城市公用管线安全防控管理比较研究

李伟清 李小波

（中国人民公安大学，北京 100038）

城市公用管线安全防控管理比较研究

李伟清 李小波

（中国人民公安大学，北京 100038）

城市公用管线设施是城市公共基础设施的重要组成部分，密切关系着国家安危、国计民生，是城市的“生命线”，也是公安机关对单位、对社会实施监管的重要内容。文章通过对英国、加拿大、美国以及日本各国对城市公用管线的安全管控经验分析，提出几点有益于我国城市公用管线安全防控管理的建议，即健全法律法规体系，确保有法可依；加强部门间的协调，共同应对突发的公用管线安全事故；积极利用中介组织和安全服务公司，提升城市公用管线的保护水平和力度；以及城市建设规划中共同沟的建设和新施工技术的运用。

城市基础设施；公用管线；安全防控

城市公用管线设施是城市公共基础设施的重要组成部分，包括电力、通信、燃气、热力输送和城市生活用水输送系统在公共区域架空管线或地下铺设管线及其辅助设施。城市公用管线安全密切关系着国家安危、国计民生，是城市的“生命线”，也是公安机关对单位、对社会实施监管的重要内容。

目前，随着我国城市化进程的加快，城市规模的不断扩大，管道的使用不断增加，公用管线的长度增加迅速。然而，随着城市公用管线不断发展，城市公用管线的安全状况却没有引起足够的重视。根据有关数据报道，我国城市地下管线事故每年损失至少在450亿。在架空管线方面，因各种架空线路发生损害而引发的停电、通讯信号中断等事故也经常见诸于媒体报道或直接影响到我们的日常生活。由于我国的城市发展规划以及管理体制等多方面的原因，形成了大部分城市公用管线设施安全防控多头管理、无序管理的局面。管线管理是一项基础性工作，其需要基础信息数据支撑，立法规范以及政府、企业与社会之间的配合。当前国内一些城市的公用管线档案管理已有成功的实践，为该市公用管线的安全防控提供了良好的信息支撑。西方发达国家已经在其供热、供水、供电、通讯、石油、天然气领域建立了相对独立的监管体制，并不断加以完善。它们经过100多年的摸索和发展，逐渐形成了一整套比较完整并且十分独特的管线管理体系。本文拟通过归纳、分析有关国家的相关管理经验和具体做法，有针对性地提出适合我国国情的城市公用管线安全防控管理建议，以期对进一步改进我国城市公用管线安全防控管理方法研究有所帮助。

一、相关发达国家公用管线的安全管理经验分析

（一）英国

英国于1962年和1996年分别通过了《管道法》和《管道安全法》。这两部法律从管道的申请、施工、应遵守的技术规定、安全评估、对周边环境影响等方面进行了详细的规定，是英国管道安全保护的两部重要法律文件。

2000年，英国颁布新的《公共设施法》，将以前的天然气供应办公室和英国电力办公室合并，组建了新的监管机构——英国天然气和动力市场办公室。该机构由管理董事会、管理委员会和管理部门组成。董事会有9名成员，主要职责是提出战略、基本政策和安全管理方面的意见，该机构制订了相关燃气和电力管线安全管理的具体规定，并指导相关重要管线的安全保护。

（二）加拿大

加拿大法律规定管线所有者和运营公司对管道安全负责。监管机构负责制定监管政策、建设运行指南和标准，并成立了监管委员会对项目安全进行评估，检查企业执行情况。委员会于1999年颁布了《陆上管道监管条例（OPR）》，规定管道公司必须达到委员会指定的目标。委员会每两年对运营公司进行一次风险评估。公司要定期向委员会提交环保措施实施报告。《陆上管道条例》规定了管道各个阶段的最低要求。OPR的技术基础以加拿大标准学会管道标准规定的管道设计、施工、运行和废弃的最低技术要求为依据。委员会与管道行业和政府机构一起，共同制定和维护这些标准。如委员会发现加拿大标准学会的管道标准有不足之处，它将在自己的条例中制定更严格的要求。委员会的管道穿越条例I和II规定了开挖实施人和管道公司各自的责任。条例要求管道公司建立公共告知程序，通知公众附近有管道这一实事。

委员会管道安全程序规定，所有的事故必须呈报，其认为再小的事故也能反应出管道运行条件存在问题，同时显示不符合相关规定，或需要改进公司的有关政策和做法，或改进委员会的安全程序。采取哪种报告事故反应程序取决于事故的严重程度。

（三）美国

美国于80年代制定的《美国联邦管道安全法规》是较完整的一部关于管道安全方面的法规。它包括三篇：I、液体管道最低安全标准；Ⅱ、气体管道最低安全标准；Ⅲ、气体管道泄漏报告。该法规对管件的生产、制造，管道的设计、施工、运行、维修及事故报告、调查都作了明确而详尽的规定。如在I篇D中，对施工中各工序，包括材料检验、焊接试验、施焊、返修，管子垠弯、防腐，管沟开挖、回填，阀井及泵站的安装都作了严格规定。同时成立了管道安全办公室（OPS）。管道安全办公室隶属于研究和特殊计划局，它是依据1968年通过的《天然气管道安全法》而建立的。研究和特殊计划局主要通过OPS来实施管道监管工作。OPS主要负责对具体设施进行监管。其基本职责是保障美国油、气管道系统在安全、可靠、环保的状况下运营（包括管道检测）。

美国有各种与石油、天然气、供电、供水、供热等工业有关的中介机构。如石油管道学会、供热管道技术学会、国际管道研究学会等。这些中介机构都有自己的章程和专家。他们协同OPS，一直致力于管道的安全、可靠运营和环保工作。

1968年美国《天然气管道法（NGPSA）》 和1979年《危险气体管道法（HLPSA）》形成了联邦管道安全程序的框架。这两个法授权运输部监管州际天然气（可燃、有毒或腐蚀气体）和其他气体的管道运输以及LNG的储存，和危险液体（原油、成品油、无水氨和二氧化碳）的管道运输。1992年的《管道安全法》对NGPSA和HLPSA作了修订，扩大了其程序范围，把环保和公共安全作为程序活动的基础。为了改进对石油泄漏的反应能力并减少环境污染，OPS依据《管道安全法》（联邦法第49部第601章）监管州际管道的设计、运行和维护，还依据联邦法第49部第190～199部分颁布了管道安全监管条例。各州建立管道安全监管办公室，负责州内管道的运输安全，还经运输部OPS的批准，检查州际管道是否符合联邦管道安全条例。

虽然美国建立了较为完善的管道安全管理体系，但安全事故仍频发。1999年6月10日在华盛顿的Bellingham以及2000年8月19日在新墨西哥州的Carlsbad发生的两起管道事故中，共导致15人死亡，财产及其他损失合计达4600万美元。1990年-1999年期间共发生777起重大管道事故，其中，319起（占41%）为外力损坏（第三方损坏占30%，地震、洪水占11%，其他为人为外力）；173起（22%）为腐蚀（其中内腐蚀105，占14%，外腐蚀67，占9%）；119起为管道施工和材料缺陷；16起（21%）为其他原因所致。从1998年到2002年，共发生1770起管道事故，导致100座基础设施受损和6.21亿美元的财产损失。

为了进一步推动管道安全建设，美国国会于2002年11月15日通过了《管道安全促进法》。时任总统布什于2002年12月17日签署了该议案，使其成为正式法律而开始实施。同时，为了避免政府部门职能间的冲突，方便企业，减少企业开支，管道安全办公室还与矿产管理局（1982年成立，隶属于美国内政部）签定了谅解备忘录，以明确各自职能。

（四）日本

在日本，能够用于居住开发的土地只占总用地的20%，所以，日本的城市地区十分拥挤，特别是大城市，如东京和大阪，地面再安排新的设施是十分困难的。目前，日本已成为世界上地下空间利用领先的国家。

在城市公用管线安全防控管理方面，首先是对地下专用隧道或共同沟的建设和规划。对于公用事业和通讯设施所涉及的城市公用管线及设施的安全规划，大多数城市采用在地下30m乃至50m建设专用地下隧道或共同沟的方式进行管控。如东京临海副都心的共同沟开发，共同沟中有上水、下水、垃圾回收、电力、电讯、燃气和集中供暖等管道。共同沟由政府和社团投资建设，由事业部门经营管理。横滨港湾21世纪中心的干线道路下面，也设置了维持城市功能、收藏供应处理设施的共同沟。共同沟中布置了自来水管、电话线、电线、中压煤气管、废物运输管、地区的冷暖气管、CATV管等，有效地利用了道路空间，防止因工程引起的道路开挖，并有助于改善城市景观。

其次，是地下管线施工新技术的运用。除了市政管理的共同沟规划，管线施工技术中的不开挖施工技术在日本的燃气公司得到广泛应用。地上定位仪可使地下PE管绕开任何障碍物，大大降低了施工强度，减轻了对周围环境造成的不良影响，同时，极大地提高了施工效率。如东京燃气公司在地下30m一50m处挖掘燃气管专用隧道用以铺设7.OMPa永久性高压干线，以完善整个东京都天然气输配管网状况，集中体现了天然气施工领域的高新技术，定位系统准确，自动焊接高效快捷，尤其是地下采掘出的泥土石块经处理成混合溶液再由管网系统输送至地面槽池按环保要求加工的流动化处理技术，最大程度上减轻了由于施工所造成的环境污染。

第三，地下管线设施可以永久使用。日本的地下管线设施，特别是在专用隧道或共同沟中铺设的燃气管线大多都是可以永久使用无需中途更换的。如东京燃气公司铺设在共同沟内的高压天然气干线和正在建设的京滨干线，都是永久性干线，不需要中途更换。通过在专用隧道和共同沟内安装浓度警报器、加强日常维护的方式，来确保干线运行安全。

通过以上的分析，我们可以发现发达国家在管线安全管理方面采用的模式，即：国家制定法律、法规，规范政府部门以及拥有管道企业的行为；政府部门制定政策和行业规范，约束和引导相关管道企业的经营活动；监管机构拥有相对独立的监管权，对相关企业进行的业务活动和市场秩序进行监督和管理，确保国家的法律、法规和政府各项政策的贯彻实施；许多中介组织（主要是一些管道行业自己建立的学会等）作为政府和企业之间的桥梁，在行业内部发挥规范、协同企业行为和督促企业自律的作用。另外，城市建设规划中专用隧道或共同沟的运用以及新施工技术的运用也有助于城市公用管线安全防控管理的开展。

二、发达国家城市公用管线安全防控管理的启示

（一）健全法律法规体系，确保有法可依

西方发达国家无一例外都注重用法律规范解决公用管线管理中存在的问题，特别是美国针对具体的管线安全问题都有明细的法规作为指导。在这方面我们尚存在很多不足，我国虽然有一些对管线保护的法律和条例，但规定得较为笼统，权属问题一直不能得到很好的解决，实施起来困难重重。因此，建议相关部门制定更为明细的管线安全保护规定，明确具体的责任单位和相关的处罚措施。其次，提高相关管线保护法律的位阶，增加相关部门不作为的行政责任和刑事责任的规定，同时对单位违反管道保护的必须要增加罚金刑。最后，相关政府部门要切实落实公用管线保护法律法规的宣传力度，特别是对本单位的职工和管道沿线的群众要进行管线安全法律法规和管线事故的急救知识的普及。

（二）加强部门间的协调，共同应对突发的公用管线安全事故

由于公用管线管理的历史遗留问题，在处置公用管线安全事故时，协调成为一大难题，相关职能部门和企业部门有效合作的力度不够，处理事故的效率较低。因此，本文认为，成立如上所述的公用管线机构势在必行，只有这样才能从根本上解决协调问题，建立联动机制，提升反应速度，在短时间内解决公用管线事故。

以北京市为例，“非典”后北京市建立和完善了突发公共事件组织体系，成立了北京市突发公共事件应急委员会，统一领导全市突发公共事件应对工作。应急委员会主任由市长担任，副主任按处置自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件的分工，由分管市领导担任。北京市突发公共事件应急委员会下设办公室，作为日常办事机构。办公室设在市政府办公厅，加挂市应急指挥中心牌子。由北京市突发公共事件委员会办公室主持日常工作，其下辖包括城市公共设施事故应急指挥部等十三个专项应急指挥部。北京市政管委下设应急处，负责北京市应急办交办的工作，统筹领导各管线权属单位进行管线突发事故应急工作。公用管线安全防控机制作为多部门参与的机制，要做到工作的有序运行，就必须协调相关单位部门的工作。可采用委员会的工作模式，即建立公用管线安全保护协调委员会并成立执行委员会或管理委员会。本文认为，当前应由市政管理部门主持委员会日常工作并协调不同企业部门之间的活动，成员由各部门和单位的主管领导组成。通过定期或不定期的会议，政府部门和各企业之间保持经常性的信息交流，通报对管线的监督检查情况，以保证提供相互间必要的配合。

（三）积极利用中介组织和安全服务公司，提升城市公用管线的保护水平和力度

国外中介组织参与公用管线保护主要体现在专业技术支持和专业的安全服务，各种技术协会、行业协会、学会从专业领域出发，对各种管线的安全标准制定与发布、铺设的要求以及技术规范统一等方面进行指导，而安全服务公司从管线铺设伊始就提供专业的安全方案和相关的法律法规支持，在铺设完成后为企业设计安全保护方案并定期提供咨询。我国在这一方面的发展明显滞后，同时我国的公用管线在今后一段时间将程爆炸式的增长，但靠政府部门和企业的力量进行防护已经显得力量单薄。另一方面随着我国管道行业的发展和保安服务业服务形式和服务质量的提高，企业希望积极地参与公用管线的保护，以发挥各自的作用，实现自身的价值。因此，中介组织和安全服务公司参与公用管线防护空间很大，政府部门和企业单位要积极引导中介组织和安全服务公司参与公用管线的防护，同时要制定相关的规定，规范它们的参与行为，使其能够真正地服务于公用管线的保护。

综上所述，加强城市公用管线安全防控管理是有利于国家、企业和百姓的公共安全服务事项，是关系城市发展规划、城市公共事业立法、城市公共部门协作以及动员社会力量合作的重要事项。公安机关在学习和借鉴相关国家管理经验的基础上，应当充分利用现有法律法规，在“单位负责、政府监管”的工作方针指导下，发挥政府监管职能，及时处罚和打击侵害城市公用管线安全的违法犯罪行为，保障城市居民生活工作正常秩序。

[1]彭宏亮.管道的安全管理[J].石油工程建设，1991，（2）.

[2]王凯.日本城市地下空间利用的历史与现状[J].国外城市规划，1998,（4）.

[3]王康.赴日本东京燃气公司研修报告[J].城市煤气，2007，（7）.

[4]周三多，陈传明.管理学原理[M].上海：复旦大学出版社，2004.

D631.4

A

1672-6405（2011）01-0023-03

李伟清，男，中国人民公安大学治安系副教授。

李小波，男，中国人民公安大学2007级行政管理专业治安学方向研究生。

2011-01-17

首都社会安全研究基地资助项目，项目编号：07JD0070。

张钦]