刍议土地流转与我国农村社会保障问题

张建华

（中共本溪市委党校科学社会主义教研部，辽宁本溪117000）

土地流转是指土地使用权流转，其含义是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权 （使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。我国土地流转的实践和制度创新最早发生在农民种地的比较收益降至其成本以下的时候。2002年 《中华人民共和国土地承包法》以立法的形式赋予了农民土地承包经营权流转的合法性。［1］2008年10月党的十七届三中全会审议通过了 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》提出：“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多重形式适度规模经营。”“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”通过土地流转实现土地适度的规模经营，对于促进农村经济社会发展具有重要的意义。近年来，各级政府都相应出台了一系列政策推进土地流转，但这些政策都没有取得预期效应。如何在新农村建设与中国城镇化道路上科学推进土地流转已经成为了一个亟待解决的问题。

一、土地流转相关问题

（一）我国土地流转的现状

土地流转政策出台之后，各地政府均根据本地实际情况对土地流转的模式进行了大量的尝试，其中包括土地承包经营权转包模式、转租模式、互换模式、委托模式、入股模式、村集体中转模式、宅基地开发模式和宅基地换房模式等。随着土地流转政策的逐步规范化落实，农村土地流转呈现出流转的面积逐渐增大、经营的种类逐渐增多、土地流转市场化趋势越发明显、土地流转的价格趋于合理、流转的土地用于发展特色农业的比重逐年增加等特点。以辽宁省为例，辽宁省土地流转以转包和出租为主。截止到2009年底，全省土地流转面积7．04万公顷，比上年增加0．5%，其中有866．67公顷土地租给美、日、荷兰企业经营。丹东市多数农民种植树莓、蓝莓、草莓、五味子等特色农产品，2009年全市农民人均纯收入达到8030元。抚顺市参与流转的农户共10 143户，占全市农民总户数的4．23%。农民流转的土地用于发展特色农业的比重高达40%以上。［2］然而，由于农民自身素质与各地具体情况不同，在全国各地土地流转政策的具体实施过程中也出现了类似流转总量不大、流转效率不高、机制不完善、小农思想束缚流转以及违反规范化流转程序的一些现象，影响了土地流转积极作用的发挥。［3］

（二）土地流转对农村经济的积极作用

随着经济的飞速发展和科学技术水平的日益提高，以家庭为单位的分散经营已经不能满足现代化农业的要求。改革开放以来，农民的生活水平有了显著提高，但是现阶段仍然没有能力对土地进行大量长期的投资，无法改善生产条件，致使农业产品普遍科技含量低，土地不能被充分利用。而实行土地流转可以激活土地这一关键要素，使土地资源能够得到优化配置，促进农村经济发展。具体来说，首先，土地流转机制能够使土地集中到种田能手或者经营大户处，提高土地使用效率，实现土地规模化经营；其次，土地流转制度使得乡村集体有可能将农民抛荒的耕地集中起来统一开发经营，这样不仅能够增加农户个人收入，而且还可以提高集体经济实力，同时促进农村产业结构的调整，加快农村产业化的进程；第三，土地流转可以让不愿种地的农民从土地上分离，从事其愿意从事并且能够创造价值的行业，体现以人为本的理念；第四，土地流转政策能够吸引那些想搞农业经营却没有土地的投资者投资经营，使得农业发展更加遵循市场经济规律，在缓解农业基础设施建设资金不足的矛盾的同时，扩大农业经营范围，发展特色农业，吸纳多元化资金建设新农村。［4］

（三）土地流转与农村社会保障的关系

土地流转与农村社会保障的关系，一直是备受人们关注的问题。学者们从不同的学科出发，以不同的视角审视。目前学术界对两者之间的关系问题大体分为两种看法：一种认为农村社会保障是土地流转的前提和保障，只有建立和完善科学、合理、行之有效的农村社会保障体系，土地流转及农业现代化才能顺利进行；另一种观点认为，农村社会保障和土地流转具有很强的相关性，两者互为前提和基础，不能任意割裂它们的关系看问题，两者共同的基础是农村经济。在经济高效稳步发展的前提下，两者之间才能互相促进、共同发展。从分析中可以看出，无论是持何种观点的学者，都强调土地流转与农村社会保障存在的必然联系。要解决土地流转问题，绝不能忽略社会保障因素。这是因为：

1．阻碍我国土地流转顺利推进的主要因素是农村社会保障制度的不完善

土地从古至今一直都是农民的 “命根子”，在物质和精神两个层面上对农民的生活都具有决定性的影响作用。我国农村实行家庭联产承包责任制后，农民获得了相对独立的土地经营权，生产积极性得到了极大提高，土地也成了维持农民基本生活的保障。党的十五届三中全会决议指出：“土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障。”所以，土地流转政策一经出台，绝大多数农民就迫切要求承包土地，广大欠发达地区这一现象尤为明显。在农民看来，我国现行的农村社会保障体系并不健全，农民教育、就业、养老、医疗等问题仍然没有得到妥善解决。由于传统观念与自身素质的束缚，绝大多数农民不愿意放弃承包土地，即使是出外务工的农户，家里也要留份土地作为预防万一的保障。［5］

2．从土地转入者的角度分析，科学合理的农村社会保障制度是投资者的 “避风港”

一般情况下，土地转入者都只会在转入土地进行经营得到的回报超过他们从事其他工作所得到的收入与因获取土地而支付的租金之和，且超出部分 （即纯收入）能够满足维持家庭正常运转所必需的货币支出时，才发生土地转入行为。［6］由于担心转入经营效益前景，目前多数转入者不敢大规模对转入土地进行投入开发，他们害怕经营效益不佳而导致破产，给自己家庭带来生存危机。因此，多数人转入后仍然经营传统农产品种植，没有形成规模经营和高回报率。从这个角度看，转入者也希望建立健全的农村社会保障制度作基础，使得土地转入者解除后顾之忧，放心大胆地对土地进行开发，形成规模经营，获取高额经济效益。

从上述分析中可以看出，当前我国农村土地流转中存在的问题主要集中在农村社会保障这一焦点上。解决农村社会保障问题是顺利推动土地流转的关键所在。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出：“要加快健全农村社会保障体系，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”这一决定将农村土地流转过程中农民的社会保障问题推到了一个新的历史高度。可以看出，建立健全并在实践中不断完善农村社会保障制度，是推进农村土地流转的一项重中之重的任务。

二、我国农村社会保障的现状

（一）我国农村社会保障的现状

虽然早在20世纪80年代中期我国政府就已经在农村开展了农村社会保障的试点工作，但是真正意义上的建设实际上是从本世纪才开始的。近年来，我国农村社会保障体系的建设步幅明显加快，成绩有目共睹。2003年1月国务院办公厅转发的 《关于建立新型农村合作医疗制度意见》，2007年8月，国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，2009年9月，国务院印发 《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。一个以最低生活保障、新型农村合作医疗、农民社会养老保险三大制度为支架，辅之以其他社会保障制度或政策措施的农村社会保障体系正在加速形成。［7］然而，由于我国地区、城乡发展的不平衡以及农村人口的大规模非农化流动等原因，除了保障资金不足、来源有限无法满足现实需求这一瓶颈性因素外，当前我国农村社会保障体系还存在着一些严重的问题与不足。具体表现在以下几个方面：

1．城镇和农村社会保障体系发展不均衡

城乡经济发展的差距决定了城乡社会保障体系建设的不均衡，城镇已经基本建立起了一整套比较完整高效的社会保障体系，而农村社会保障体系的建设相对城镇来说无论在水平上还是在效率上都要低得多，总体表现为保障程度低，覆盖范围小。政策上分配的不均衡造成了城乡居民在资源分配上的不平等。有人曾经做过统计，我国占人口总数20%的城镇居民享受89%的社会保障，占人口80%的农村居民享受的社会保障仅11%，90%左右的农民不享受任何医疗保险。［4］广大农民在教育、医疗、就业、住房和养老等方面享受不到应有的待遇，如果这种反差长期存在必将引发一系列的社会问题。

2．农村社会保障的三项基本制度贯彻落实困难

（1）农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。该制度是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项规范化的社会救助制度。面对资金短缺与需要救助的对象数量巨大两方面的压力，最低生活保障制度目前只能按照最低标准提供，在一些经济欠发达地区甚至连最低标准都难以真正落实。

（2）新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗简称 “新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。就目前实施状况来看，农民对于这种医疗保障政策的认识不深，管理操作起来比较困难。同时，“新农合”制度本身也存在一些尚待完善之处，如报销程序复杂、不包括意外伤害而导致的医疗费用等。

（3）新型农村社会养老保险制度。新型农村社会养老保险，称为 “新农保”，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，其中中央财政将对地方进行补助，并且会直接补贴到农民头上。这项政策的实施过程中遇到了许多问题，例如宣传力度不够、农民投保意识不强、保险层次低、保障性差等，而且现阶段 “新农保”实施更偏向政策试验，是否能真正解决农民养老问题还有待检验。

3．农村社会保障的法律配套体系建设滞后

现阶段我国农村社会保障法律制度尚不健全，具体表现为四个方面：（1）立法层次低，法律体系不健全；（2）现行社会保障法规、规章适用范围窄； （3）实施机制弱，缺乏法律责任机制；（4）缺乏法治环境，维权意识差。由此可以看出，我国现行农村社会保障法律制度建设严重滞后。由全国人民代表大会制定的 《社会保障法》仍处于起草阶段。国务院及相关部委颁布的行政法规和部门规章大多以 “规定”、 “试行”、“暂行”、“决定”、“意见”、“通知”等形式出现，农村社会保障的相关内容，主要散见于政策文件、部门规章、相关机关发布的通知、命令等等。［8］不健全的法律配套体系无法为农村社会保障提供强有力的法律保障基础。

三、土地流转制度下农村社会保障体系发展的新趋向

（一）加大经费投入，扩宽资金来源

当前我国农村社会保障基金主要来源于国家财政、集体、社会和个人四个部分。由于受到各种客观因素的限制，现阶段这些基金来源渠道均不是很畅通，农村社会保障资金严重缺乏，资金问题已经成为困扰农村社会保障制度建设的瓶颈问题。根据目前实际情况来看，解决这一问题不能依靠单一力量。一方面，中央和地方应调整财政支出结构，适当提高农村社会保障基金比重，加大对农村社会保障经费的投入；另一方面，各级政府和相关部门应想方设法多渠道、多形式筹集资金，可以借助国债收益或者农业税转移支付支持，可以借助级差地租补贴，甚至可以采取发行农村社会保障彩票等形式从社会上广募资金。

（二）扩大覆盖面积，提高保障水平

在解决保障资金投入问题的同时，还应该着力完善，并认真贯彻落实农村社会保障三项基本制度 （新农合、新农保和最低生活保障制度）。除了在政策上向农村倾斜外，也可以考虑从现有农民结构出发，利用政策灵活性和激发农民自身潜力两方面共同努力来扩大农村社会保障覆盖面，切实提高保障水平。土地流转后我国现有农民大体分四类：农民工、农业劳动者、失地农民和困难农户群体。针对不同类别的农民可以采取不同的保障方式。可以考虑将农民工纳入城镇社会保障体系，减轻农村社会保障负担；各级地方政府应认真贯彻落实土地流转政策，鼓励农民在土地流转中充分发挥自身与土地潜力，提高农业生产水平；进一步构建城乡统筹的社会保障体系，逐步缩小城乡差距，为农业劳动者和失地农民提供有力的教育、医疗、就业、住房及养老方面的保障；根据社会经济发展水平逐步提高最低生活保障标准，解决困难农户群体基本生活问题；另外还应该大力倡导和发展农民知识技能培训工作，帮助贫困农民获取一技之长，从真正意义上摆脱贫困。

（三）增强法律保障，强化规范监督

建立健全农村社会保障法律制度具有重大意义，完善的法律制度是建立健全农村社会保障体系的前提和保证。应尽早建立专门的农村社会保障法，以法律为依据强化相关政策的制定与落实，土地流转过程中任何违反法律的行为要承担相应的刑事、民事和行政责任。另外，法律建立同时应配以职责范围明确、监督程序规范的农村社会保障监督管理机制，成立由国家权力机关、行政主管部门、司法机关、金融机构和农民代表共同组成的监督管理委员会，负责监督法律的具体实施，发挥 “制度监督”的优势；同时要发挥新闻媒体和人民群众的 “舆论监督”作用。［9］只有这样，土地流转实施过程中的每个环节才会职责明确，监管程序才能规范和有法可依。同时，各级地方政府在法律建立和实施的过程中应始终保持积极支持态度，尽全力为农村、农业和农民的发展创造和谐环境和有利条件。

［1］范会芳．土地流转制度下我国农村社会保障体系的建构 ［J］．郑州大学学报 （哲学社会科学版），2009（9）：33-35．

［2］杨继慧，牛玉璞．辽宁省农村土地流转现状、问题及对策 ［J］．辽宁行政学院学报，2011（2）：80-81．

［3］黄祖辉，王朋．农村土地流转：现状、问题及对策 ［J］．浙江大学学报 （人文社会科学版），2008（3）：38-47．

［4］朱梦蓉．农村土地流转过程中农民社会保障问题探析 ［J］．天府新论，2009（1）：86-89．

［5］李长健，徐丽峰．农村土地流转之前提：完善农村社会保障制度 ［J］．中共太原市委党校学报，2010（1）：13-18．

［6］王银梅，刘语潇．从社会保障角度看我国农村土地流转 ［J］．宏观经济研究，2009（11）：40-45．

［7］刘晓霞．土地流转制度下农村居民社会保障制度的建构 ［J］．甘肃政法学院学报，2010（9）：122-127．

［8］谈农村社会保障法律制度的完善［EB／OL］．（2010-09-11）［2011-04-02］．http：／／wenku．baidu．com／view／3d02a94ac850ad02de8041a6．html．

［9］王平达，韩学平．活跃农村土地流转市场的路径选择［J］．商业研究，2009（3）：165-167．