新农村建设中农村职务犯罪的剖析和防控<br/>——以冠县人民检察院2005年以来查办的涉农案件为视角

新农村建设中农村职务犯罪的剖析和防控
——以冠县人民检察院2005年以来查办的涉农案件为视角

2011-04-12邢同宝

河北公安警察职业学院学报 2011年1期

关键词：职务犯罪村干部农村

邢同宝梁昭

（冠县人民检察院，山东冠县 252500）

新农村建设中农村职务犯罪的剖析和防控
——以冠县人民检察院2005年以来查办的涉农案件为视角

邢同宝梁昭

（冠县人民检察院，山东冠县 252500）

当前，农村职务犯罪总体上呈现主体特定化、领域集中化、人数集团化、手段多样化的趋势，直接侵害了农民的切身利益，严重腐蚀了国家机体，成为新农村建设道路上的一颗毒瘤。农村职务犯罪经历在客观外界消极因素的影响下到形成自身犯罪决意，进而实施犯罪行为的过程，是宏观环境因素和微观个体因素综合作用下的结果。因此，应当构建使村干部“不敢为，不能为，不必为，不想为”的职务犯罪综合防控机制。

农村职务犯罪；新农村；综合防控机制

随着我国改革开放的不断深入，经济体制从半自给的计划经济向社会主义市场经济转化，社会结构从农业社会向工业社会、从乡村社会向城镇社会转化，思想观念从封闭半封闭向开放、从人治向法治转化，利益格局“从同质单一性社会向异质多样性社会转化”，总体上呈现经济转轨、社会转型的基本特征。同时我国是一个农业大国，截止到2005年，己经有68万个行政村、9亿农民、500万包括村党支部书记和村委会主任在内的“村官”。农村人口已经占全国总人数的百分之七十以上，只有广大农民加入到现代化建设进程中来，我国人民才能实现真正全面小康，农村的社会转型势在必行。当前我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入了加快改造传统农业，走中国特色社会主义现代化道路的关键时期，中国共产党审时度势，在2005年十六届五中全会上提出“建设社会主义新农村”的宏伟目标。随着国家政策加大向农村的倾斜力度，加大对农业的资金投入，在农村建设取得了重大成就的同时，农村职务犯罪明显增多，日趋严重的农村职务犯罪成为影响新农村建设的一颗毒瘤。

一、对农村职务犯罪危害性的分析

职务犯罪是指“具有一定职务的特殊主体，违背职责，利用职权或通过职务行为进行违法活动，触犯刑法有关规定，应受刑事处罚的行为”，其实质是公共权力的异化。农村职务犯罪是职务犯罪的子范畴，也是我国当前国情下极具代表性的犯罪，对它的研究与总结有利于我国构建全面有效的职务犯罪防控机制，从而抑制这种在我国大面积范围内普遍存在的多发性犯罪。根据2000年全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第2款的解释，可能成为农村职务犯罪主体的主要是“村民委员会等村基层组织中协助人民政府从事救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物等行政管理工作的人员”。根据对该立法解释的文本分析，村干部在协助人民政府从事公务时具有国家工作人员身份。在司法实践中，包括村委会成员、村党支部成员、乡村经济合作社成员等农村干部，这些人员往往被泛称为“村官”。从村民自治的角度来看，村干部特别是村委会成员是由村民选举产生，承担着村民自治的任务，是村民的代理人；从国家管理的角度看，村干部处于国家行政权力的末端，要承担执行国家计划生育政策、落实党的各项方针政策、保证党的领导等职责，是党和国家在农村的代理人。在村干部身份界定上存在双重角色的冲突，其在社会权力结构中的特殊地位使他们在社会主义新农村建设的过程中发挥着不可替代的作用。

“小村官，大腐败”，并不仅是一句戏言。村干部是国家管理的神经末梢，虽然农村职务犯罪个案数额并不大，但数量多、涉及面广，是基础性腐败，牵一发而动全身。首先，农村职务犯罪直接侵害了农民群众的切身利益，妨害正常的社会物质利益和经济利益分配体系的建立,阻碍和破坏着农村市场经济体制的正常发育。其次，农村职务犯罪造成农村基层组织涣散，干群关系紧张，国家政策和计划无法顺利实施，影响了党的执政能力和国家整体控制力。最后，农村职务犯罪还极易激化社会矛盾，当农民以合法渠道无法解决问题时往往以非常方式提出诉求，进而可能酿成严重的社会事件，影响政权的稳定。

随着基层自治制度的进一步落实和“多予、少取、放活”方针的实施，村干部的作用和权力均不断增大，在社会主义新农村建设中发挥着日趋重要的作用，对于农村职务犯罪必须保持高压态势。

二、当前农村职务犯罪的现状和趋势

据最高检公布的数据显示，“在去年立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中，农村基层组织4968人，占42.4%，其中村党支部书记1739人，村委员会主任1111人”。冠县人民检察院自2005年以来，共立案查处农村职务犯罪20件23人，通过对这些案例进行深入分析，当前农村职务犯罪特点总体上呈现“四化”趋势。

（一）犯罪主体特定化，“一把手”成为重灾区

在农村干部中，可能成为职务犯罪主体的包括村委会成员、村党支部成员及乡村经济合作社成员，甚至包括村民小组长等。但“二八定律（马特莱定律）”在农村职务犯罪领域同样适用，即百分之八十的农村职务犯罪是由占村干部总数百分之二十的村支书、村委会主任所为。根据全国村干部廉洁自律建设专项督查调研组的督察调研，村干部违纪违法的主体，以党支书兼村支书居多，占村干部违纪违法案件总数的90%以上。

（二）犯罪领域集中化，主要集中在土地领域

土地是农业之本，也是农村稳定之源，同时土地也是腐败的高发区，土地交易、出租、承包、转让都可能产生职务犯罪。特别在城镇化和新农村建设过程中，工业园区、道路建设、房产开发等项目建设大都涉及到拆迁问题，农村大量土地被征用，征地补偿款数额巨大，土地征用补偿被村干部私自截留、挪用现象数见不鲜。随着土地价值的上升，农民的土地补偿款增多，村干部的贪欲也在膨胀。如冠县人民检察院2009年8月查处的“冠城镇北街村原村委会主任黄某私自挪用土地补偿款”一案，涉案金额达百万之多。近年来，随着国家支农力度不断加大，部分村干部腐败的黑手开始伸向涉农工程、农村医疗、教育等农村公共服务领域。

（三）犯罪人数集团化，窝案、串案频发

过去村干部腐败多是偷偷摸摸单独作案，现在则演变为村两委“领导”下的集体腐败。农村宗族氛围浓厚，人员流动性小，村委主任与村支书、会计、出纳等人往往合谋犯罪，内部等级分明，利益均沾，形成一个与村民相对的犯罪小集团。冠县人民检察院2010年7月查处的梁堂乡田里村支部书记田某等七人贪污小麦直补款一案，涉案人还包括村委会主任、村党支部委员、村委会成员、出纳、会计等人员，该村两委班子几乎悉数落马，影响极为恶劣。同时，农村职务犯罪往往需要村干部和相关政府部门工作人员来共同作案，由村干部拉拢下水，共同利用职务之便作案，案后进行分赃。

（四）犯罪手段多样化，新花样层出不穷

随着经济的发展和反侦察意识的增强，村干部早已摆脱了以往单一的犯罪手段，往往经过精心预谋策划，将非法活动混杂在合法执行公务之中，贪污、挪用国家或者集体财物。主要手段有：1.私自截留，直接侵吞。在发放征地补偿、扶贫优抚款、粮食直补款等款项时，隐瞒事实，不发或少发补助款物，把政府专项资金变成自己私人财产，这是各种手段中最原始的方式。2.巧立名目，随意报销。借跑项目，购物资编造各种借口，滥发奖金补贴，用公款为自己购买私人物品，甚至虚列开支，虚报冒领或白条入账，随意开支。3.隐瞒收入，暗中私分。集体收入不入账或者少入账，直接将集体收入据为己有或为日后随意动用集体收入提供方便。4.权钱交易，疏于管理。向政府骗取计划生育指标，乱批宅基地，违章建房，利用职务之便，大肆向村民收受贿赂。5.挥霍公款，严重浪费。不顾农村经济状况，大肆吃喝，把接待变成拉拢私人关系的途径。

三、对农村职务犯罪的成因剖析

犯罪研究之所以具有强大的生命力，关键在于能够通过犯罪原因的分析为预防和控制犯罪提供智力支持，满足惩治和预防犯罪的需要。在犯罪行为发生模式上，相对于杀人、盗窃等激情犯罪而言，职务犯罪大多表现为继发性的渐变型的犯罪形态。根据犯罪行为发生内外化机制理论，农村职务犯罪经历“在客观外界消极因素的影响下到形成自身犯罪决意，进而实施犯罪行为的过程”，是内外因综合影响下的结果。

（一）宏观环境因素

1.目前，我国尚未建立起一整套完整的适合农村实际的管理和监督制约机制，这是农村职务犯罪猖獗的最重要原因

现有的一些监督制度对村干部的约束不力，具体体现在以下几方面：首先，权责不清，权力配置不合理。“如果没有相应的权力责任规定，或规定过于笼统模糊，权力主体对行使权力后应承担什么责任及如何承担责任不明确，就会造成权力运行过程中有些权力主体不受限制地行使权力，客观上起到放纵腐败滋生蔓延的作用”。在农村二元权力结构下，对农村“两委”职权和责任的规定不够明确。农村权力集中在村党支部书记和村委会主任身上，书记、主任“一肩挑”现象普遍，大事小事一人说了算，独断专行，民主集中制成为摆设，缺乏有力的制约。与此相对应的，在部分农村，组织涣散，大事小事没人管，自治蜕变为“自流”。其次，村务不公开，财务管理制度混乱。由于经济水平的限制，大部分农村的财务管理水平有限，账目设置不规范，外部查账的难度较大；会计、出纳岗位职责混淆，仅会计一人作账，相互间缺乏监督；私设“小金库”，帐外设帐，逃避财政监管和审计监督；收支无制约，非生产性开支过大；财务管理制度不透明，财务公开制度流于形式。第三，监督机制缺位。“权力本身所特有的异化机制和不平等性得不到有效抑制，是导致腐败现象产生的根源之一”。现行的《村民委员会组织法》把村委会定位为村民“自我管理、自我监督”的自治组织，基层政府对农村是指导关系，一般仅对换届选举、计划生育等特定事务担负指导职责，对于农村集体财产处置，财务管理制度上缺乏相应的权限。另外，村民由于自身素质或者其他条件所限，权利意识较差，不能有效地主张自己的合法权利，客观上助长了农村不正之风。

2.法律法规和规章制度不健全，法律的威慑力得不到保障

“刑罚法规之所以需要，是因为存在损害他人利益的人的行为”。在我国虽然出台了很多法律法规，有力地遏制了职务犯罪，但对基层特别是农村职务犯罪在立法上缺乏相应的重视，立法上的症结集中表现在两点：（1）不严密，该入罪的没有入罪。如村委会的换届选举，除一部《村民自治法》之外，并没有相应完善的刑法保障。《村民委员会组织法》第十五条规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”但刑法第二百五十六条“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利”，仅把破坏选举罪的对象限定在各级人民代表大会代表和国家机关领导人员上，即便村级自治组织换届选举中的贿选行为极为恶劣、数额极为巨大，根据罪刑法定原则，也无法入罪处刑，其后果至多仅是宣布“当选无效”。（2）不严厉，罪刑失衡。如贪污罪是最主要的职务犯罪类型，从手段上来看和盗窃罪颇有相似之处。在唐律中，平民盗窃为“私盗”，官吏监守自盗为“官盗”，同等情况下，后者较之前者需要“加二等处刑”。但根据目前我国相关司法解释，盗窃罪起刑点为500元，贪污罪起刑点则为5000元，盗公产和盗私产差距10倍。这就意味着只要没有特别严重的情节，负有特殊法定职务的人监守自盗不满5000元，就不能追究其刑事责任，而不具有特定职务的人员，只要盗窃500元以上，就会被追究刑事责任，一定程度上背离了罪刑相适应原则。

3.市场经济转轨的大环境，使等价交换意识进入农村村务管理领域

随着社会主义市场经济的发展，市场意识与传统的思维方式、思想观念的碰撞越来越激烈。“市场经济等价交换的法则，对文化程度相对偏低、法律意识淡薄、处在社会最基层的农村干部的影响和冲击，更为现实和直接”。在计划经济和市场经济体制长期共存的条件下，由于政府干预和行政管制抑制了竞争，扩大了供求差额，形成了差价收入即“租金”。“租金越高，寻租激励就愈大，腐败现象就愈严重。”自认为掌握一定权力的农村干部，往往把手中的权力当做砝码，攫取公共利益，来谋取自身利益。“转型时期社会道德失范和人们思想意识的失序状态，形成一定的腐败认同现象……产生腐败衍生效应”。

4.在封建思想残余和乡土文化影响下，传统权力本位意识在农村未得到根本肃清

中国历史上长期占统治地位的高度中央集权封建政治体制，其突出特点就是等级性和封闭性。“社会秩序范围着个性，为了秩序的维持，一切足以引起破坏秩序的要素都被遏制着”，致使农民的民主主体意识和民主观念严重缺乏。从当前农村职务犯罪的案例分析，犯罪人无不流露出封建意识浓厚的特点，例如特权思想、封建迷信思想、“家长制”作风等等。同时，大多数农民权利意识淡薄，对于跟自己有切实利益的国家相关政策知之甚少，认为参政与自己无关或者说了也不算数，加之“亲亲相隐不为罪”的宗族思想，不愿监督或不敢监督，因而缺少对基层腐败的有效的监督和制约。

（二）微观个体因素

1.职级低，工作压力大

随着乡镇招聘干部制度、农村招工招干制度的逐步取消，干部任免政策无法为村官们提供上升的渠道，村干部的政治成长道路基本被封堵。部分能力突出的村干部在担任了村支部书记之后，认为自己努力已经到头了，便产生“当一天和尚撞一天钟”的懈怠思想，甚至贪赃枉法，使自己过去的努力毁于一旦。同时，村委会成员角色处于“政府的利益取向”与“村民的利益取向”的冲突中，乡镇政府的主要任务是完成上级政府指定的任务，而村民最需要的是政府对他们的帮助，当政府的任务与村民的需求不一致时就导致了两者的脱节。村干部成了两者冲突的直接受害者，承担着巨大的工作压力，尴尬的处境增强了村委会成员职务犯罪的动机。

2.报酬少，心理落差大

由于国家和地方财力有限，村干部的报酬相对偏低。而农村往往都有凭借勤劳和才智率先致富的人，相比之下，农村干部繁重的工作和微薄的收入出现较大反差。有的村干部觉得自己辛苦奋斗几十年还不如外出打工一年收入多，心理失衡，产生了捞一把作为补偿的心态。职务犯罪不仅满足了其物质需求，而且也使其病态心理得到满足。

3.素质低，法律意识淡薄

村干部中，高中以下学历占据了绝大多数。由于文化素质的限制，对法律知识的了解较少，对国家政策的理解也是参差不齐。一方面，不少村委会成员只是凭借传统习惯和经验处理村中事务，容易被眼前利益所迷惑，将公共权力异化为私人权力，实施职务犯罪。另一方面，对刑法中涉及国家工作人员的职务犯罪了解不够，虽对贪污受贿要受处罚有所知晓，但在日常交往中，往往不能划清收受贿赂与正常人情往来之间的界限，以致在触犯刑法时，甚至不清楚所犯何罪。

4.培训少，价值观念异化

随着改革开放的深入进行，经济结构的调整给人们的思想带来了前所未有的改变，传统的“重社会，轻个人”、“重精神，轻物质”的价值观被“个人主义”、“金钱至上”的价值观逐渐侵蚀。而农村的廉政教育工作又往往停留在口头上，没有结合实际情况深入开展下去。这种变化的结果，使部分农村干部的精神严重空虚和失落，从而导致个人私欲的极端膨胀，见利忘义，走上职务犯罪的道路。

四、农村职务犯罪的综合防控机制

对农村职务犯罪的防控，应当坚持标本兼治、综合治理和从源头上治理的方针，相互协调，彼此衔接，构建“不敢为，不能为，不必为，不想为”的综合防控机制。

（一）构建严密的农村职务犯罪法律体系和公正合理的刑罚体系，加大对农村职务犯罪的惩处力度，使其“不敢为”

在以事后问责为主的社会，国民或企业得以自由活动的前提条件，是必须确立公正且透明的行为规范，使其成为人们的行为准则。在传统社会自我调制、私力纠纷救治的纠纷解决机制解体的环境下，必须应用具有规范性、系统性、逻辑性、普遍性的法制来规制各级农村干部的职务行为。

第一，构建严密的打击农村职务犯罪的法网，增强相关刑事法律和司法解释的严密性、明确性和可行性，确保查处严重危害农村廉政建设和经济建设的职务犯罪有法可依。

第二，构建公正合理的刑罚体系，做到罪刑相适应，慎用“缓刑”、“不起诉”，确保执行到位，保持对农村职务犯罪的威慑力。

第三，加大惩处力度，对农民反映强烈、造成重大影响的案件，要及时查办、重点查办、优先查办，从严从重打击农村职务犯罪，尽最大努力减少漏网之鱼。

（二）构筑科学民主的管理体制和有力可行的监督机制，使其“不能为”

1.形成科学民主的村务管理体制是预防农村职务犯罪的根本之策

（1）按照民主集中制的原则明晰村民委员会和村党支部的权力和责任，使其既相互配合，又相互监督，形成建设社会主义新农村的领导合力。（2）要坚持当前推行的“村帐镇管”制度，行政村委托乡镇会计代理站集中记账，由代理会计对村级收支原始凭证在入账前进行严格审核监督，定点盘点村库存现金，定期公开财务账目，切断经济犯罪的源头。（3）要坚持实行对农村基层干部进行定期审计和离任审计制度，避免财务混乱状态。积极探索对会计、出纳等人员实行交叉任职方式。（4）落实财务公开制，从公开内容、公开时间、公开程序、公开形式、公开管理监督五个方面细化，着重公开资金运行渠道和资金使用结果，保障资金安全。（5）坚持“收支两条线”的财务管理制度，设立相互制约的专职会计和出纳，制定完备的收支预算，在支出上坚持“财务一支笔”，必须凭发票入账，杜绝白条入账现象。

2.构建有力可行的监督机制是预防农村职务犯罪的重要举措

诚如孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条千古不易的经验”，无制约的权力必然导致腐败现象。（1）强化“自上而下”的监督，基层党委和政府要加大对农村事务的指导力度，定期检查和不定期检查相结合，有错必查，限期整改。（2）强化村干部内部的互相监督，贯彻民主集中制，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善议事和决策机制。（3）推进村民民主监督，完善村民代表会议制度，成立村务监督小组，使群众的知情权、参与权、决策权和监督权落到实处。

（三）加强村干部队伍建设，提高政治待遇和经济补助，使其“不必为”

1.加强农村队伍建设，形成精干的领导力量，是建设社会主义新农村的领导保障

首先，提高村干部的任职资格和条件，真正把能力强、素质高、威信好的人选为村干部。同时鼓励大学生、退伍士兵和外出务工人员就任村干部，充实农村基层干部队伍，改善干部人员结构和知识结构。其次，全面推进村党支部“公推直选”制度。长期以来，村级党组织换届选举完全由乡镇党委单方面来操作，普通村民很难有发言权。“公推直选”制度是由党员和群众公开推荐村支书初步候选人选，经乡镇党委审核后择优提名正式人选，在党内投票直接选举出支部书记和支部委员，既支持和保障了基层广大党员群众的民主权利，又发挥了基层党组织在政治文明建设中的带头作用。

2.开展村官选拔制度，提高村干部的政治待遇

公开选拔一定数量的能力强、素质高的村干部到基层政府任职，完善村官选拔机制，刺激村干部的工作积极性。

3.提高村委会成员的补助，解除其生活上的后顾之忧

在保障村干部基本工资的基础上，实施绩效工资制，将村干部的工资量化，综合村民、乡镇政府评价，确定其工资总额，对做出突出贡献的村委会成员可以增加额外的奖金。

（四）在农村大力开展法制宣传，加强对村干部的培训，使其“不想为”

职务犯罪是行为人精神堕落和思想蜕变的外化表现，预防犯罪必须从解决思想问题入手，在思想上筑起抵制违法犯罪的防线，减少行为人犯罪动机。法制宣传能够提高村干部的法律素质，直接促进他们依法办事，而农民法律素质的提高，能使他们知法、懂法，依法维权，为防范农村职务犯罪奠定广泛而坚实的群众基础。

1.职务犯罪预防工作应向农村基层深入

“合抱之木，起于垒土”，“千里之堤，溃于蚁穴”，不能因为农村条件差、开展难，而忽视职务犯罪预防工作。在农村职务犯罪预防领域，冠县人民检察院的做法颇有可借鉴之处。该院建立完善以镇为中心的预防网络，在各镇聘请乡镇预防联络员，负责协调镇村两级的预防工作，同时各镇选择一个村建立镇级预防法制教育基地，并聘请法制辅导员，负责对村干部及村民的法制宣传教育工作，收到了良好的法律效果和社会效果。

2.要立足农村实际，构建流畅、高效的农村基层举报制度

拓宽农村举报途径，规范举报线索受理登记的部门，完善举报线索保密机制，形成流畅的举报线索移送机制，建立灵敏的快速反应机制。

3.从正反两方面着手，强化对农村干部的培训

一方面，要加强对农村干部的法制、廉政和党性教育，提高村干部的自我约束能力，使广大农村干部牢固树立正确的人生观、世界观和价值观，筑牢预防职务犯罪的思想防线。另一方面，要抓好警示教育，通过身边职务犯罪人员的现身说法，剖析职务犯罪的主客观原因、思想演变过程及犯罪的危害，使接受警示教育者通过反面典型教育，吸取教训，引以为戒，不断增强法制观念和防范意识，增强抵御腐败的能力，有效地减少职务犯罪的发生。

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