乡土社会“官民”纠纷的化解原则与消弭机制

2016-02-10田源

中共云南省委党校学报 2016年5期

关键词：官民行政案件乡土

田源

（中国政法大学 “2011计划”司法文明协同创新中心，北京 100008）

乡土社会“官民”纠纷的化解原则与消弭机制

田源

（中国政法大学 “2011计划”司法文明协同创新中心，北京 100008）

当前乡土社会的矛盾纠纷，既有村民与村民之间的纠纷，又有村民与基层行政组织之间的矛盾纠纷，尤以“官民”纠纷为甚。本文选取S省H县法院2010-2015年涉农行政案件为研究样本，尝试分析乡土社会矛盾纠纷产生的社会基础及其类型特征，同时结合对乡土社会生活与司法环境的现实考量，尝试在法律机制、工作机制、行政诉讼机制等方面寻求化解乡村社会“官民”纠纷的最佳途径。

乡土社会；矛盾纠纷；化解原则；消弭机制

随着经济社会的飞速发展，社会转型所引发的体制机制变革，对乡土社会旧有的生产秩序和生活习惯造成严重冲击。“城乡经济结构关联度差，城乡分治制度定势，乡村经济基础低等因素，决定了中国城乡二元化的社会结构将是一个缓慢和长远的过程。”［1］城乡二元化结构的现实差异，促使日渐多元的思想碰撞和价值博弈不断加剧，成为乡土社会矛盾冲突的重要诱因。［2］现阶段，乡土社会的矛盾是在根本利益一致的前提下的矛盾，在性质上是人民内部矛盾，是公权与私权的矛盾，是乡（公）民与乡（公）民社会之间的矛盾，不是对抗性的矛盾。［3］基于行政法的分析视角，乡土社会的矛盾纠纷可以分为两类：一类是村民与村民之间的矛盾纠纷。另一类是村民与基层行政组织之间的矛盾纠纷，尤其是后者的危害性更大。倘若任由其肆意滋长，不仅会严重削弱基层行政组织的公信力，更将危及乡土社会的长治久安。基于此，本文选取S省H县法院2010-2015年涉农行政案件审理情况为研究样本，采取解剖麻雀式的实证研究手法，就乡土社会矛盾纠纷的化解原则与消弭机制提出浅见。

一、乡土社会“官民”纠纷的生长样态

H县位于S省西南部，属典型的欠发达地区县。辖区面积1534平方公里，下辖7个乡镇人民法庭。2015年，H县常住人口139.76万人。乡镇人口431.1余万人，约占全县人口的52.75%。

（一）涉农行政案件数量持续增长

2015年，H县法院共审结各类案件5611件，其中涉农案件结案数2308件，占全年结案案件总数的41.13%。较于2010年全年结案量1311件，上升了76.05%，年均增长率达15.21%。2308件涉农案件中，民商事案件数量为1941件，占比84.09%；涉农行政案件数量121件，尽管仅占涉农案件总数的5.24%。无论是数量抑或规模，涉农行政案件都要显著低于涉农民商事案件。但涉农行政案件在行政案件总量当中占比较高。2010-2015年间，H县法院公审结涉农行政案件472件，占行政案件总数的55.53%，占据了半壁江山。从增长态势上看，2015年，涉农行政案件则相较于2010年的47件，上升了157.44%，年均增长率31.49%，作为最显著的增长点。H县法院涉农行政案件显著的增长幅度和占比态势，客观上印证了“官民矛盾是乡土社会矛盾纠纷中的重要样态之一。”［4］

（二）涉农行政案件类型日益多元

近年来，H县法院涉农行政案件数量持续递增的同时，案件类型也日渐复杂多元。2010—2015年，H县法院共审结涉农行政案件472件。案件的审理类型方面，涉土地征收的 107件，涉房屋拆迁的121件，涉土地登记的74件，涉农村土地承包经营权的63件，涉村委会财务管理的案件73件，其他类型案件34件。其中，与农村土地相关的涉农行政案件365件，占案件总数的77.33%。2015年，H县法院审结的121件涉农行政案件中，与农村土地相关的行政案件达91件之多，占案件总数的75.2%，超过了三分之二。

（三）基层行政组织败诉率不断升高

2010—2015年，H县法院审理的涉农行政案件中，基层行政组织败诉的案件数量和败诉率均有明显增长。2015年，该院审结的121件涉农行政案件当中，行政机关败诉47件，败诉率为38.84%。败诉案数量，约为2010年11件的3.27倍；败诉率方面，也比当时的22.44%，上升了16.4个百分点。基层行政组织败诉的案件，多集中于房屋拆迁、土地征收等领域，相关案件牵涉面广，政策性强，有的属于历史遗留问题，稍有不慎往往容易引发群体性事件。

（四）涉农行政案件的负面影响日渐凸显

2010—2015年，H县法院涉农行政案件数量持续递增的同时，相应的当事人和社会公众的司法评价则持续走低，社会影响也日趋负面。2015年，H县法院所审结的一审涉农行政案件当中，原告方上诉53件，上诉率达43.8%，较于2010年上诉率的21.07%，上升了22.73个百分点。涉农行政案件的申诉案件数量也在持续增多，2015年55件，较与2010年的20件，上升了1.75倍。同时，涉农行政案件的信访数量也在逐年递增。2015年，H县法院涉诉信访案件47件，其中涉农行政案件的信访数量就达11件，占涉诉信访案件总量的23.4%。甚至有部分信访案件还演化成为群体性非正常访，采取扯条幅、堵大门、喊喇叭等非正常手段干扰地方党委、政府及法院的正常工作秩序，造成恶劣的社会影响。

二、乡土社会“官民”纠纷的症结所在

（一）基层行政组织的部分行政行为偏离法治轨道

当前，“乡村行政治理主要是由基层行政和半行政机构依据法律和国家政策而推行的行政管理、执法和司法行为构成的。村民自治委员会即村委会、村支部在管理乡村公共事务中发挥着主导性的作用，是在基层执行国家政策的主要力量，”［5］其部分行政行为损害了民众合法权益，偏离了正确法治轨道。

1.官本位思想作祟。当前，部分基层乡镇机关工作人员的“官本位”意识浓重，思想上始终将基层民众定位为被管理的角色，习惯于站在管理者的位置对民众来发号施令。思想认识上的偏差，必然导致行政行为方式的异化变形，其实施效果自然大打折扣。

2.法治意识淡薄。少数乡镇工作人员甚至个别领导干部法律意识淡薄，做决策、搞落实，习惯于“拍脑袋”、“抄近路”，对行政行为可能引发的法律后果分析不足，对社会民众的意见评价考虑不够。某些行为偏离了法治轨道，甚至严重违反了法律的相关规定。譬如，在以发展镇域经济为目的土地资源开发整合过程中，部分乡镇机关习惯于采取诸如强制拆迁、强行征用等“简单粗暴”手段。上述决策、行为往往依据地方上的“土政策”，与《物权法》及部分政府行政规章相抵触，自然也难以令民众信服。

3.收入待遇偏低。尽管近年来国家对农村地区的政策倾斜和资金投入不断加大，局部地区较于以往取得了较大改观，但多数地区的乡镇工作人员与城市行政人员之间，在职务晋升、福利待遇、工作条件、生活环境等诸多方面的“剪刀差”仍未消除。加之，“上头千条线，底下一根针”，乡镇处在矛盾纠纷化解的第一线，任务艰巨、头绪繁杂，心态易于失衡，工作态度随之变得消极，外在表现为工作方式方法的简单粗暴，或是服务态度的蛮横无理，也易引起群众对基层政府工作的不满，滋生对抗情绪，加剧了乡土社会干群关系的紧张程度。较为直观的表现，我国对农村土地管理存在制度上的缺漏，乡土社会依靠集体的乡俗礼制将土地纳入村民的个人支配之下，反映在法律上却没有颁布明确的土地经营权凭证。在国家对农民土地进行征收征用时，缺乏明确的法律依据。一旦补偿或者赔偿标准不能使村民满意，且没有合理解释的情况下，势必会引起村民对基层组织的不满和抗议。

（二）乡土社会民众对公权力兼具信赖与怀疑心理

几千年来，传统文化思想的传承，使得公权力始终为乡土社会民众所信赖。随着现代司法文明的传播和法治精神的洗礼，这一认识也在潜移默化中悄然转变。

1.乡土社会民众“被管理”的传统观念仍根深蒂固。一旦村民之间出现矛盾纠纷，村民诉诸政府，寄希望于政府解决一切的依赖心理仍十分严重。当面对“官民”之间矛盾时，乡土社会民众通过行政诉讼的渠道表达合理需求，也是在内心深处将法院和政府等同起来，是最简单的“家长管理子女”意识在法律上的体现。

2.乡土社会民众对个别基层行政组织行为的正当性产生怀疑。乡土社会民众寄希望于通过行政法律维护自身权益，却也存在一定的误解甚至怀疑。行政诉讼原、被告主体事实上的不对称性，加之“民不与官斗”传统思想的根深蒂固，导致“官”与“民”的“对簿公堂”，带给民众的首先是一种天然的不安全感。一旦政府决定或法院的裁决与心理预期产生较大差距，这种理想与现实之间的落差往往会迸发出来，体现为对地方政府、法院的不满和怨言，甚至对公权力的公正性产生怀疑。

3.乡土社会民众容易由“服从”走向“对抗”。实践中，相当比例的乡土社会民众依然秉持传统的“包公情结”、“青天愿景”，面对矛盾纠纷，尤其是“官民”之间的矛盾，往往寄希望于法院来“明察秋毫”。而一旦裁判结果不利于己方，或与预期结果差距较大，容易由信赖转为怀疑，进而由对公权力的服从走向对抗。

（三）维权意识觉醒与法律知识匮乏之间存有落差

1.乡土社会民众的维权意识日渐觉醒。相比于城镇社会，乡土社会虽然生活节奏较慢，但也在发生着潜移默化的变革。全面推进依法治国进程的稳步推进，加速了司法文明理念在乡土社会传播的速度和广度，传统的“耻讼”、“恶讼”的观念日渐淡薄，法治信仰和维权意识开始在越来越多的乡土社会民众心中植根生芽。当村民的合法权益与乡镇机关为代表的公权力利益发生冲突时，越来越多的村民一改以往的退缩忍让，开始大胆尝试并逐渐“习惯”将纠纷诉诸法律，借助诉讼的手段来维护自身权益。涉农行政诉讼日益增多，其实就是一种公民权利意识的勃发，是一种社会进步的表现。

2.乡土社会民众的法律素养相对薄弱。毋庸置疑，越来越多的村民对法律从陌生到熟悉，从排斥到渴求，法律意识和维权意识得到逐步强化，法律知识和诉讼能力也逐步提升。但仍有相当比例的乡土社会民众的整体法律知识相对匮乏，诉讼能力相对偏低，对法条规定和条文精神“只知其一不知其二”或“知其然却不知其所以然”较为普遍。更有部分民众对法律法规、司法解释中的只言片语做割裂化解读，以断章取义的形式来主张权益的现象屡见不鲜。

3.部分乡土社会民众维权方式适用不当。当前，乡土社会仍然是一个“熟人社会”，村民与村民之间的联系基于共同的乡土利益，在相互熟识的联系纽带催化作用之下，村民个体与政府的矛盾极容易引发相关地域内其他村民的价值共鸣，一旦若释法答疑工作有失偏颇，或是纠纷化解工作有失公允，会转化为村民群体与基层组织的矛盾，甚至由个体矛盾转化为群体性冲突。更有部分村民难以把握合理、合法的界限，采取非常规的诉求方式，诸如非正常上访等。这样，就容易造成群众与基层组织之间的对抗，不利于问题的解决，也造成乡土社会生活的混乱和政府工作思路和秩序的紊乱。

（四）乡土民众司法需求与司法机关解决能力之间的矛盾

1.民众的司法需求日益高涨。经历了现代司法文明洗礼后的乡土社会民众习惯于采取诉讼手段维权，诸如宗族长老决断是非、乡村干部主持调解、乡邻亲友居中调和等传统纠纷化解模式，大多被束之高阁。尤其在面对“官民”纠纷时，乡土社会民众往往会选择作为中立第三方的法院来化解矛盾，导致涉农行政诉讼案件数量逐年递增。

2.司法机关审理涉农行政案件受干预较多。受司法的地方化影响，各级人民法院的人、财、物大权均归属地方，使得地方行政组织可以借此对司法机关施以有形或无形的影响。尤其是某些涉农行政案件一旦关乎“地方经济社会发展”，部分司法机关往往会优先从“大局”出发。

3.司法机关化解涉农行政诉讼的能力相对有限。“法律与政策的交错、法律自身粗疏、矛盾、滞后、不同区域和政策变化导致的同质性和区域差异性，以及人为因素等造成的不利影响”［6］等诸多因素，使涉农行政案件兼具特殊性、复杂性，尤其是部分牵扯到政策、历史等层面的案件，超出了司法机关的职能范畴。加之涉农行政案件较为敏感，如处理不当，演化为群体性事件的可能性较大。实践中，“部分审判机关、审判人员为了缓解办理涉农案件可能带来的涉诉信访压力，甚至选择不立案、拖延立案等方式，希望以此消减农民行政诉讼的积极性，继而将争议排解在审判机关之外。”［7］

三、乡土社会“官民”纠纷的化解原则

（一）乡土社会的原则

乡土社会“官民”纠纷的化解，理应建立在对我国乡土社会的现实环境与司法土壤清醒认知的基础之上。当前的乡土社会特征可分为以下方面：

第一，“生产方式的中心仍是土地，土地是最重要的生产要素和财富的载体。”［8］土地是乡土社会存在的根基，土地的利益是乡土社会村民最基本的利益，一切经济活动和行政行为最终都要围绕土地展开，矛盾由土地而生，解决纠纷自然要尊重农民对土地的特殊深厚感情。

第二，乡土社会基本上仍是“熟人社会”，但在社会经济发展的推动和思想意识的冲击下，原有的熟人联系纽带有所松解，这明显表现在对自身利益的争取方面较以前更积极主动。在乡土社会“官民”纠纷的化解过程中，对此应予以充分理解和尊重。

第三，乡土社会习惯与法理之间的现实差异。现行立法与民间习惯尤其是部分边远地区的习俗之间存有一定差异，民众的习惯认知和法律条文规定之间同样存在落差。因此，化解乡土社会“官民”纠纷的过程中，固然要坚持法律规定，但这并不等于置风俗习惯于不顾，而应该充分尊重乡土社会民众的习俗与感受。“运用法、理、情三种社会控制手段解决社会问题，”［9］才能大大提高矛盾化解的效率和速度，进而有效减少法理和人情的冲突。

（二）协同合作的原则

乡土社会矛盾纠纷，尤其是“官民”纠纷的化解，仅仅依赖某个机关或组织的力量难以实现，应当由各方力量协同合作。

第一，应密切基层行政组织之间的协同合作。当前，我国现行的行政管理体制将行政权力分割于不同的政府管理部门。［10］这一做法，在实现专业化、精细化、职业化等优势的同时，也诱发了各职能部门在处理具体问题时的“多龙治水”、“各自为政”现象，直接或间接地损害了乡土社会民众的切身利益，成为诸多乡土社会矛盾纠纷的触发点。各基层行政组织应注重部门之间的合作理念，从组织上和工作理念上保持统一性，排除相互在政策和利益上争夺或者推诿的情境空间，促使政府各部门在化解乡土社会矛盾纠纷上团结协作，保证村民得到衔接、无空隙的行政便民服务。

第二，密切基层行政组织与乡土社会民众之间的协作。大量的涉农行政纠纷，很大程度上缘于基层行政组织的工作理念偏差。现代行政管理发展的趋向是建立国家与公民的合作无间关系，行政机关应致力于改变传统的“家长式”管理模式，尽可能减少采取命令、勒令等强制性手段，更多地通过理性商谈、公众参与等方式与乡土社会民众沟通交流。同时，乡土社会民众也应强化自身的社会责任，勇于参与到基层社会的公共事务管理当中去，与基层行政组织一柄分担行政行为的具体任务、责任和风险。

（三）公众参与的原则

当前，“乡村社会已经不再是处于‘天高皇帝远’的状态，代表国家的、法律的力量就在身边。可见的现实就是乡村基层党组织和村委会，它们已经不是礼俗权威，而是由国家基层政权建设而建立起的、根据法理（《村民委员会组织法》）而形成的新型乡村权威。”［11］

1.基层行政组织应当主动吸收公众参与行政决策和矛盾化解。以村委会为代表的基层行政组织，与乡土社会民众之间的距离最近，联系最为密切，影响最直接。其行政行为的得当与否，直接关乎乡土社会民众的切实利益和局部地区的和谐稳定。“行政机关必须改变传统的单方管制观念，而允许相对人能够参与行政任务的执行或相互合作。”［12］适时吸纳公众参与行政决策，既可以增进民众对行政行为的理解和认同，避免矛盾的产生；又可以善用民智，吸纳多方力量共同化解矛盾纠纷。

2.乡土社会民众应当积极参与矛盾化解。乡土社会矛盾纠纷的产生，源于多方面的因素，其化解自然不可能一蹴而就，更不可能仅凭任何一方的力量消弭于无形。公众的充分参与，是乡土社会矛盾化解不可或缺的重要力量。同时，不受监督的权力必然导致腐败。基层公众的参与，更是实现对基层行政组织行为监督、制约，从制度上防范权力寻租、暗箱操作等腐败现行滋生的必由之路。

（四）诉讼调解的原则

诚然，行政诉讼是乡土社会“官民”纠纷化解的终极手段，但诉讼特有的严肃性、破坏性以及后果的不可逆性，往往会激化双方的矛盾，甚至会撕裂乡土社会固有的关系、秩序。相比而言，调解这一被誉为“东方经验”纠纷化解模式更具优势。

第一，在乡土社会中，“因土地征收、房屋拆迁问题引发的行政争议，涉及多元的利益主体，多重的法律关系，错综复杂的矛盾纠纷。”［13］单纯依赖诉讼手段，则往往官了民不了，案结事不了。调解具有得天独厚的条件，相互熟识的社会环境、对公权力的共同依赖、法院调解模式的日趋成熟等因素，都决定了以调解方式来化解“官民”纠纷的合理性和可行性。

第二，修订后的《行政诉讼法》第60条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”，但该条同时规定，“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”，为部分类型的行政诉讼案件适用调解预留了空间。司法实践中，大量的行政诉讼案件被采取“和解”或者“撤诉”等变相调解的方式结案。

第三，将调解排除出行政诉讼的解决方式，造成了实际司法需要与法律支撑之间的相互脱节，严重阻碍了乡土社会矛盾纠纷的化解。司法部门作为一种补充社会资源、承担公共责任、加强联动治理、确保社会稳定的“安抚性司法”，是化解乡土社会矛盾纠纷的后备力量。有必要将调解纳入行政诉讼的多元化纠纷解决体系，并将其作为当前和今后一个时期我国司法改革的重要方向。

四、乡土社会“官民”纠纷的消弭机制

（一）源头治理，强化思想机制建设

1.培塑基层行政人员的服务意识。一切权力来自人民，是马克思主义权力观的基本观点，也是广大基层组织行政人员应当遵循的权利观念。应结合当前在全党范围广泛开展的“两学一做”活动，引导广大基层行政人员对照党章规定和中央指示精神，查找思想差距和工作不足，牢固树立国家权力来源于人民，一切国家权力来源于人民授权的观念。引导广大基层行政人员，切实摒弃“官本位”思想，树立“民本位”意识，实现从“管理者”向“服务员”的思想转变，在行政决策和矛盾化解时，充分倾听乡土群众的呼声，广泛征求他们的意见，取得群众的理解认同和信任参与。

2.强化基层行政人员的法治意识。在全面推进依法治国，建设法治中国的大背景下，基层行政人员的法治思想建设的重要性和紧迫性日益凸显。实践中，部分基层行政组织的行政行为对于法律规定和执法程序缺乏尊重，引起群众对执法程序的不满，程序上的瑕疵进而会影响实体执法行为的效果。为此，第一，要加强对基层行政组织工作人员特别是基层领导干部的法治思想培育，导其牢固树立宪法法律权威至上的思想观念，正确认识和处理“法治”和“人治”的关系，依法行使手中的行政权力。第二，将法治工作成效纳入干部政绩考核体系，着力锻造一支在法治轨道上行权用权的高素质干部队伍。

3.引导民众树立科学的维权意识。第一，要做好对乡土社会民众的普法宣教，既要使人民群众知法懂法，更要增强其自觉运用法律武器保护自己合法权益的意识和能力，纠正基层行政组织的乱作为和不作为现象。第二，针对部分乡土社会民众维权意识过分高涨而滥用诉权，或因理解认识偏差不当提起诉讼的现象，建议引导乡土社会民众树立正确的维权意识和诉讼价值观。

（二）立法保障，填补法律机制的缺漏

1.强化对基层行政行为的法治监管。预防化解基层社会矛盾的根本出路在于规范公权力行使。［14］当前涉农行政案件持续递增，重要原因在于公权力的行使缺乏有效约束。现行法律法规对基层行政组织的行政行为疏于规定，相关条文过于粗疏，在周延性和严密性等方面均有所欠缺。建议进一步细化相关条文，提升相关立法的可操作性。同时，要在立法层面上，加大对行政机关乱作为、不作为现象的惩处力度，加大对相关责任人的责任追究，确保将基层行政行为纳入法治的管控体系。恰如罗尔斯所言：“所谓正义，就是各尽所能、各得其所，增强对违法履职的查办、惩处力度，可以保证行政部门各尽所能，各种利益关系各得其所，这也就保证了行政部门之间制衡机制的运行。”［15］

2.充分尊重乡土社会的风俗习惯。与法律相比，民间习俗更加注重和追求的是道德与人伦的社会秩序。［16］由于立法滞后性和立法人员认识的局限性而对社会生活某一方面的遗漏，制定法就不可能像风俗习惯那样渗透到生活的每一个细节之中。［17］这就要求在立法的过程中，充分尊重和吸纳乡土社会的风俗习惯，不断拉近法理与人情、立法与习俗之间的距离。在相关立法出台之前，最高人民法院可通过及时出台司法解释、公布指导性案例，对民俗习惯的适用予以指导。对于带有特殊性或地域性的风俗习惯，建议由地方性立法对其在特定地域内的适用加以确认。

3.将调解纳入行政纠纷解决法律机制。实践证明，适用调解机制解决涉农行政案件，其适用效果往往优于诉讼手段，能够最大限度地减少争议双方的对抗，节约诉讼成本和法律资源，实现法律效果与社会效果的统一。加之行政诉讼，除了具有对行政机关违法行政的监督功能和对行政相对人的救济功能外，其基本功能应是解决争议。［18］对于这一在司法实践中发挥巨大功效的纠纷化解机制，与其让其继续背负“违法”的骂名，不如从立法上让调解制度由“幕后”走到“前台”，以纾解理论与实践之间的脱节。

第一，建议合理限定调解的适用范围。应在立法中明确调解在行政诉讼中的适用范围，避免调解制度适用的随意性，限制法官的自由裁量权。行政法学者姜明安提出了行政案件中调解适用的三个条件：“一是法律法规赋予了行政机关处理相应事项的一定裁量空间，羁束行政行为的案件不适用调解或协调；二是当事人自愿，调解或协调不能强制；三是要合法，法官不能超越法律法规的明确规定进行调解或协调，调解或协调不能违反法律法规的基本原则和精神。”［19］建议在相关立法中以资借鉴。

第二，调解协议具有终结诉讼的效力。乡土社会的群众往往对法律存在一定的戒备心理，对协议效力认识不够，应当给涉农行政诉讼调解设置一个合理的缓冲期限，类似于判决中的上诉期限，以给群众自愿、合法接受行政诉讼调解的心理缓释空间，减少矛盾纠纷发生的可能性。

（三）多方联合，强化协同机制建设

妥善化解涉农行政纠纷应当建立多元化纠纷解决协作机制，联合人民法院、行政机关、调解组织等多方力量共同参与。唯有各方协同合作，共同运用法律思维和法治手段，才能将乡土社会的矛盾纠纷消弭于无形。

1.基层行政组织的前期预防。基层行政组织既是部分涉农行政纠纷的触发者，也是其他矛盾纠纷的化解员。基层行政组织具有贴近乡土、熟悉地方、了解民情的客观特点，在处理涉农行政纠纷方面具备得天独厚的优势。第一，建议充分发挥基层行政组织的这一优势特点，密切与乡土社会民众之间的沟通联系，强化“官民”纠纷的前期预防工作，尽可能将问题化解在初始阶段，做到“发现得了、发现得早、处理得好”。第二，要求基层行政组织施行“阳光行政”，公开、透明地行使权力，将自身活动置于社会各界的监督之下，增进各界尤其是乡土社会民众的理解信任。

2.基层调解组织的诉前化解。建议整合乡镇人民法庭、司法所、民政所等部门的人员力量，并面向社会招录部分为人公道正派，具有一定威信、具有丰富调解工作经验、熟悉乡土社会风俗习惯的人员，共同组成涉农行政案件的诉前调解组织，设置覆盖乡镇、村落的矛盾纠纷调解组织。该组织发挥贴近民众，善于沟通的特点，做好诉调对接和矛盾纠纷的调处，将矛盾纠纷化解于进入诉讼程序之前。

3.人民法院的防范化解。第一，坚持送法下乡。既注重培塑乡土社会民众的法律知识和维权意识，更要提升基层行政组织的法治观念和程序意识。通过强化普法宣教，延伸司法服务职能，从源头上预防涉农行政纠纷的发生。第二，发挥定纷止争功能，对已经进入司法程序的涉农行政案件，根据案件实际情况，在尊重当事人自主选择的前提下，灵活选用诉讼或和解手段，依法化解矛盾纠纷，维护地区经济社会的和谐稳定。第三，注重事后防范。在审理涉农行政诉讼案件时，发现基层行政组织超越职权、滥用职权、歪曲法律、不重程序，事实审查不清等行为，或在行政执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，应向有关行政机关提出依法行政的司法建议，促使其后续的行政行为，既重程序又重实体，切实维护相对人的合法权益，减少不必要的讼争。农村地区调解法官模式研究［J］.福建行政学院学报，2014（02）.

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