推进公安交通管理体制改革的思考

赵素萍 赵 飞 孔德美

（1.北京交通大学；2.公安部；3.人力资源与社会保障部，北京 100038）

推进公安交通管理体制改革的思考

赵素萍1赵 飞2孔德美3

（1.北京交通大学；2.公安部；3.人力资源与社会保障部，北京 100038）

通过对某市公安交通执法的调研，创新性地提出了公安交通管理的三个基本矛盾和两大基本关系，从多角度解析了规范执法问题，为推进公安交通管理体制改革吹响了号角。

规范执法；公安交通管理

为总结执法实践经验，创新执法工作，推进执法体制改革，我们对某市基层公安交通管理工作进行了调研，包括现场执法、非现场执法、行政复议、行政诉讼、案卷审核、事故处理等，通过向群众学习、向基层学习、向民警学习，不仅重新回顾了公安交通执法从无到有并逐步完善的发展历程，而且感受到开展执法体制改革、推进执法规范化建设的必要性、可行性。规范执法，必须常抓不懈。

一、对公安交通管理的三个基本矛盾的认识

交通资源供需矛盾、行为人的文明、守法意识与交通现代化要求之间的矛盾、对交通违法行为的发现、控制、处理能力与道路交通快速发展之间的矛盾是公安交通执法的三个基本矛盾，公安交通管理的三个基本矛盾是决定、影响执法效果的关键。

（一）交通资源供需矛盾凸现，具有长期性和突发性特征

随着机动车保有量和机动车驾驶员数量的急剧增加，局部区域交通资源供需失衡，交通拥堵、停车难等问题凸现，成为执法的基本矛盾之一。以某市东城某队管界为例，其辖区位于该市政治、经济、文化、商业比较集中的地域，中央、国家、市级机关、大型国企多，人员成分复杂，老城区内内巷、胡同交错，人口居住密集，路网密度大，路口通行能力已经达到极限，主辅路通行饱和，不能缓解东、北二环的交通压力，一些路口成为主要拥堵点。

此外，停车难的问题突出，胡同内违法停车一直是群众信访的热点和执法的难点。目前，这一现象愈演愈烈，越来越多的人在胡同内安装地锁，抢占地盘。在非现场处罚时，很多当事人提出周边无合法停车场地，尖锐地提出交警部门为人民服务，不能仅仅贴条处罚了事，要为群众提供更多的停车位，从根本上解决问题。在因违法停车问题引发的行政复议中，有的申请人对处罚不认可，认为无合法停车位属于无期待可能性的情形，属于被动违法。

（二）行为人的文明、守法、维权意识与交通现代化要求之间的矛盾凸现，具有不平衡性特征

维护交通秩序是公安交通管理部门的首要责任，越是人口密集、资源有限的区域，越需要以规则来保证秩序和效率。这就要求交通参与者，特别是机动车驾驶人有较高的素质、较好的守法和维权意识。公安交通执法本质上是对人的管理，人是法律关系的主体，主体的基本素质起着决定性作用。如果每个人都能遵守交通规则，特别是让行的规定，道路的通行效率会得到极大提高；如果行为人不遵守交通规则，再多的交通管理设施都是摆设，难以发挥作用。随着民主法制社会的发展，交通参与者的维权意识显著增强，在关注实体性权利的同时，更加注重程序是否合法、证据是否充分、执法行为是否规范。如在行政复议中，不同社会阶层的申请人，时常会提出多种请求，有的要求对民警的执法态度予以处理，有的要求对法律、法规的立法本意进行解释，还有的对有关交通标志、标线提出改造意见，甚至是如何提高人性化执法水平等。但是，在维权意识增强的同时，行为人的文明、守法意识没有同步提高，与维权意识形成巨大的反差，与交通现代化之间的矛盾越发成为影响执法的重要因素。据统计，违反限行规定、违法停车等违法行为易发多发，因违反不按规定让行、酒后驾车等引发的事故占全年事故总数的四成以上，因非机动车驾驶人、行人违反规定横穿道路引发的事故占全年事故数量的三成以上。很多驾驶员不了解如何合法停车，在某些高速路超速行驶处罚中，一定比例的行为人根本不知道分道限速的规定，还有部分行为人存在花钱买法的心理。如违反尾号限行，行为人基本持这样的心理：花一百元开一天车，就是被处罚也比租车便宜，处罚后，决定书成为通行证，行为人的文明意识、守法意识与交通现代化之间的矛盾凸现，还体现在恶意违法越来越多，有的机动车驾驶人无视民警指挥冲卡逃跑、弃车逃跑，紧闭车门窗拒绝民警检查等，还有的动辄以投诉、复议、诉讼等要挟民警。不少民警对当事人投诉存有顾虑，这种顾虑不是因为民警自身对执法的正确性和合法性的怀疑，而是基于“谁的投诉率高，谁的执法就有问题”的认识，这对执法形成相当大的冲击。

（三）对交通违法行为的发现、控制、处理能力与道路交通快速发展之间的矛盾凸现，具有持续性特征

近年，该市机动车保有量已经突破四百八十万，电动自行车数量快速增长，驾驶员数量六百余万，交管局现有民警人均需要管理六百余辆机动车、八百名司机和若干非机动车、行人等。相比之下，对交通违法行为的发现、控制、处理能力不足，很多违法行为难以被发现、难以被控制，不仅纵容了行为人的投机、侥幸心理，而且埋下了安全隐患。面对新形势，我们不仅要提高处理能力，更要工作前置，强化预防、控制能力，消减违法黑数，提高被处罚的违法行为数量占全部违法行为的比例。在控制方面，特定区域管控、驾驶人管理、重点车辆管理力度不足，高峰时段不按规定让行等基本处于失管、失控状态。由于现行法律关于强制措施的规定不完善，缺乏有效的制约手段，对拒不接受处理、肇事后逃逸、使用他人驾驶证、拒绝配合民警取证等不能形成有效制约，结果有的不了了之，有的移交当地派出所调解结案。

此外，“养鱼”、“以轻代重”等非正规手段还存在，这些非正规手段眼前看虽然有助于完成工作考核，但长远来看却是起了反面的示范效应，损害了法律权威和执法公信力。法律是正义的化身，执法必须公正，借助非正规手段处罚，造成执法方式与执法目的背离，结出了“毒树之果”，在行为人非法安装地锁、以投诉要挟民警等行为中，我们已经可以看到这种阴影。在处理方面，对非法电动自行车、改装动力装置的残疾人机动轮椅车、加装动力装置的三轮自行车等的管控能力和措施有待于加强、落实。如根据该市规定的标准，很多残疾人机动轮椅车的排量超标，属于机动车，但是其符合国家残疾人机动轮椅车的标准，类似问题的解决迫在眉睫。

非现场证据标准也有待进一步完善，如尾号限行的相关照片不符合公安部《道路交通违法行为处理程序规定》的相关规定；违反信号灯的违法行为的照片，不能反映行为人通过路口还是停在停止线以内；夜间拍摄超速的照片变形、不清晰等，一旦行为人据此提起诉讼，必难以应对。

二、对公安交通执法的两个基本关系的认识

（一）和谐警民关系是根本，以民力扩警力是执法常胜之道

执法民警更关注对违法行为的打击处理，对群众关心的问题重视不够。群众也认为民警花太多时间罚款，而花在预防、控制上的精力太少，双方的关系受到较大影响。如果没有社会各界的共同参与，没有群众对警察的信任，是难以做好执法工作的。其次，部分民警抱怨群众素质不高，警民关系难以处理。这种认识完全颠倒了主客关系，在警民关系中，民警处于矛盾的主导方面，对警民关系的改善负有主导作用，不能要求群众什么，只能以真心换真情，服务是赢得群众理解和支持的主要途径。

群众对民警的依赖程度强，有事愿意找警察。120报警电话深入人心就是最好的例证，虽然这也给民警带来了很多非警务活动，但是这反映了民警是群众的依靠。其次，通过到事故科接受询问或者询问案件情况的群众来看，其共同特点就是谨小慎微，唯民警的话是听，这不仅是群众对法律的敬畏，也反映了对民警执法存有“怕”的心理。第三，随着市民法律意识的增强，其对自身利益的保护和诉求日益增多，但其中不乏一些乱提要求的人，一些事故上访者提出要公安机关解决低保问题、工作问题、房子问题等，类似的要求公安机关到底应不应该管，不是一个简单可以回答的问题，这是构建和谐警民关系进程中的难点问题。第四，由于转型期社会发展不平衡、财富分配不公平，部分人产生相对剥夺感，对民警有猜疑，甚至是怨恨，动辄聚集哄闹、上访。

但是，大部分群众对公安交通管理是理解和支持的，关于警民关系的负面报道，群众也能够公正地看待，公安机关在执法为民、服务群众等方面的一点进步，都能够得到他们的肯定和赞许，并且将这种理解传递给周围的人，为警民关系的加深创造了良好的氛围。这个群体是公安机关最赖以生存的土壤，也是警民关系最能够很好体现的地方。

少数人由于各种原因，被询问、传唤、罚款甚至拘留过，有些本身对公安机关没有抵触情绪，但民警在执法过程中态度冷硬，也容易引起他们的不满，严重的会产生怨恨。对待这些人，民警要最大限度地理解，尽力给予法律、生活等方面的帮助，通过说服教育，使其认识到自己行为的危害性，自愿积极改正错误。最值得注意的是有刑事、治安前科的人，对民警存有害怕和仇视，尤其是一些生性好斗、生事的人，往往是扮演了兴风作浪、起哄闹事的角色，加剧了公安机关化解社会矛盾冲突的难度。对于这些人，坚持依靠群众、予以打击、孤立的原则，只有在思想上与群众融为一体，站在群众的立场上想问题、办事情，加深同群众的感情，真正把事关群众切身利益的小事做细、实事做实、好事做好，使群众在感情上接纳公安，在行动上支持公安，在评价上满意公安，使群众成为公安机关的情报员、信息员、宣传员、安全员，形成政府、社会、群众的连动，成就全社会“共同治理、共同参与、共建共享”的全民交通新局面。

（二）互动双赢的警务公共关系是规范执法的催化剂

警务公共关系主要是指警察与媒体的关系。西方国家把警方与媒体的关系形象地比喻为“人与野兽”的关系，即警方要经常“喂给”媒体一些信息，否则会乱咬你。警察应积极借助媒体的力量，来实现警方的目标，达到互动双赢。

公安交通执法涉及面大、量大、范围广，民警的一举一动时刻接受社会的监督，任何过错、瑕疵都可能引起新闻媒体的关注，带来压力。新闻媒体拥有广大的读者群，其影响力非常广泛，因此，必须高度重视新闻媒体的作用，千方百计采取措施，协调、处理与媒体之间的关系，通过多方面的工作，让新闻媒体能够充分反映警察工作积极的一面。

在策略上，应加强对新闻媒体的引导，最大限度地争取新闻媒体及社会各界对警察工作的理解、支持。在这方面，还处于探索、起步阶段，民警对如何应对新闻媒体心中无底；受传统思想的影响，利用新闻舆论阵地主动出击、主动宣传的意识仍不强，被动应付的局面仍未得到根本改变。

此外，自身的公共宣传能力不足，表现为外网数量不足，内容偏少、更新较慢等问题。建立、巩固与新闻媒体之间的联系、加强合作，强化宣传、掌握主动权，重视并充分发挥公安外网的作用等，都将是今后公安工作中研究、探讨并急需加以解决的问题。

三、体会

（一）群众满意是执法的终极目标

群众的认可和尊重是做好执法工作的基础，群众满意始终是执法的终极目标。以群众满意为目标的执法改革是逐渐把群众满意度和信任度作为绩效考评的指标，把执法核心放在预防、控制上，把赢得群众信任作为执法效果的途径和追求。

反思目前的工作，虽然也将群众的满意度作为工作目标，但在机制和具体工作上，基本上还处于“重查处轻防范、重管理轻服务”的状态。将查处作为执法的目标，必然将各类打击指标作为评价执法成效的主要标准，这容易引起群众的不满。群众是否满意，往往体现在违法行为实际数量的多少，而不一定是处罚了多少；是否信任民警，往往体现在执法过程，而不一定是结果；是否理解和支持民警，往往体现在民警能为公众提供什么样的服务，而不一定是我们认为的“业绩”。从战略层面去改革、调整工作理念、重心、模式，从顺应人民群众的呼声与期待出发，以提高执法公信力为目标，重点放在如何提高执法的透明度，以“理性、平和、文明、规范”的要求改善执法方式，追求融“法、理、情”于一体的执法效果，改革培训机制，完善执法制度，强化执法监督，达到以公开促公正、以理性求和谐、以规范树形象的目的。

服务是获得群众认可的主要途径。应积极推出一系列联系群众、服务群众的举措，进行满意度的测评等，改善警民关系，提高警察在公众中的威信。通过从社区居民中招聘协管员，自愿、有偿从事特定权限、事项的工作，为社区居民提供服务，既有效解决了警力不足的问题，又密切了警民关系。特别强调警察必须通过密切联系群众等渠道，了解并找出群众最关心的问题是什么；与群众共同协商、确定处理意见、办法并组织实施，对自身难以解决的问题，民警积极联系、协调有关部门共同努力；事后组织评估，以确定问题是否得到解决、群众是否满意等等。通过创新和谐警民关系的载体，拓展警民信息沟通的渠道，了解社情民意，增进与群众的感情，动员、依靠社会力量参与交通管理工作，以民力扩警力，建设安全、有序、畅通的交通环境。

争取群众满意还要善于把握舆论导向，建设良好的警务公共关系。各执法单位应设立专门的公共关系人员，定时举行新闻发布会，积极开展与媒体的沟通和合作，聘请曾经在新闻媒体工作过的资深记者担任顾问，邀请主流媒体共同参与，指导媒体有效地拍摄和报道，积极借助媒体的力量，实现执法目标，既可加深与媒体的合作，又可以借助媒体的现场镜头辅助决策，为民警执法创造良好的舆论环境，引导和推动社会力量支持执法工作，以达到互动双赢。此外，还可以与电视台长期合作，介绍肇事后逃逸案件，联合开展缉查，如将图像监控资料在电视上反复播放，呼吁公众提供线索等。建设良好的警察公共关系，建立与媒体的长效联络机制，引导和推动社会力量支持警方工作。

当前，公安部开展的执法规范化建设，已经拉开了公安交通执法改革的序幕，这是当前和今后一个时期公安交通管理工作的中心任务，是顺应时代要求，改进工作方式，以服务赢民心的重要举措。执法成效必须摒弃单一以各类打击指标作为评价工作成效因素的做法，以群众满意为目标，在点滴中践行“人民公安为人民”的承诺，最大限度地取信于民；以服务赢得民心，着力提高理性、平和、文明、规范执法的能力，把握法、理、情的辩证关系，用和谐的态度、人性化的管理对待群众，在执法活动中做到明之以法、晓之以理、动之以情，以法为据、以理服人、以情感人，真正融法、理、情于一体，以群众看得见的方式实现公平与正义，使人民群众通过公安执法活动，既感受到法律的权威、尊严，又感受到公安机关的关爱、温暖，实现执法形式与执法目的的有机统一。

（二）预防、控制中出效果

预防、控制中出效果就是要转变理念，前置工作重心，由事后处理向事前预防、事中控制转移，防早灭小，有效提高执法效率。公安交通执法的预防、控制重心在于重点人和拥堵区域。

首先，加强对高危人员及其名下的车辆的管理。一是对有无证驾驶、酒后驾车、套牌、使用伪造、变造证件、遗洒、飙车、肇事逃逸等违法前科的人员以及被吊销驾驶证的人员及其名下的车辆，建立专门档案，运用非现场设备、GPS定位等科技手段加以监控，对其情况定期进行评定，一旦发现异常，及时、主动采取防范措施。二是建立省际联动网络，加强客货运输、危化品运输车驾驶人的动态管理。对专业客运、货运车辆要加大整治力度，采取车管部门源头堵、路面民警路上查、运输企业把住关的措施，对危化品车辆实行户籍化管理，明确具体负责人员，严格检验合格标志的审核和发放工作，做好防控工作。

其次，加强对易发、多发性违法行为的分析、研判，破解执法难点。根据执法统计数据，违反限行、违法停车、超速等违法行为多发易发，对此类行为应重点宣传、严加控制，充分利用非现场设备，加大处理力度，防止形成尾大难掉之势。对于违法停车，一方面要加大查处力度，另一方面应实行分时停车措施，扩大交通资源的供给。违法停车之所以大量存在，其根源在于城市总体规划和基础设施建设的不足，根源不除，违法停车现象就不会因为管理和处罚而减少。而且，严格管理、提高处罚幅度从局部考虑不违反法律规定，但从政府管理的全局出发，一味地增加罚款数额，会引起群众对政府的不满，这种不满的情绪是危害社会稳定的重大隐患。因此，在不影响通行的情况下，有条件地实行夜间、分时停车措施，以此满足群众的停车需求，缓解资源供需矛盾。

第三，加强交通枢纽等节点区域的控制，实行定时定点的单双号限行和分时停车等措施以优化交通。

为了缓解交通拥堵，该市已经实行了机动车五日制限行措施，一度引发社会各界的热议。从法律角度来看，五日制限行作为临时限行措施有合法的依据，即《中华人民共和国环境保护法》第十六条和《道路交通安全法》第三十九条。但是，作为长远的限行措施法律依据不充分，《中华人民共和国环境保护法》第十六条只规定地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量，没有规定罚则； 《道路交通安全法》第三十九条规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施，其内容与五日制限行的内容不完全一致。

拥堵本质上表现为特定空间、时间的交通不畅，具有鲜明的空间性和时间性。道路交通的高峰和低谷每天都存在，在什么地点和什么时段会发生，存在一定的规律性，尤其在超大型城市，规律性更为明显。从拥堵的空间性和时间性分析，合理的限行措施必然是特定地点、特定时间的限行，依据《道路交通安全法》第三十九条的规定，根据道路和交通流量的具体情况，实行特定地点、特定时间的单双号限行。特定地点是道路交通拥堵的路口、路段，特定时间是以24小时为单位的高峰时段。特定地点、特定时间的单双号限行最终目的是引导车流、分散车流在特定空间的交通压力，根据交通流量信息，实时调整限行的根据地段和时段，充分发挥综合信息管理系统及各分系统的作用，提高交通管理水平，把信息运用到执法工作的方方面面，实现交通管理的信息化、系统化，有针对性地缓解车路矛盾，合理配制公共设施等资源，提高道路通行效率，而机动车使用人有更大的活动空间和时间，可以采取绕行、改变当天出行时间等措施。对违反限行的处罚除坚持以非现场处罚为主外，还要坚持发现一起、处罚一起的原则，对在不同时间、不同地点的违法行为，一律处罚，加大行为人违法成本，打击以钱买法的现象。

（三）规范执法，常抓不懈

公正执法，既是改善现实交通状况的需要，也是实践证明的正确经验。公正执法，必须规范执法行为，杜绝非正规手段执法。非正规手段执法为现代法治社会所不容，必须从人民群众满意的最高标准、从构建和谐稳定社会、从确保执法健康长远发展的高度，充分认识公正执法的重要意义，不断提高执法能力和水平，努力消除执法工作中不和谐的因素，赢得社会的认可。

公正执法必须力戒人为程序。不能简单从防止“犯错误”出发，用监督性的措施去设置程序、增加文书、限制权力，人为地增加执法环节、增加民警工作量，而应当更多地考虑用实用、简便、严密的规范，给基层执法提供“出路”、“方法”，用可操作的程序来约束具体的执法过程，用明确的执法标准和要求来落实执法责任。

当前，应考虑进一步删减法律文书，减少多重审核、审批、报备等环节，解决执法程序过于复杂的问题。执法程序讲究实用、详细、明确，考虑各种多发易发的问题和风险，如拦截车辆的安全评估、询问录音要求、执法过程记录等，法律文书少、执法流程明确，使基层执法有章可循，从执法行为向执法主体转变，解决执法主体建设上“一刀切”的问题，增强教育培训的针对性，明确不同执法岗位的要求和培训、认证，从执法程序向执法实体转变，明确案件证据标准、调查取证规范、裁量依据等。

公正执法关键在于民警执法素质的提高，民警执法素质的提高在于潜移默化的熏陶。当前，基层民警存在一些普遍的问题。一是工作任务重，民警工作、心理压力大，部分人产生抵触、厌战和畏难情绪。由于公安机关内部对执法质量的要求不断提高以及人民群众对公正执法的期望值越来越高，执法环境、执法规范相对复杂，使民警感到易“触电”而丢“饭碗”，在执法中顾虑重重，缩手缩脚，产生干多错多、不干不错的结果。二是政治、生活待遇偏低，超常付出得不到职务、职级、经济收益的回报，民警心理不平衡，积极性受挫。

能力是培养的，只有潜移默化地受熏陶、受教育，才能慢慢感悟到自己为什么干，怎么干。领导应率先垂范，以身作则，靠能力而不是靠权力工作，不仅关心民警的经济生活，更要注重民警政治上的成长，培养民警对领导的信任，让每个人知道在工作中的位置，甘心干、乐于干，不仅为了回报，更是在做事中获得满足。正如孟部长在全国县级公安局长专题培训班上反复强调的，进一步增强广大公安民警的职业认同感，进一步增强我们这支队伍的生机和活力，才能真正把广大公安民警的智慧和力量凝聚到干事创业上来，这也是对领导履职能力和水平的检验。这种变被动工作为创造性的工作、变呆板管理为温情激励无疑将是推动公安队伍增加战斗力、公安工作再上新台阶的有力武器。

公正执法，必须常抓不懈。公正执法不仅在制度建设，更在于责任落实、监督到位。在促进公正执法、提高执法效率的过程中，深入研究基本概念，明确执法标准，进一步落实执法责任、严格过程管理，加强监督措施。一是要进一步明确不同岗位的执法责任，不能仅以结果定责任，从有利于依法履职，有利于激发执法责任心、积极性出发，建立科学合理的执法责任体系。二是要进一步落实执法监督机制。既要抓好遵守制度和执行制度的教育，又要创造条件为制度执行提供保障；既要加强日常管理监督，又要建立执法考核评价机制，逐步形成统一严密的管理模式与机制，从源头上消除执法问题。三是进一步健全执法过错责任追究的标准和程序，切实做到执法必严、违法必究、令行禁止，确保法令、政令畅通。四是完善社会监督。全面建立执法监督员制度，广泛听取群众所提出的的合理意见和建议，充分接受人民群众、人大代表、政协委员及民主人士的监督。“群众的眼睛是雪亮的”，只有将基层民警执法活动置于人民群众的“眼皮”下，诚恳接受群众评议，广泛接受群众监督，才能保证公正执法。

On Enhancing the Reform of Traffic Management Mechanism

Zhao Suping1Zhao Fei2Kong Meide3
（1.Beijing Jiaotong University;2.The Ministry of Public Security of the People's Republic of China;3.Ministry of Human Resources and Social Security of the People's Republic of China,Beijing,100038）

Three basic contradictions and two relationship in traffic management are put forward based on a survey of traffic law enforcement in some city.Then the problems of law enforcement regularization are analyzed from various angles.And last,suggestions are given to enhance the reform of traffic management mechanism.

law enforcement regularization;traffic management

D631.5

A

1672-6405（2011）01-0026-05

赵素萍（1977-），男，山东威海人，北京交通大学应用经济学博士后，北京市公安交通管理局民警。

赵 飞（1980-），男，山东威海人，中华人民共和国公安部经侦局证券犯罪侦查总队民警。

孔德美（1979-），女，山东济南人，中华人民共和国人力资源与社会保障部职员。

2011-01-23

张钦]