浅淡耕地占补平衡问题

姜雪洋

（通化县国土资源局，吉林 通化 134100）

耕地总量动态平衡,是我国目前耕地保护最重要的政策之一。耕地总量动态平衡的政策,从1997年正式实施以来,取得了一定的绩效:增强了耕地保护的意识；规范了用地秩序；遏制了建设占用耕地过快的势头；有效地补充了耕地面积；改善了农村居住环境和生产条件。但耕地总量动态平衡政策也暴露出许多问题。下面以通化县为例介绍实施耕地占补平衡的相关内容。

1 通化县耕地现状及问题

通化县的耕地总面积为43488.50hm2,占总面积的11.68%；其中基本农田面积为35673hm2。

1993年编制了《通化县土地利用总体规划》，规划制定了基本农田保护区专项规划，对稳定耕地面积，确定全县商品粮基地地位起到了积极作用。但规划在实施中也存在一些问题。

（1）规划的土地利用结构调整时，没有制定耕地总量动态平衡，占补平衡有余的总体目标。致使城乡建设用地失控，耕地大量被占用，再加上自然灾害冲毁农田，全县耕地总量逐年减少，而没有得到相应的补充。

（2）没有制定土地保护开发、复垦的具体目标和措施，基本上处于肓目和自发状态。

（3）耕地开垦费收支分配有失公正及抵作占补平衡补充耕地权利的法律规定欠缺等问题。

1993年到1996年，耕地平均每年减少333.2hm2。面对这样的问题全县从县情、乡情实际出发，认真贯彻落实保护耕地基本国策，进行了新一轮土地利用总体规划工作。

2 对策和措施

保护耕地，不光是保护数量，更重要的是通过土地整理提高耕地质量，即要以建设促保护，又要保证占一补一，实现耕地总量的动态平衡，这样才能保护耕地，保障经济的发展。耕地占补平衡是新修订的《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须要补充相应的耕地，以保证耕地不减少。十七届三中全会明确指出“继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡”。耕地占补平衡是我国耕地保护的基本制度，对于保障我国粮食安全，实现耕地总量动态平衡目标和经济社会可持续发展意义重大。近年来，全县为完成耕地占补平衡做了相应工作。

（1）加大基本农田保护力度。基本农田是“饭碗田”。国家土地法律规定了省、自治区、直辖市的基本农田应当占本行政区域耕地总面积的80%以上，占用基本农田建设有严格的程序，占用基本农田对基层来说是“不行的”。为切实保证全县基本农田总量不减少，质量不降低，县国土资源局连续几年在全县15个乡镇开展了基本农田保护工作。每年年初县国土资源局都代县政府制定了《乡镇基本农田保护责任书》，并由主管副县长在每年的全县国土资源系统工作会议上与15个乡长签订基本农田保护责任书，将基本农田保护工作任务落实到各乡镇人发政府。各乡镇都要按照要求制定了基本农田保护工作方案，划定了基本农田保护责任书。做到了基本农田落实到地块，责任落实到人，从而在全县农村形成了村集体组织、农民自我保护基本农田良好氛围。

（2）搞好土地复垦整理，为占补平衡助力。保持耕地总量动态平衡是土地管理法的一项基本制度和要求，实施土地复垦开发整理是维护耕地总量动态平衡的法定措施。按照县国土资源局制定的土地复垦整理工作“三二一”目标，即三年获得一项国家级土地复垦整理项目，二年获得一项省级土地复垦整理项目，一年实施一项县级土地复垦整理项目的目标。去年春在认真调查、论证、测绘、预算的前提下，自筹土地复垦整理资金156.3万元，报请县政府批准，对快大茂镇龙胜村四组210亩水毁地和荒滩进行了复垦整理。已通过由县政府验收，实际增加耕地10.42hm2。2006年年末报批的国家投资省级项目“英额布镇、金斗乡基本农田低产田改造项目”于2007年动工，现已全部完工，正待省厅验收。该项目投入资金1021万元，已到位资金539万元，完工后可使713hm2低产田改造优质良田，并新增耕地29.2hm2，使英额布镇、金斗乡两个乡镇9个村1200户农民受益。去年10月完成了果松镇果松村土地复垦整理项目前期的开发立项申报工作，预计今年可开始施工。同时，还对江甸子镇、大泉源乡、大都岭“浑江堤岸水毁土地复垦整理项目”作了进一步深入细致的工作，该项目拟争取项目资金2840万元，验收后可增加耕地204hm2，目前该项目已报省厅土地复垦整理项目储备库。

3 结语

耕地数量减少与耕地质量下降的问题，不仅是在通化县，在全国各个省市县区都或多或少地存在。近十几年，我国已从一个粮食自给自足的国家转变成一个粮食的净进口国。根据我国人口的增长及粮食需求量增加，以及我国粮食单产的增产与耕地复种指数的逐年提高的情况，到2010年，如果我国粮食完全自给，则需要的耕地量为19.2亿亩，若实现95%的自给量，则需要耕地18.24亿亩。而耕地保有量每减少2000万亩，粮食自给率就会下降1%，按照目前耕地减少速度，不用几年，18亿亩的耕地保有量将会很快被打破，因此，如何在全国范围内建立一个行之有效的耕地保护体制，实现耕地占补平衡，将是今后很长一段时间内必须要做的工作。

[1]何志明.耕地总量动态平衡政策实施的绩效、问题与对策[D].浙江大学，2004.

[2]赵红杰 ，党新朋.占补平衡问题与对策[J].中国土地，2003，（8）.[3]汤小俊.18亿亩耕地底线能守住吗？[J/OL].中国土地,2007，(2).