

1、增强全体社会成员的环境意识，倡导生态文明

探索环境保护的新道路，需要用新的理念进一步深化社会成员对环境保护的认识，建立起符合生态文明要求的环境道德。环境意识的提高可以分为两种方式，即被动的方式和主动的方式。被动提高的方式，也就是由频繁爆发的环境事故、环境灾难促使人们正视环境问题的危害，继而被动地反省以提高环境意识。显然，这种方式是残酷的，况且当今严峻的环境形势也不容许采取这种方式。主动的方式包括:国家的正式教育方式，也就是将环境保护的内容纳入教科书加以普及，以使人们从小教就形成正确的环境价值观、道德观;通过电视、网络、报纸、宣传栏、纪录片等各种形式进行环境教育，强化社会成员的环境意识;针对特定的群体，如各级政府、环境保护部门、企事业单位，进行专门定期的环境教育培训，特别是宣传新的环境保护理念，来提升环境意识;通过立法赋予公民环境权，扩大公众参与的途径，提高环境民主的程度，以促进公众环境意识的提高，将主流化的理念运用于生产、消费，形成绿色生产、绿色消费的社会发展模式。

2、健全、完善环境法制

一是《环境保护法》的内容规定太过宽泛，很多内容与现代的环境保护理念不相容，甚至出现了直接冲突。对《环境保护法》进行修改，将其上升为环境基本法，使其统领整个环境资源保护法律体系。二是对单行法律和相关法律规定进行配套修改和完善，避免法律之间的冲突;根据当前节能减排、环境治理和应对气候变化的实际需要，提高各类环境标准。弥补环境保护的新领域、新制度方面的立法空白，尽快制定湿地保护、绿色采购、自然保护区等方面的专门法律。三是提高环境执法效果。一方面，要建立和强化责任制，规范执法行为，避免当前执法不严、违法不究的现状。另一方面，要加大对破坏生态和污染环境等违法行为的惩处力度，加强监管，并通过信息公开广泛接受社会监督。

3、增强环境管理的有效性

首先，应当改革我国的环境管理体制，明确中央与地方政府部门、环境主管部门与其他相关部门的权限与职责，强化环保主管部门的权限，发挥其统一监管的职权，以提高环境管理的效率和节约管理成本。同时，建立和完善区域协调机制，促进各行政区域间各部门环境保护工作上的协调一致。其次，转变地方政府的政绩考核机制，增强地方政府的环保积极性。这就需要改变以经济总量和速度指标为中心的政绩考核方式，建立既能有利经济发展，又能促进生态环境保护、提高资源利用效率和推进绿色产业发展等综合指标为中心的考核方法，促使地方政府部门积极推进环境保护主流化进程，发展绿色经济。最后，建立政府、企业、公众合作的环境管理模式。这种模式之下，政府需转变职能和管理方式，并通过各种政策、措施鼓励企业建立自我环境管理制度体系，完善公众参与制度，发挥公众与环保组织在环境保护主流化进程中的积极作用。

(编辑:芝山;校对:朱恒)

［1］中华环境保护基金会.生物多样性公约缔约方大会海牙部长级宣言 ［EB/OL］.中华环境保护基金会网，http://www.cepf.org.cn/international/20090724，2010－01－25.

［2］ UNDP.Environmental Mainstreaming Strategy［EB/OL］ . 联合国开发计划网，http://www.undp.org/fssd/docs/envmainstrat.doc，2008－09－30.

［3］中华人民共和国环境保护部.2009年中国环境状况公报［EB/OL］.环 wk部网站，http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2009hjzkgb/201006/t20100603_190438.htm，2010－05－31.

［4］中华人民共和国环境保护部.关于进一步深化生态建设示范区工作的意见［EB/OL］.环保部网站，http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201005/t20100527 _189995.htm，2010－01－28.

［5］沈兴兴，刘尊文，张小丹.中国政府绿色采购的实施策略研究 ［J］.中国政府采购，2006，(7):46.

［6］马海涛，陈 晨.进一步完善我国政府绿色采购制度的思考［J］.中国政府采购，2010，(8):74.

［7］沈红艳，任洪强.环境管理学［M］.北京:中国环境科学出版社，2005.16.

The Problems and Countermeasures in the Mainstreaming Process of Environmental Protection in China

ZHANG Gui－qing ZHOU Xun－fang
(Politics and Law School of Central South University of Forestry and Technology，Changsha Hunan 410004)

Environmental mainstreaming is not only a new concept for coping with the environmental crisis and strengthening the construction of ecological civilization，but also the process of putting environmental protection into the key system design and decision－making.The practice of environmental mainstreaming in China is still restricted by political system，social consciousness，legal system，administrative management and etc.We should further strengthen the environmental awareness in the whole society，advocate eco－civilization，perfect the environmental legal system and enhance the efficiency of environmental management so as to comprehensively accelerate the process of environmental mainstreaming in China.

environmental mainstreaming;eco－civilization;environmental management;environmental legal system

D912.6;X32－022

A

2095－1361(2011)02－0014－04

2011－02－28

科技部环保公益性行业科研专项“长株潭重金属矿区污染控制与生态修复技术”(编号:200909066)阶段性研究成果之一

张桂青 (1983－ )，女，山东乐陵人，中南林业科技大学硕士研究生;周训芳 (1965－ )，男，湖南沅江人，中南林业科技大学教授，博士，博士生导师，研究方向:环境资源法学