行政伦理妥协的合法性辩护

陈第华

（福建师范大学马克思主义学院，福建 福州 350007）

“行政伦理妥协作为公共行政领域的一种特殊现象，是公共行政人员在公共价值追寻过程中，为了维护更高的价值目标，而在价值冲突时不得不做出牺牲某些行政价值的一种抉择。”[1]这种妥协表现为择小善弃大善，甚至趋恶避善，是对至善甚至基本善的暂时放弃，是公共行政人员一种“退而求其次”的迂回策略选择，其存在具有一定的客观性。然而，现代公共行政是一个极力追求善的领域，行政伦理妥协中行政人员对特定行政价值的让步和牺牲使得其并非是行政活动最优的选择。因此，从行政伦理妥协的生成机制为行政伦理妥协进行合法性辩护，是保证行政伦理妥协恰当行使的前提。

一、达致至善的艰难是行政伦理妥协的现实背景

社会分工后之所以保留了公共行政领域，注定了该领域有其不可替代的独特价值。经济领域是以市场为基础，以实现资源优化配置为目标的，而公共行政是动用公共权力实现公共利益的公共领域。对公共利益的不懈追求是公共行政“公共性”的根本体现，也是公共行政合法性的价值基础。然而，就是这个公共行政领域最本源性的价值，人们也并未达成共识。公共利益能进行量化吗？若可以，其量化的标准是什么，公共利益的主体是全体社会全员还是社会绝大多数抑或大多数成员？若不能，那么公共利益在公共行政中究竟扮演何种角色，对行政人员将起怎样的作用？对公共行政本源价值的异见致使行政人员在行政执行中难以达成共识。当然，在公共行政价值谱系中不仅有公共利益，因为行政人员在公共行政领域所扮演的角色是多元的，其价值取向也必然是多样化的。公共行政人员除了追求公共利益之外，根据角色的要求还必须谋求组织的利益以及个人的正当利益。此时，棘手的问题再次显现。倘若这些不同的利益之间发生冲突，行政人员将如何抉择。单独考察公共利益、组织利益和个人正当利益，它们都具有合法性，但是当行政活动只能从中择其一时，该放弃哪种利益？从学理上看，三种利益的优先次序似乎很清晰，公共利益优先于组织利益，组织利益优先于个人正当利益，这是公共行政人员选择“以政治为业”时潜藏的承诺。然而，当行政活动无法实现利益的这种优先排序，也就是必须先放弃更高、受益面更大的利益，甚至公共行政人员在获得更高层次价值目标时不得不采取违背职责的行为才能实现之时，行政人员该如何抉择？公共行政领域价值排序为行政人员提供了行动指引，然而在具体实践中，这种价值排序并不天然实现，有时若生硬地执着于实现更高层次目标还可能造成行政资源的浪费。这正是行政伦理妥协所言及的择小善弃大善，甚至趋恶避善。

无法追求至高的善，在现实情境中往往受制于行政资源的限制。政策目标的实现是以一定的政策资源为前提和基础的。政策资源的丰富程度形成了行政人员追求行政价值的外部条件，权威资源、人力资源、财力资源、信息资源等是保证政策目标得以实现的保障。任何一项公共政策都必然会重组社会的利益格局，形成新的利益得失集团。既得利益集团总是反对任何可能有损于其福利的政策，而利益追求者却积极拥护利益结构的调整，以增加其福利存量。然而，在现实运行中，资源和人的理性都是有限的，公共行政人员只能在有限理性的指引下利用其有限资源满足大多数人的需求，而无法满足全体社会成员的需求，又因为资源的有限，使得对利益受损者的补偿往往是不充分的。因此，多数的公共政策在增加部分群体福利之时也造成其他群体利益受损，而很难达成福利的正和博弈。但是，对社会而言，任何使他人利益受损的政策都不能算是最优的政策，因为没有哪一个群体的利益是天生应该被剥夺的。在政策资源有限的情况下，一项公共政策只能先满足大部分人的利益需求，继而满足其他社会群体的愿望。对少数人利益的暂时漠视，对公共行政人员而言，总是与职业承诺相背离的，然而在资源和理性无法充分供给时又无法彻底改变这种状况，使他们不得不优先满足多数人利益，虽然对少数人利益的放逐是不合理的。

实现行政目标的艰难还表现在为实现善的目标而不得不采用必要的恶的手段。公共行政领域是不容忍做恶的，这是社会对其的底线要求，也是公共行政人员基本的价值目标。手段与目的的组合方式有四种：手段善目的善；手段善目的恶；手段恶目的恶；手段恶目的善。对行政人员而言，最理想的方案自然是经由善的手段实现善的目标，但是，这种至善至美的方案在公共行政领域中出现的频次极低。第二种组合方式带有很强的欺骗性，因为公众对手段的感知先于目标的感知，以善的手段掩盖恶的目的无论对政府还是对社会而言都是难以容忍的。第三种方案无论在任何场域中都没有合法性，更枉论在追求善的公共行政领域中。然而对于以必要恶的手段实现善的目的的第四种方案而言，学界有不同的见解。目的论者认为，只要目的是善的，则可以不顾及手段的善恶，目的可以佐证手段的合法性，马基雅维利主义就是目的论的积极鼓吹者。而手段论者认为，目的是变动不居的，它并不能为手段提供合法性阐释，反而可能因为手段性质的改变而使目的属性发生质变。然而，无论是目的论还是手段论都陷入了形而上学的泥淖。任何事物的存在都是发展的一个环节，前一阶段的目的只不过是实现更高层次目标的手段。考察手段和目的不能仅限定在当下的情境，而要关注长远乃至终极的目标。在行政实践中，行政人员难以总能用善的手段实现善的目的，甚至有时只能用恶的手段才能实现善的目的。如为保证社会正常生产、生活秩序良好运转而采取的行政处罚，其所有的措施都是恶的，但是只有用这些恶的措施才能保证善的目标得以实现。因此，不能孤立地评价手段或目的。“公道或正义的规则完全依赖于人们所处的特定的状态和状况，它们的起源和实存归因于它们的严格规范的遵守给公共所带来的那种效用。”[2]与经由手段善实现目的善相比，手段恶目的善总不是最优的方案，但在现实中却又必不可少，这也就造成了伦理的妥协。

二、道德自主性是行政伦理妥协的必需约束

在传统的行政理论视阈中，行政人员的自主性历来被视为实现行政目标的最大障碍，总是欲将其根除而后快。综观历史沿革，公共行政理论的发展几乎都是围绕着限制行政人员的自主性而展开的。马克斯·韦伯的“理性官僚制”就是一个通过权力集中与层级节制而限制行政人员自主性的行政体系。对行政人员而言，官僚制组织是一个纯粹的、单向的责任体系，行政人员的唯一任务就是完成组织和上级所交付的任务，他们无需规划，更不必反思。继官僚制理论之后，大力倡扬市场化的“新自由主义”也通过在公共行政领域引进市场机制限制行政人员的自主性，以最大限度减少行政人员自主性的潜在危害。在“新自由主义”的鼓吹者看来，公共行政部门的决策总是根据行政人员尤其是领导人对共同利益的理解来决定的，因此，在决定为与不为以及如何为的问题上，他们具有极大的自由，但以“性恶论”为立论基础的“新自由主义”认为，若肯定行政人员的自主性，在行政活动中他们极易表现出“经济人”的特性，使得公共行政领域沦为纯粹谋取私利的领域，从而偏离公众的委托，背离公共利益的宗旨。

客观而言，行政人员的自主性是具有二重性的。毋庸讳言，行政人员可能利用自主性以权谋私，但也不能否认，行政人员也可能将自己的自主性用于谋求公共利益。矛盾的症结不在于行政人员是否该有自主性，而是行政人员的自主性是道德的还是不道德的，因为自主性只是代表着行政人员主体性的觉醒，这是社会进步的表现，关键是必须保证行政人员自主性的发挥以道德为前提，确保自主性发挥其积极功效。

行政伦理妥协是一种以恶易善，弃大善择小善的非理想选择。行政伦理妥协的合法性在于行政人员所做出的抉择是不得已而为之的，其前提是行政人员旨在谋求公共利益，而非以权谋私。只有在追求善的历程中不得不为恶才属于行政伦理妥协的话题域，任何因自利行为而产生的对善的遗弃都无法进行合法性论证。无论如何，行政伦理妥协是行政人员自主性的典型表现，不具备自主性的行政人员根本没有选择的自由，更不可能在善与恶以及大善与小善间进行抉择。但是，行政伦理妥协所表现出的自主性是道德自主性，是为达致善而不得不作恶。在公共行政领域，任何暂时的恶若没有道德自主性的约束，它与公共行政的宗旨都是不可通约的。偏离了道德自主性的调节，任何妥协都将沦为化公为私和推诿卸责的遮羞布。道德自主性对公共行政人员的规范既体现在作为群体存在的行政人员身上，也体现在不同行政人员的差异性上，它是公共行政价值的依托，对公共行政人员群体和个体都具有引领作用。

所有的公共行政人员在现实生活中都是一个角色集，他们同时扮演着各种不同的角色，既是社会的一分子，又是公众利益的受托人，还是行政组织的成员。在公共部门和私人部门行政的所有词汇里，责任一词是最重要的[3]。行政人员所扮演的不同的角色承担着不同的责任，有着各自的目标。当这些责任以及目标之间互不冲突时，公共行政人员也就不会感受行使职责的艰难，行政伦理妥协也不会产生。但是，这些不同的目标之间更多时候是不兼容的，由此产生了行政人员选择的伦理困境。这些困境以不同的利益取向表现出来：对公共利益负责还是对组织负责；对职位负责还是对社会负责；忠于个人正当利益还是忠于公共利益[4]。这种矛盾的处理不仅考验行政人员的智力，更考验着他们对“以行政为业”的忠诚感。对公共行政来讲，“公共利益是目标而非副产品”[5]，但是公共行政人员作为组织的成员，承担着组织交付的任务，他们势必要忠于职守，服从命令，这既是行政人员的基本职业要求，也是最基本的职业道德。无论是放弃公共利益还是放弃组织利益，对行政人员而言都是对其职业操守的背离。同样，在本位职责和社会职责之间，或在个人正当利益和公共利益之间择其一，尤其是放弃更高层次之善时，对行政人员而言，都将受自己内心的谴责与社会的不解。行政伦理妥协是不得已而采取的择恶弃善，以小善置换至善的行为，若不是在道德自主性的指引下，公共行政人员对其所承担的职责目标的放弃就不具备合法性。当然，当行政伦理妥协发生时，往往表现为放弃公共利益选择组织利益，继而在组织利益之上实现公共利益；或放弃社会职责，实现本位职责，再迂回实现社会职责。一言以蔽之，其路径总是迂回间接地实现更高层次的善。

当然，对于公共行政领域而言，行政伦理妥协有一定的客观必然性，但是聚焦于公共行政人员，行政伦理妥协在个体上有很大的差异。公共行政人员既不是“经济人”，也不是“公共人”，而是有着多样化利益需求的“利益人”[6]。无论是公共行政人员，还是其他行业的从业者，都一定有其独特的价值追求。“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[7]对利益的追求并不为过，但是利益确实有着多样化的取向，对不同的公共行政人员而言，他们道德自主性的自由度是不一样的，在价值认知上存在差异，对尽可能地避免行政伦理冲突的能力上也存在差异，这就使得即使是遇到了相似的价值冲突情形，公共行政人员的处理方式也有很大的区别，使行政伦理妥协更为复杂。但是，无论行政人员的道德自主性差异多么悬殊，道德自主性都是行政伦理妥协生成的充分且必要条件。被抽离了自主性的行政人员不可能对价值进行评判，而不在道德自主性指导下进行的以恶易善、以小善代替大善就不能称为行政伦理妥协。伦理妥协是在道德指引下所形成的一种自觉的而非自发的行为选择。自主性为行政伦理妥协提供了动力之源，道德性确保伦理妥协的方向正当。

三、审慎实践是行政伦理妥协的程序保障

行政伦理妥协是公共行政人员在追寻公共价值进程中所做出的迂回策略选择，只有处于现实的行政活动中，行政伦理妥协才具有真实性。从发生学的角度观之，行政伦理妥协可分为妥协心理的准备，妥协意志的获得，妥协行动的展开，妥协心态的调试四个阶段，只有审慎开展，在每个阶段都慎之又慎，才能从程序上保证行政伦理妥协的合法性。

首先是妥协心理的准备阶段。公共行政人员在选择“以行政为业”之时就必须有妥协心理的准备。与教师等职业不同，大学并没有设置与公务人员相吻合的专业，公共行政从业人员难以在学校中获得相关的心理准备指导，有限的岗前培训更少言及行政伦理妥协相关事宜。作为一个行业而言，社会对公共行政的期待就是要追求至善的目标，至少不能弃善从恶，公共行政人员也大都认同此期待。个人心理准备的不足与社会要求之间的张力使得公共行政人员在遇到行政价值冲突时无所适从。即使就常态的行政环境而言，公共行政人员若未有充分的心理准备，尚可能因难以很好地适应环境实现角色的转换而无法正常工作，甚至产生离职的意愿，更不用说应对行政伦理妥协这种非常态的情形。公共行政人员若对行政伦理妥协不了解，不明了其真谛是“退而求其次”的迂回策略，就很难认同妥协的决策，在价值冲突中更难以自觉地采取妥协措施，以尽可能地实现目标，而非为了追求最优目标而最终一无所获。因此，在进入公共行政领域之时，行政人员就要有相应的心理准备。公共行政领域是实现至善的领域，但是至善的实现并不一定就能通过直接的努力实现，有时候甚至通常需要通过迂回或间接的方式才能完成社会的托付。

其次是妥协意志的获得阶段。公共行政人员对妥协心理上的准备为妥协行动的展开奠定了基础，但是，任何有意识的行动都需要有坚定的意志为支撑。意志是人们为实现一定的目标而产生的心理状态。心理准备仅仅是认知，旨在使公共行政人员认识和了解行政伦理妥协，从而避免采取妥协行动时的心理不适。意志是引发做或不做某事的考虑，在这个意义上与意愿（will）是等同的。意志具有自觉性、能动性、果断性、坚持性和自制性等特征，这些特征使得意志行为和其他行为存在质的差异性。一方面，意志行为是有目的的行为，是受目的支配、符合目的的行为，这就使意志行为与漫无目的的行为以及无意识行为相区别；另一方面，意志行为是与克服困难相联系的行为。当然，妥协意志的获得只是个开端，它还必须贯穿在妥协行为的始终，因为妥协行为无论如何对行政人员而言都与常规的行政行为有着实质性的区别，因此只有以坚定的意志为依托，才能保证妥协行为得以彻底贯彻。毕竟行政伦理妥协只是实现更高层次目标的不得已选择，其始终指向更高目标。若妥协行为无法坚持、半途而废，将造成大量的资源耗损，更不可能接近更高目标。

再次是妥协行动的展开阶段。当行政人员在追寻行政价值时，遇到了无法逾越的障碍，就会出现行政伦理妥协行为。在行政管理中，对于一个行政行为一般而言都有最优目标和满意目标，出于“成本—收益”分析考虑，行政管理往往只能选择满意目标而非最优目标。但事实上，即使在常态下，满意目标的实现也是困难重重的，更何况在行政行为中遇到了一时难以逾越的障碍。因此，行政伦理妥协行为的展开，是在出现行政价值冲突时，行政人员不得已放弃某些行政价值，而且，这些被放弃的价值本身是一种善。对于这种伦理妥协行为，有一些限定条件：一是这种妥协行为只是一种策略性的行为，这些迂回的策略只是暂时的，其根本宗旨在于谋求更高层次善的实现；二是在做出放弃某些价值决策之前，必须对价值进行排序，尽量保留更高层次的善，除非客观情况不容许，才能放弃高层次的善；三是妥协行为不是因为行政人员主观努力不足，而是客观环境的不容许。这三个限定条件使行政伦理妥协受到严格的约束，以避免行政人员假借伦理妥协的名义，无视行政目标，放弃自己所承担的职责以权谋私或忽视提高自己实现行政目标的能力。

最后是妥协心态的调试阶段。在行政活动中，放弃最优目标选择满意目标，时常可以获得合法性的充分论证，毕竟最优目标的实现条件十分苛刻，而且也需要更多的行政成本，因此，即使在常态下，行政活动也不追求最优目标而是满意目标。但是，行政伦理妥协放弃的常常正是满意目标。行政伦理妥协作为一个不得已而为之的选择，即使有着充分的理由，但仍不是一种满意的决定，不仅社会难以认同，对于行政人员而言，甚至无法接受自己的妥协选择，致使行政人员产生心理矛盾。“以行政为业”隐含着完成公众所托的承诺，对于非当事者的公众而言，伦理妥协无论如何是难以接受的。当公共行政人员在历经苦辛追寻，而所获得的结果却连他自己都无法接受之时，就可能产生角色挫败感，他们开始质疑自己的选择，开始怀疑公共行政的奋斗目标，甚至对自己极度不满。角色挫败的结果是行政人员“不得不终止表演，或者虽然还没有退出角色，但已经困难重重，每前进一步都将遇到更多的矛盾”[8]。在行政活动中，行政伦理妥协虽非常态，但也并不鲜见，因此，行政人员在妥协行动结束后若无法完成心态的调试，将威胁到后续行政行为的顺利开展，甚至威胁到行政系统的正常运转。

[1]陈第华.行政伦理妥协：公共行政领域特殊的价值选择[J].中国人民大学报刊复印资料·公共行政，2009，（10）：64-67.

[2][英]休谟.道德原则研究[M].曾晓平译.北京：商务印书馆, 2001.39.

[3][美]特里·L.库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].张秀琴译.北京：中国人民大学出版社，2001.62.

[4]陈第华.“利益人”视阈下公共行政人员的行政行为选择[J].西南交通大学学报(社会科学版)，2009，（3）：118-122.

[5][美]珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特.新公共服务 服务而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004：译者前言7.

[6]陈第华.“利益人”论域中的行政自由裁量行为[J].中国矿业大学学报（社会科学版），2009，（3）：52-56.

[7]马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995. 187.

[8]郑杭生.社会学概论新修（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2003.121.