政府扁平化：概念、问题与展望

2011-04-12沈广和

深圳大学学报（人文社会科学版） 2011年3期

沈广和

（南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095）

改革开放以来，经济社会的全面发展打破了传统行政基础，形成了新的政府结构和职能分化，层级政府、部门政府在行动过程中不可避免地会产生各种矛盾和冲突，给政府管理、政治稳定、经济发展带来新挑战。政府扁平化通过科学合理的组织变革，整合政府力量以及社会力量，把各种分化的力量统一在和谐社会建设的旗帜下，继续推动改革和发展。围绕内涵逻辑、问题论域以及实践路径的政府扁平化成为行政管理研究的重要课题。

一、政治扁平化研究的学术背景与研究脉络

当前中国政府扁平化的理论主要源于两个方面：一是西方组织管理的理论，二是新公共管理的思想。

据笔者可查资料，组织扁平化在中国作为管理学的思想，滥觞于20世纪80年代中期。由沈鸿生、郑海航在《工业企业管理学》[1]中首先提出，随后一批学者继续把扁平化思想向前推进，使其在企业管理中大兴其道。虽然中国初期的组织扁平化研究主要是以引入国外理论为主，但对管理思想的向前推进起到了不可估量的作用。

同期，面对政府规模扩大、财政压力加剧、社会问题增多以及官僚主义和腐败现象泛滥，政府陷入治理困境，西方发达国家纷纷展开了以政府再造运动为核心的新公共管理运动。对于这股世界性的政府变革，中国学者给予了深入关注。新公共管理主张小型化、分权的模式，认为组织结构向大型化、合理化、垂直整合等级（科层制）的历史转变已走向它的反面，新趋势主张组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，脱离高度标准化的组织体制[2]。并主张通过组织授权、雇员授权、社区授权来改进公共部门的工作[3]。在政府结构层面，倾向于打破严格的控制体系，减少中间管理层级，缩短高层与基层的沟通距离，建立以“地方为主”的扁平化组织结构体系，让低层能够参与决策，或自主做出决定，而不是层层请示、层层汇报。

企业扁平化理论和新公共管理理论给政府组织变革研究注入勃勃生机，20世纪90年代末期，政府扁平化成为学界新的研究关注点。而随着改革开放的深入，市场经济的发展，信息技术的应用，学者从借鉴到反思、从理论到实践、从宏观到微观，对政府扁平化开展更为深入的探索，不论是在研究深度还是在研究广度上，都取得了进一步加深和拓展。学界对政治扁平化的研究主要集中在以下方面：一是通过科层制结构与扁平化结构比较，确定扁平化结构的内涵；二是研究当前政府扁平化的内在动力和压力，主要从政府行政生态以及政府组织结构分化两个层面，论述当前僵化的政府组织结构难以适应瞬息万变的行政生态；三是如何推进政府扁平化，具体研究集中于省管县、财政体制、行政区划、电子政府、学习型政府等实践性较强的领域。可以看出，随着时代发展，学术界对政治组织结构研究保持了高度的敏锐性。

二、政府扁平化的内涵界定与理论地位

政府扁平化作为新生事物，不能割断与旧有理论的联系，必须在与科层制结构的比较中把握其内涵，在政府范式的丛林中把握其理论地位。

1.政府扁平化的内涵界定。科层制在20世纪的巨大成功，造就了科层组织结构的绝对统治地位，在政府机构更是奉其为金科玉律。经典科层结构的最大特点，在于其具有严密的层级制、按等级划分的权限以及严格规范的约束。从中不难看出，科层结构所要实现的目标就是精确性、可靠性和效率[4]。而在迅速变化的环境面前，曾被证实为普遍有效科层制却显得繁复、僵化、压制创新，官僚气十足。美国组织理论家沃伦·本尼斯在《官僚制的灭亡即将到来》中毫不留情地宣判了科层制的死刑[5]。从组织层面上讲，作为科层结构的替代模式非扁平化莫属。所谓扁平化组织就是打破现有的部门界限，绕过原来的中间管理层次，直接面向服务对象和组织目标的组织。[6]从本质上分析，扁平化结构与科层结构有着巨大的不同：在思维理念上，后者强调集中集权管理，前者强调分散分权管理；在管理范围上，后者强调全面全程管理，前者强调侧重阶段管理；在管理方式上，后者多用直接干预方式，前者多用间接调控方式；从管理强度上，后者多用命令式刚性管理，前者多用对话式弹性管理；在管理成本上，后者耗费比较高昂，前者费用相对低廉；在机构设置上，后者适用于多层级远距离管理，前者适用于少层级近距离管理。这意味着构建扁平化组织模式一项重大的转型工程，它不仅仅是操作程序、行为规制、组织构架由纵变横的形式调整，还涉及思维方式、价值取向、管理理念和民主精神的根本性变革[7]。

2.政府扁平化：不同范式的共同选择

政府范式的转换根源于社会经济的不断发展。不同的学者由于关注领域、选择视角、知识背景以及研究方法的差异，提出多种观念大相径庭的政府范式，但是一个令人奇怪的现象是：几乎所有政府范式在组织结构层面上都不约而同的选择政府扁平化的模式。

一是服务型政府的扁平化选择。有学者从权力视角提出，建设服务型政府需要解决政府系统权力结构上权力集中、层次过多和结构雷同的三大弊端，必须进行以权力下移为核心的权力资源重新配置的扁平化组织结构再造[8]；也有学者从政府规模角度，探讨如何构建服务型政府，提出政府规模的大小是直接决定公共事务治理和公共服务效率与效能的重要因素，现代服务型政府是以扁平化为基础，以弹性化、虚拟化、网络化为特征的小政府[9]。

二是电子化政府的扁平化选择。信息时代给传统行政模式带来了严重的冲击，并为其整合和重构赋予新的生机。应运而生的电子政府打破地域、层级、部门的限制，整合政府组织和职能，优化政府程序和办事流程，节约人力、物力和财力资源，提高机关办事效率。在先进技术和政府管理融合的过程中，精简政府机构、压缩政府人员、推动组织结构扁平化以及改革和简化行政审批制度成为政府提高效率不可或缺的菜单[10]。

三是学习型政府的扁平化选择。知识经济时代也导致管理领域发生重大变革，传统的科层制行政组织逐渐转向扁平的学习型组织。彼得·圣吉倡导扁平、分权和负责的组织结构模式，认为“如果知道命运是操在自己的手中，我们就会努力不断地学习和应变，当我们对自己的行动有真正的责任感时，学习的速度也最快”[11]。同时，扁平的学习型组织能够提高政府的学习能力及认识水平，促进核心公共部门的建立，分解和细化政府组织，即将原有无所不包的大部门分解成具有相对独立性的若干执行部门，这些执行部门以执行某种公共服务为己任，这样使学习的范围和目标更为具体、集中而又高效[12]。

四是回应型政府的扁平化选择。有学者在回应型政府中提出：“与传统的政府运行模式不同，回应型政府具有服务社会的价值取向，政府与社会平等合作、共同参与的治理结构，电子化与扁平化的政府组织结构，透明、快捷的治理过程，有多元主体参与的、体现责任约束与对结果负责的政府绩效评估，共同构成了其特定的运行模式。”[13]

三、政府扁平化的逻辑起点与影响变量

“科层制的反功能”是政府扁平化的逻辑起点，学界在这一点上达成了基本共识。科层制的僵化、臃肿、低效开启了组织扁平化的思索和改革，这无论是在发达国家还是发展中国家都是不可避免的趋势。在信息时代，传统科层制组织的治理根基正在逐步削弱，科层制存在的合法性遭到质疑。一个尾大不掉、没有生命、缺乏生机的半封闭的官僚系统，面对崇尚创造且具有鲜明个性和旺盛生命力的后工业社会俨如一个丧失心肺功能的耄耋之人感到力不从心[14]。政府扁平化在改进科层制的同时，是否还受其他变量的影响？各路学者从不同角度给出了各有侧重的解释。

1.结构矛盾因素。这类观点认为政府内部的结构矛盾，影响政府效能的发挥。其强调劳动分工带来结构的过度分化，导致不同主体冲突加剧，只有通过重新改变组织结构来解决。当前政府规模与边界冲突、条块分割的矛盾、中央与地方的矛盾、权力分配不均的矛盾、行政区与经济区发展的矛盾、政府控制与反控制的矛盾，成为影响行政效率、行政执行、政府影响力和合法性的根源。有学者运用委托代理、交易成本和博弈论等理论对政府狭长的信息链与控制链进行分析，指出构建扁平化政府是有效的解决思路，即实施组织扁平化改革，缩短委托—代理传导链条[15]。

2.财政体制因素。此论点认为，县乡政府财政困难是在中国经济社会转型过程中，制度转型有效支持不足所积累的矛盾在基层政府理财层面的一个集中反映。其体制上的根源就是在五级政府框架下，省级以下地方政府实际上始终没有进入真正的分税制状态，从而演化成了弊病明显的分成制和包干制。这种财政问题与西方新公共管理所说的财政危机不同，西方政府财政危机是财政短缺，而中国财政问题是分配不合理。虽然问题有所差别，但是都可以通过扁平化的改革来解决。如贾康认为应在坚持1994年改革基本制度成果的基础上，推行减少财政层级的扁平化改革（重点是乡财县管和省直管县）[16]。

3.信息技术因素。注重技术因素的学者一般受技术决定论影响颇深，主张技术是自主的，技术变迁导致社会变迁。其通常认为，网络信息技术开创了人类从物质信息时代迈向数字信息时代的新纪元，使信息传递方式由单向的“一对多”向双向的“多对多”方式转换。这对政府系统的影响是全方位的，降低了组织合作的成本，克服了组织合作的时空障碍，增强了凝聚组织合作的社会资本。被称为“当代马克斯·韦伯”的曼努尔·卡斯特(Manuel Castells)认为信息时代的组织模型 “最主要的转变就是从垂直的官僚系统转变成水平式公司(Horizontal corporation)”[17]。

3.环境适应因素。行政生态是政府生存的基础，同样也成为研究政府扁平化的重要切入点。其把行政生态环境视为政府变革的决定因素，力主扁平化的改革是适应环境的变化。如何伟认为社会要求政府的管理和服务更加多元化和个性化。为便于上下沟通，降低信息失真失落率，提高工作效率，增加组织的灵活性和适应性，适应动荡的、多变的和复杂的环境，扁平化的组织结构将会有大的发展，现代化的行政管理要适应这种新趋势[18]。

4.社会治理因素。治理理论认为未来政府管理模式由刚性管理转向弹性管理，治理的组织载体由单中心转向多元主体，意味着国家和公民社会关系的重新调整。这种带有民主意味的自下而上的研究视角，给政府扁平化带来新的分析思路。通过把权力下放到直接面对实际问题和提供服务的基层政府机构，把有关社区事务的管理授权给社区组织，让社区居民普遍参与社区管理，极大地提高居民的参政议政热情以及政府的工作质量和效率，也避免了政府之间相互推诿，以会议贯彻会议、文件落实文件的问题，还方便公众直接监督政府的工作[19]。

五、政府扁平化的实现路径与变革阻力

目前，学者们从不同的层面出发，在对政府扁平化需要解决的问题进行梳理的基础上，提出了以下几种政府扁平化的实现路径。

1.层级精简。层级精简针对的是科层高耸结构，扁平化的形塑就是从减少层次开始的，其带来的直接好处就是指挥链条缩短、行政成本减少、政府规模收缩等。针对我国现行的五级行政组织，存在纵向层次过多和省级行政区划过大的问题，学者普遍认为能否有效地减少管理层次、增大管理幅度，实现政府扁平化，是我国政府改革成功与否的关键所在。由此提出了省管县、强县扩权、缩省制以及财政扁平化等改革措施。如孙学玉教授提出通过增加省级数量，改革市管县体制，市县分治，构建省直接管理县（市）的少层次大幅度的、扁平化的公共行政体制，应成为当前我国行政体制改革的战略选择[20]。

2.流程再造。政府流程再造在反思政府部门和公共服务中日益严重的“碎片化”的基础上，使用系统理论、整体性理论的语言，把扁平化定义为重构政府流程的有效组织结构，协调并凝聚政府内分化的结构和子系统，形成并维持一种互动的整体性系统。其基本内涵就是：以公众为出发点，以流程为中心，以“服务链”为纽带，以扁平化组织模式为目标来塑造政府流程。[21]流程再造推动政府进行大部制改革，有学者提出“打破传统的部门分工制管理模式，按照业务流程规律，进行优化与再造，形成面向公众的扁平式管理体制”[22]是构建大部制的有效方法。

3.分权实施。分权是揉入在扁平化各种改革思路里的灵魂，减少层级抑或流程再造都必须配合相应权力的下放。依据施蒂格勒和奥茨的分权理论，地方政府提供服务能大大降低交易成本，提高对组织的激励效力。政府分权沿着政府向社会、上级向下级、领导向基层三种路径逐步展开[23]。我国“以往政府规模压缩和膨胀反复，形成不良循环，这都是因为政府职能不适应、不到位以及不能科学授权所造成的”。通过有效分权，“压缩政府规模，优化政府配置的资源量，严格把公共资源的配置和管理集中到政府职能领域，实现政府管理扁平化”[24]。

4.技术推进。技术是一柄双刃剑，一方面成为推动政府变革的压力（因为其重构了社会），另一方面也可以为政府所用（因为其可以重构政府），因此建立“电子化政府”是实施政府扁平化不二的选择。信息技术使政府有机会来围绕选民而不是官僚机构来重新自我设计，不仅能大大提高政府效率，降低行政成本，而且能为公众提供一个单独接触点，使政府能根据公民的重要事务来构筑沟通结构，赋予政府平易近人的形象。信息技术的运用改造了传统政府的信息流通模式，打破了原有政府部门之间的物理界限，在一定程度上破解了传统行政组织部门之间条块分割、等级森严的格局，使行政组织的结构形态由高耸向扁平转化[25]。

5.变革阻力。关于政府扁平化的阻力主要来自两个方面：一是理论认识的分歧。观点之一认为中国不是科层制冗余，而是科层制不足，当务之急是完善科层制。他们提出由于我国在组织结构、管理方式和组织文化上官僚制的不足，在西方各国“摒弃官僚制”的时候，我国却恰恰需要为官僚化的不足“补课”[26]。观点之二不赞同“省管县”和“强县扩权”的层级扁平化改革，认为其带来的震动太大，而且不能从根本上避免行政区划与经济区划背离所造成的低效率。如果政府职能转变不到位的话，实施省直管县体制有可能进一步加剧区域经济的“巴尔干化”或“蜂窝状化”，造成新的行政分割[27]。为此，有学者提出改革的根本途径是实施“复合行政”，而不是进行大规模的行政层级和区划改革[28]。

二是改革实践中遇到的阻力。扁平化改革后，主要涉及的现实问题是：政府的管理幅度加宽后，管理难度加大；对下级政府权力的监督难度加大；协调的问题凸现；对政府执政能力要求提高；机构与人员精简的压力增加等等；[29]其次，扁平化改革存在法律、制度、利益和观念上的障碍，这些都不是一朝一夕可以改变的[30]。

六、政府扁平化的文献评述与研究展望

随着信息技术的应用、经济体制改革的深入以及社会环境的变迁，政府扁平化的重要性迅速在学术界得到反映，彰显学术界对问题把握的敏锐性和开放性，对问题解决的实践性和急迫性，也拓展了行政管理的研究领域。从目前的文献看，政府扁平化研究有以下特点：一是由理论到实践的速度很快。从一开始的企业扁平化和新公共管理思想的推介，到思索解决实际问题，并提出系列实施策略，有的已经被政府吸纳成为实际操作方案。在这么短的时间完成理论到实践的飞跃，足以见得“扁平化”强大的生命力、与实践的相符合以及优越的可操作性。二是初步在学界站稳脚跟。关于政府组织结构的研究，扁平化成为主流话语，形成了自己的研究思路，不断壮大的研究群体以及越来越多的支持者。三是研究框架初步成型。政府扁平化研究以组织和环境二分为框架，形成了 “政府内部结构矛盾——环境发生变化——政府不适应环境——政府扁平化”的研究路径。

但就社会转型期政府面临的困难和问题及其严峻性来看，政治扁平化研究还明显滞后于政府实践和社会发展的需求。为了促使研究的良性开展和进步，我们仍然要正视目前研究工作的不足。

1.厘定“政府扁平化”的概念。任何研究如果缺乏核心概念的研究，必将影响研究独立性。对于政府扁平化，必须首先搞清“组织扁平化”与“政府扁平化”的概念区分。目前，国内学者使用的“组织扁平化”的概念基本源于西方企业管理学，政府扁平化研究者则直接套用企业组织扁平化的概念。相互借鉴概念是研究的可取路径，但是作为独立的研究问题，还必须抓住概念的本质属性。企业组织扁平化的对象是私有组织，本质是为了利润最大化，强调企业内部各子系统的重组、协调、有序运行，由于一般企业主要是适应环境的变化，企业扁平化表现为“由环境到企业”的单向关系；而政府扁平化的对象是公共组织，本质是为了更有效的提供优质公共服务并体现公共性，除了强调政府工具理性外更注重其价值理性，由于实践中政府侧重对经济、社会、环境的主动建构，表现为“政府—环境”间双向互动关系。

2.构建“政府扁平化”的理论。首先，政府扁平化研究起步较晚，在研究过程中，大多与企业管理联系在一起，这符合其作为新兴研究领域的实际，注意学习和借鉴管理学的研究成果，承认两个领域在同一问题上的共性和交融合作，但是不能将问题简单化。企业与政府终究不是同一层面的问题，政府扁平化要比企业组织扁平化更具挑战性和复杂性；其次，目前还没有关于政府扁平化的一般理论概述，既有的研究成果基本上是在做零散而具体的解释，出现理论滞后于实践的现象与政府迫切需要用扁平化来指导行政体制改革有关，在强势需求的推动下，拿来企业扁平化理论先行指导实践是不得以而为之，但在当下理论研究不足导致后续研究乏力的问题凸显；再次，即便是从实践角度看，政府扁平化的学术视野也并未完全打开。比如，对影响政府扁平化的变量关注较为分散、研究趋向分化状态，这就致使研究还停留在具体策略研究层面，缺乏全盘、系统、联系的理论阐释。

3.规范“政府扁平化”的研究路径。科学的研究必然建立在严谨的研究方法、明确的研究框架以及清晰的研究思路之上，否则整个研究就易于走向失范，显露出层次散乱、逻辑脱节、挖掘不深的软肋。当前学者在研究时缺乏更深入思考，有些成果对研究方法和框架要么流于形式，要么不做考虑，制约了相关的学术研究信度和效度。“政府扁平化”这一主题，一般意义上看，主要着眼于“调整政府内部关系”和“处理政府与环境关系”，更高意义上看，体现了处理“国家与社会的关系”和“调整国家现代化的步调”。因此，需要在宏观与中观结合的思路中把握扁平化的内涵、路径和进度，进而提升“政府扁平化”研究的学术品位。

4.加深“政府扁平化”的实践意义。作为一个紧密联系实际的研究领域，必须提出可供指导实践的有效策略，不能囿于“层级精简、部门合并、技术利用”，实现路径不能局限于内部结构的调整，更多的关注要放在与环境的互动中，善于在新情况、新问题频发的环境中提出、分析、解决问题。比如，政府扁平化中要处理政府与市场的关系，许多外包项目的渠道是应该内收还是外放，目前的渠道的哪些环节应该加强抑或削弱，这些属于渠道扁平化的内容在目前研究中鲜有体现。当下政府内部冲突与社会的异质性不断加剧，需要行政体制改革更加有效，虽然我们不能把所有的希望寄托于政府扁平化，但作为政府改革的核心命题，其必将担负更大的责任。

总之，政府扁平化的研究在中国取得了较大的理论进展，给中国行政管理的发展带来了新的研究主题，也给中国政府发展明确了目标和任务。但是政府扁平化能不能成为独立的政府范式，能不能脱离配角的地位，能不能引领中国政府改革走向成功，从现有研究力度和研究成果来看，研究的使命还将任重道远。但是有理由相信，伴随理论探索的逐步深入，政府扁平化的研究必将走向成熟与完善。

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