官民协同治理视角下当代中国社会管理的创新与发展

桑玉成

胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调,要加强和创新社会管理,提高社会管理科学化水平,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,加强社会管理的法律、体制、能力建设,维护人民群众权益,促进社会公平正义,保持社会良好秩序,建设中国特色社会主义社会管理体系,确保社会既充满活力又和谐稳定。①胡锦涛:《加强和创新社会管理健全网上舆论引导机制》,http://news.cntv.cn/china/20110219/103534.shtml,访问时间2011-3-1。胡锦涛总书记的讲话,对创新社会管理机制,提出了新的要求。笔者试从当代政府治理理论的重要发展取向——官民协同治理的角度,对推进当代中国社会管理的创新和发展问题,做一探讨。

一、官民协同治理是现代政府治理的发展取向

从政治学的角度看,世界主要国家的政府管理理论和实践,在二战以后经历了一些实质性的转变。二战结束以后的一段时期,甚至一直到 20世纪 60、70年代,由于一些国家治理战争创伤的需要,政府管理的效率问题被得到足够的重视。如何从经济以及其他社会层面尽快修复战争的创伤,恢复社会及其人民的正常生活秩序,是摆在一些国家面前的主要任务。所以毫无疑问,以尽可能快的时间和速度解决问题,是政府管理的基本取向。然而到 20世纪 70年代,主要国家上述所要解决的问题基本上得到了解决,经济高速增长,人民基本生活得到了保障。在这种背景下,呼唤传统的价值回归,追求社会的正义和平等,抑制政府的过度作为等等,很快成为学界和政界的普遍共识。

正是基以这样的背景,人们注意到,以政府治理模式的变革、追求善治的政府价值为核心的新公共管理理论及其实践,就成为了 30多年以来的一种引人注目且富有成效的世界性的政府变革取向。在我国,无论是学术界还是政府部门,对于这样的变革取向也有一些同步的积极回应,并在政府管理的实践中进行了有益的探索和尝试。

一般而言,以新公共管理理论为基础的政府治理取向的变革,具有调适政府管理职能、降低政府管理成本、提高政府管理效率、改善政府与社会关系、增强政府适应能力等多方面的目标取向,然而就其实质而言,笔者认为,新公共管理倡导的根本问题,在于通过政府与公民社会关系的根本性变革,以确立一种官民协同治理取向的政府模式。

在传统的政治结构中,有所谓“统治 (rule)”与“被统治 (ruled)”之分,相应的,也就有所谓“统治者(ruler)”和“被统治者(the ruled)”的分野。在这样的政治结构中,统治者与被统治者,或者说管理者与被管理者之间,是一种垂直的关系结构,在很多情况下,往往成为官民对立甚至冲突的结构性根源。而所谓官民协同治理的政府管理取向的主要意思是说,在现代政府管理的进程中,政府与国民在形成一种合作共事的关系基础上,改变并尽量拉平那样的垂直关系模式,共同来承担对社会公共管理事务的责任。具体来说,根据新公共管理的基本主张,政府作为执掌社会公共权力的主体,当然承担着管理社会公共事务的主要角色和主要责任,尤其是,政府可以通过其合法使用国家强制力的优越地位,决定社会公共资源的分配、维护社会的公共秩序。但是,政府不能是、也不应是社会公共管理的唯一主体,社会成员的个体或团体如非政府组织等公民自组织甚至包括私营机构等等,都将与政府一起共同承担起管理公共事务,提供公共服务的责任。根据这一主张的逻辑,随着社会的发展特别是随着政治文明的不断演进,社会成员个体及其民间自组织将成为一种主要的发展潮流,国民对于社会的公共责任以及个人对自己决定所承担的后果,将上升为社会选择过程中的主要法则,多元竞争被不断引入公共物品的提供与生产过程中。而另一方面,政府管理职能和权限也不断向地方政府并趋向于向社会转移,政府治理形成了地方治理与公民社会治理相结合的特征和模式。基于这样的变化和发展,所以在现代的政治结构中,人们已经不太倾向于用“统治”和“被统治”等诸如此类的概念,而改用了“Governance(“治理”)”,而且更有人主张用“Good Governance(善治、良政)”。

这种官民协同治理的问题,主要是想致力于凸现国民在国家政治生活中尤其是在社会公共利益和公共责任方面的主体地位。这种治理者与被治理者关系的演变,近乎于管理思想史上的一种理论变迁。早期的科学管理理论具有管理者与被管理者的严格的界限划分,并且将被管理者作所谓“经济人”的假设,即认为被管理者的行为动机就是为了经济的需要,因此,管理者的任务就是如何按照组织目标以及劳动者的驱利动机,通过科学合理的分工制度以及酬金制度等来激发劳动者的工作积极性。后来的行为主义理论纠正了这种偏向,认为人的行为动机不仅仅是他的经济利益,而且还有人际交往、社会尊重、自我成就等方面的需要,即人不仅仅或者说不主要是“经济人”,更重要的是“社会人”。根据这种对于人性的基本判断,所以管理上就强调对于被管理者的人格尊重,如主张营造和谐的人际关系、实行组织内部的民主管理等管理方法。应该说这是对传统管理理论的一种发展。但是,后来以西蒙为代表的决策学派更进一步,认为无论是对被管理者作“经济人”假设还是作“社会人”假设,其实两者都隐含了一种共同的缺陷,即把人作为一个被动的人,作为一个需要“管理”的人以及可以“控制”的人,如果用在政治领域,就是把人仅仅看作是需要“be ruled”的人,需要统治者或者管理者通过各种手段和技巧千方百计将其潜力发挥出来的人,而没有将人提高到一个主动的地位,提高到一个主人的地位。因此,西蒙等人主张在管理中应该对人作“管理人”或者“决策人”的假设,既是说,在一个组织体系中,尽管不同的人处于不同的职位上,但是所有的人都是管理的主体或者说决策的主体而不是管理或者决策的客体,都需要对组织的目标承担管理的责任。

社会政治结构或者说政府治理模式变革的问题与上述一般管理的问题极为相似。在传统的政府管理中,人民处于被统治、被管理、被管制的地位,政府是统治、管理、管制的主体而且是唯一的主体。政府与人民是一种统治与被统治、管理与被管理、管制与被管制的关系。长此以往,人民就始终只能具有一种消极被动的意识,除了自己切身的利益之外,其余的概不关心。人民缺乏公共利益的概念,缺乏对于公共事务的责任。正如古希腊思想家亚里士多德所指出的那样:“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”①亚里士多德:《政治学》,北京:商务印书馆,1965年,第 48页。当社会成员普遍不关心公共事物或者公共事务以及淡化公共责任时,政府与国民之间就缺乏一种合作共事的基础和机制,因而政府管理的难度就相对较大,管理成本也就相对较高。

在官民协同治理的条件下,情况就完全不同。这时候,尽管政府依然是社会公共管理功能和责任的承担者,但是由于政府与国民形成了一种良好的合作关系,所以国民也在很多情况下以公共管理主体的身份出现,关心公共利益,承担公共责任。譬如说,在这样的一种政府治理模式下,社会的绝大多数国民已经意识到,公共秩序是整个社会从而是他们大家的事情而不仅仅是政府的事情,社会公共秩序的建立和维系不仅有助于社会、他人,而且事实上也有助于自己,因而也是自己的份内之事。在这种情况下,社会成员的绝大多数都能够自觉地维系公共秩序,都能够切实负起对于公共秩序的责任,由此,相对而言,政府管理的效率就会大大提高,管理的成本也随之大大降低。

二、努力营造官民协同治理的社会基础

从我国政治生活和政府管理的实践来看,一个非常迫切需要解决的问题,是如何努力建立官民协同治理的社会基础问题。在我国的政治实践中,有这样一些与官民协同治理取向有关的问题,是非常值得我们注意的,这些问题也反映出我国官民协同治理的社会基础还比较薄弱:

第一,由于缺乏直接参与乃至主导社会公共生活的实践,造成了很多国民关于社会生活知识和素养的匮乏,这直接或间接地影响到了国家的政治发展和社会发展。良好社会生活的构造需要其参与者的知识和素养,而这种知识和素养又应该是在长期的社会生活和社会环境中逐步养成的,如果缺乏一定社会的公共生活实践,国民就无法养成一定的社会知识和素养。譬如说,近年来的很多事例表明,相当一部分国民还不清楚如何通过规范的渠道来表达他们的利益,不知道如何通过有序的政治参与来影响单位的、地方的以及国家的决策过程或者既定政策,因此当发生了一些利益矛盾时,一些人往往通过非规范的途径表达利益和诉求,从而使政府增加了许多不必要的管理负荷。

第二,国民对于社会公共利益的期望日益淡化,从而使得其关心公共事务的热情也在降低。个人利益和公共利益是两种不同的利益,但是两者又存在着相互影响、相互渗透的关系:个人利益存在于公共利益之中,公共利益可以分解为许许多多的个人利益;离开了公共利益,个人利益也有可能得不到实现;没有了许许多多人的个人利益,公共利益也建立不起来。譬如,即使拿非常抽象的事例来说,安全的社会环境、良好的社会风尚和道德秩序就是一种公共利益,但是同时也是个人利益之所在,因为每一个人都生活在这种社会风尚和道德秩序之中,享受到这种社会风尚和道德秩序所能带来的便利和好处。但是由于长期以来我国国民很少能够以主体的地位参与社会生活和社会秩序的构建,所以使得其对于公共利益的期望日益淡化,譬如说很多人甚至不指望社会风尚和道德秩序能够给自己带来便利和好处,由此也严重影响到其参与这种社会风尚和道德秩序建设的积极性和热情。

第三,国民对于公共责任的忽视,使政府管理的责任日益强化、政府官员的压力日益增大。传统的政府管理模式倾向于将国民置于被统治、被管理的角色地位,这至今一直影响到我国的政府管理。在这种模式下,国民自然缺乏对于公共事务的责任,对任何所谓公共的事务均有可能采取“事不关己、高高挂起”的态度。以一些生活中的小事为例或许就能说明这样的问题:由于缺乏公共责任的观念,所以某人能够将其自己的住宅打扫得一尘不染,但却很有可能将一包垃圾随手仍到窗外;某人能够将其座驾保持得干干净净,但却很有可能会在行车的路上随手往窗外扔出一些果壳纸屑,如此等等。与此相对应,政府及其官员的管理责任却日益强化,并且日益受到来自社会的种种压力,稍有管理上的疏漏或者不当,就会受到社会的质疑。

第四,国民中的不合作、不服从甚至对抗情绪逐步滋长,从而使政府管理出现了压力增大、效率下降但成本上升的趋势。由于国民不是或者不能成为社会公共管理的主体,所以往往以一种消极的、不合作的态度对待政府的公共管理,特别是当着自己的个人利益受到影响的时候,这种不合作现象就更为明显。近年我国出现的一些倾向性问题尤其需要引起高度重视,即有所谓“无直接利益相关者”在一些场合也会采取不合作、不服从甚至对抗的态度的情况。例如,在当今世界的绝大多数国家和地区,最能体现公共秩序以及公共利益的现代交通文明已经建立起来,因而用来治理交通秩序的投入就呈相对下降趋势,所以我们在很多国家和地区一般很少见到用交通警察在路口维持交通秩序的情况。这就是说,在所有国民都能够与政府合作,按照交通信号系统以及一般道德规范作出行为时,政府用于交通警力的投入即可节省下来。然而我们的情况还非常严峻:随着机动车的大幅度增长,当然更为确切地说应该是随着国民的不合作情绪的逐步滋长,交通秩序的问题日益成为政府管理的难点和重点。为治理交通秩序,政府目前所能采取的主要举措似乎就是增加警力的投入,包括一些地方在警力有限的情况下配备交通协管员、协管员不够再动员社会志愿者的做法。这既说明了政府管理效率方面存在的问题,也表明了政府管理成本增长的事实。

第五,政府与国民的“两极”态势,严重影响到国民对于政府的认同意识和支持度。由于传统政府管理模式的影响,政府与国民始终处于统治者与被统治者、管理者与被管理者的这样一种垂直关系状态之中,这样的“两极”分野显然不利于确立国民对于政府认同感的社会基础,同时也必然使得政府及其官员往往成为社会矛盾的焦点。这正如上述所及关于管理理念的变革一样,多少年来,尽管我们各级政府及其官员也非常重视公众的需要,无论是经济生活的需要还是其他精神生活的需要,而且事实上也确实给人民的生活带来了翻天覆地的变化,但是由于未能解决其“管理人”的角色地位问题,所以人民生活的改善并没有从根本上解决认同意识和支持度的问题。在某种程序上甚至恰恰相反,逻辑的以及历史的经验似乎都得出了同样的结论,即在那种“两极”态势下,人民的经济生活以及其他方面的生活越是得到满足,政府及其官员的被认同和被支持度就越是受到挑战。

可以认为,上述种种问题之所以存在的一个根本原因,正是在于官民协同治理的基础还没有建立起来,官民协同治理的程度还比较低。因此,确立官民协同治理的理念、探讨官民协同治理模式的实现条件,对于推进我国的政府发展和社会发展,都将带来积极的意义。同时也必须指出,正是上述种种现状和问题的存在,一方面可以提高我们对于确立官民协同治理的政府理念的必要性和重要性的认识,另一方面也可以使我们充分估计到实现政府变革所面临的难度。

三、从官民协同治理角度创新社会管理应做好的几项工作

胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上讲话中,提出要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,其中一个重要的内容,就是要从官民协同治理的角度,加强和创新社会管理。这对于推进官民协同治理的发展,创新社会管理机制,具有十分重要的意义。

社会管理问题是一个非常复杂的问题。这种复杂性首先来源于“社会”这个概念的复杂多变性。由于在不同的历史时期,不同的社会体制下,人们对于社会内涵的理解存在着很大的差异。因此,社会管理是一个动态的复合概念,它随着社会的发展变迁过程而不断得到调整。20世纪 50年代以后,随着社会工业化态势的加速推进,西方国家的一些学者对社会现代化过程中经济增长与社会发展之间的关系做了更为全面深刻的阐述,试图重新定义以往的理性主义经济发展观,将人自身的发展和完善、社会的公正与平等以及和谐的生态和人文环境等作为人类努力的目标和规范的尺度。同时,现实社会的异质性、离散性和复杂性程度随着现代化发展的深入而不断提升,需要有效的社会规制来维持社会的正常运转。在这种情况下,政府通过培育多元的社会治理主体,利用灵活多样的社会规制工具,编织社会良好运行的无形之网,就成了政府作为的一般取向。20世纪 70年代以后,社会管理与社会规制成为流行概念,这个概念主要是指国家为提高经济效率和社会公平最大化而干预社会生活的系统化以及全面性社会管理机制与管理技术的总和。①陈振明、李德国、蔡晶晶:《政府社会管理职能的概念辨析》,《东南学术》2005年第 3期。温家宝总理曾经就市场经济条件下的政府职能作过一个阐述,他指出:社会管理就是通过制定社会政策和法规,依法管理和规范社会组织、社会事务,化解社会矛盾,调节收入分配,维护社会公正、社会秩序和社会稳定。②温家宝:《提高认识统一思想牢固树立和认真落实科学发展观》,《人民日报》2004年 3月1日,第 1版。因此,笔者认为,政府社会管理就是指政府通过法制化的手段,结合社会组织和其它管理主体,化解社会冲突,应对社会危机,推进社会自治,促进社会公平与正义,维护社会秩序与和谐的管理活动。

从官民协同治理的角度看,当代中国社会管理的创新,有以下三方面的基础性工作:

第一,加强民主政治建设,完善公民权利体系,为官民协同治理,创新社会管理创造前提和基础。通过前文对官民协同治理取向的分析可以看出,它以民主政治的发展为必要条件。也就是说,官民协同治理的政府管理模式反映了当代民主政治的最新发展,是现代政治文明进程的重要表现。因为民主政治正是强调所有国民对于公共事务的“主人翁”地位,保障国民对于社会公共事务管理的权利。国民对于公共事务的责任以其对于公共事务的权利为基础。国民对于公共事务的责任与权利是相辅相成的两个方面,责任以权利为基础,权利以责任为条件。但是在实际的社会管理中,要能够使国民负起对于公共事务的责任,首先要赋予其必要的权利。在没有权利或者权利不充分的情况下,责任就无从谈起。从这一点也可以进一步说明,官民协同治理的取向确实反映了民主政治的发展。

所以,从协同治理的角度,我们应该不断扩大公民有序政治参与,实现公民对于社会公共事务管理的权利。中国共产党十六大指出:“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权。”①江泽民:《全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面》,《人民日报》2002-11-9。在扩大公民有序政治参与上,有两个方面工作要做:其一,扩大公民有序政治参与的渠道。目前,我国政治参与的渠道还比较有限。这里所说的“有限”有两层涵义:一是公众可用以表达利益诉求的合法的、制度化的渠道为数不多;二是公众通过这为数不多的渠道进行利益表达,信息传递不顺畅,对公共决策所产生的影响非常有限。②潘秀珍:《利益集团参与我国公共政策制定过程的困境》,《新疆社科论坛》2006年第 2期。所以,我们应该进一步健全完善我国的政治制度,不断扩大公民政治参与的途径、方式,并使之制度化、法律化。其二,教育公民以合法的途径,理性地进行政治参与。公民政治参与要以我国经济、政治、文化发展所能提供的现实可能为前提,以现行的法律法规为依据,以尊重公共利益和他人利益为要求,通过合法的途径进行。

同时,要不断扩大公民权利,使公民承担起对公共事务的责任。我们应该对保障公共利益、公民利益的一些公民基本权利明确规定或者具体化。从官民协同治理促进社会管理创新的角度,尤其是要通过立法确定公民对公共权力主体的选择权、批评权、监督权、罢免权,拥有对公共权力的知情权;同时,还要根据社会发展带来的公民权利需求的不断增长,不断扩大公民权利保障的范围。总之,通过加强公民权利的立法工作,为其承担公共责任,参与社会治理奠定良好的基础。

第二,政府要切实按照构建社会主义和谐社会的要求,进一步端正其角色定位,以其公共性的角色,积极承担起社会管理的职责。官民协同治理的治理模式,体现了作为治理主体的政府和普通民众之间以服务合作为原则的平等关系。在官民协同治理的治理模式下,“国家不再是一种发布命令的主权权力。它是由一群个人组成的机构,这些个人必须使用他们所拥有的权力来服务于公众需要。公共服务是现代国家的基础。……政府控制的权力如今不再是一项权利,而纯粹是一项采取行动的权力。……掌权者不能合法地要求服从,除非他们以履行某些职责作为回报,并且只能在他们履行这些职责的范围内要求人们服从。”③狄骥:《公法的变迁·法律与国家》,郑戈、冷静译,沈阳:辽海出版社、春风文艺出版社,1999年,第 47页。在这里,政府的权力成为履行其公共服务社会职能一种手段,其根本目的在于服务并满足公众的需求。这是政府履行社会管理职责必须首先要树立的思想认识。在此基础上,政府应该按照正义的原则和要求,在政策、制度、法规的制定、实施等方面,担负起维护、提供社会正义的使命,使公平和正义成为社会管理的价值支撑。政府社会管理职能的发挥,要实现三方面的转变:其一,从权利政府转变为责任政府,树立“有权必有责、用权受监督、侵权应赔偿”的责任理念,履行好维护公共利益的职责;其二,从暗箱型政府转变为阳光型政府。要切实实行政务公开,切实保障公众对公共政策的参与权、知情权、监督权。其三,从“管理”型政府转变为服务型政府。从官民协同治理角度看政府的社会管理工作,政府的主要职责是为社会提供公共物品和服务。这就要求政府增强和改进其服务意识和服务水平,倾听公众的意见,努力满足他们的各种需求。政府只有树立这种服务理念并充分践行它所承担的公共服务义务,才能够获得公众的认同。

第三,培育多元化的社会自治主体,营造公民社会发育的良好环境,使社会的自主和自治能力得以加强,从而形成政府和社会良好互动的格局。“与非团体成员相比,团体成员可能认为他更有资格作一个公民,更为积极的参与政治活动,更了解和关心政治”,“最为突出的发现是,(社团的)任何成员,消极的成员或非政治性团体的成员,对政治能力都有影响,即使个人不认为成员身份与政治有关,即使这个身份并不牵涉到他的积极参与,也会导致他的民主制度下较有能力的公民身份。”④阿尔蒙德、维巴:《公民文化——五个国家的政治态度和民主制》,北京:华夏出版社,1989年,第353页。可见,社会自治组织对于提高公众的民主法治意识,实现官民协同治理,促进社会管理创新,具有重要的意义。培育多元化的社会自治主体,需要做好如下方面工作:

首先,完善现有的社会自治组织。改革开放以来,我国的社会自治组织有了长足的发展,但是目前依然存在自主性不足、能力不足、制度供给不足等问题,从而限制了其民主功能的发挥。自主性不足主要表现为对政府有过重的依赖性,从而影响其自主自律性、民主参与性功能的充分发挥;能力不足表现在动员社会资源、政治资源、国家资源、志愿者资源的能力不理想,难以有效地组织社会力量从事社会活动,实现其目的和宗旨。制度供给不足,主要是社会自治组织活动缺乏制度化、法制化轨道,使得其与政府、党组织、与社会之间的权利义务缺乏明确的法律规定,自身的权益、业务活动、组织管理等缺乏轨制和保障。①马长山:《法治的社会根基》,北京:中国社会科学出版社,2003年,第 232-234页。上述问题,对社会自治组织发挥其应有的社会管理职能构成了一定制约,必须引起重视,并予以针对性解决。

其次,为了促进社会管理创新,实现官民共治,我们应该适应我国社会多元化发展的趋势,积极支持公众建立新的社会自治组织,并从政策和法律上加以引导,规范其发展,使之真正成为各阶层公众参与社会治理的有效渠道。

再次,政府和社会自治组织各自发挥相应作用,形成社会管理的良好的互动格局。一方面,政府应该退出某些社会领域,让社会组织在其中充分发挥治理作用。要“坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织,充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。在继续抓好经济调节、市场监管的同时,更加注重社会管理和公共服务,把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜,把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。”②温家宝:《2005年政府工作报告》,http://www.gov.cn/test/2006-02/16/content_201218.htm,访问日期:2010-10-25。另一方面,充分发挥社会自治组织的社会管理职能。社会自治组织既能自下而上地反映群众的各种诉求,又能自上而下输送政府的要求。对政府而言,与合法的社会自治组织进行交流沟通,更有利于掌握和了解民众的意愿,而且其效率要大于同千差万别的个人之间的沟通。所以,政府应该高度重视社会组织的利益表达、利益协调和利益平衡功能,充分发挥社会自治组织在提供服务、反映诉求、规范行为方面的作用。政府在重大公共政策制定过程中,要尽可能将相关社会自治组织吸纳进来,认真听取他们的意见和建议。这样既增加政策的透明度,又有利于使这一公共政策获得相应领域公众的认可和支持。