近代中国农民土地财产权的践行与展开

解成友，张金明

（南京农业大学工学院，江苏南京210031）

农民土地财产权是指作为权利主体的农民对农村土地所依法享有的各种财产利益的自由和资格。“农民土地财产权的主体因素、客体因素以及价值因素的特殊性决定了农民土地财产权具有区别于一般财产权的特殊属性与功能。”基于农民主体的视角，农民土地财产权在中国不同历史形态下具有不同的形式与具体内容。笔者认为，在农民土地财产权的历史演进中，应当注重权利内容和权利负担两个方面。一方面，权利内容探求农民对土地所有权、土地使用权与处分权等的权利状态和效力，另一方面应考虑农民在或因土地所产生和需要承担的权利负担，包括农民的赋税义务和人身依附。通过对两方面的求和才能客观地反映出不同时期农民土地财产权的权利状态、制度约束和演进规律。近代中国的农民土地权利成为土地制度改良与革命中的基本问题，而国共两党在 “耕者有其田”的相同基础上践行了不同方案，这体现出两种政策的基本理念并由此决定了不同的制度成效。

一、“耕者有其田”的两种不同方案

清代末期，土地已高度集中使绝大多数农民变成受地主直接剥削的佃户，承担沉重的田赋负担，农民土地问题成为各界关注的重心。并且近代中国的土地制度安排还面临着人口膨胀而资源短缺的农民国家追求工业化的发展问题。在民族危亡和内外交困之际，不同阶层代表对解决土地问题提出不同解决方案，而太平天国的农民起义和孙中山领导的民主革命均提出了以 “耕者有其田”为目标的土地制度设计。

（一）《天朝田亩制度》的乌托邦理想

《天朝田亩制度》是太平天国于1853年颁布的-个以解决土地问题为中心的全面的农民革命斗争纲领和社会改革方案。《天朝田亩制度》对于土地问题的首要目标就是 “耕者有其田”，正所谓 “凡天下田，天下人同耕”，“凡天下，树墙下以桑”。从具体方案上，太平天国构建了 “凡分田，照人口，不论男妇，算其家人口多寡，人多则分多，人寡则分寡，杂以九等”的授田制度。可以看出，《天朝田亩制度》体现了农民阶级原始的共有思想与平均主义，“盖天下皆是天父上主皇上帝一大家，天下人人不受私，物物归上主”，在此基础上，“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无人不饱暖也”。《天朝田亩制度》因坚决推翻封建地主土地所有制而具有反封建性，但其局限性是很明显的，就是缺乏实现的社会基础，成为一种空想的“农业社会主义”。虽然太平天国未能彻底的摧毁封建土地所有制，但毕竟为自己争取到发展生产的一些有利条件。在此制度下的农民实为新型的宗教封建制 “天国”的国家 “佃农”，但仍能平均享有土地使用权。

（二）孙中山平均地权思想

1924年8月17日，孙中山在广东省高等师范学校讲授 《民生主义》第三讲中，第一次提出了 “耕者有其田”的主张，提出 “推翻一般大地主，把全国的田土都分到一般农民，让耕者有其田”。孙中山 “平均地权”的目的是以土地国有的手段，消灭地主土地所有制，实现 “耕者有其田”，建立自耕农土地所有制，作为通向资本主义大农业生产的跳板。因此，“平均地权”是孙中山先生解决民生问题的基本纲领，而其核心即是 “耕者有其田”，使自耕农拥有自己的土地，实现生产资料与生产者的直接结合。“平均地权”的基本做法是以土地国有为基础，通过 “地价自报、照价纳税、涨价归公、照价收买”的措施让地主失去土地，国家在收回地主土地的基础上将土地分配农民耕种，农民在信贷支持下向国家购买土地所有权，成为真正的自耕农。

笔者认为，孙中山平均地权思想的进步性在于将农民问题与土地问题有机结合起来，在终极所有意义的国家地权基础上，通过土地国有的中介过渡使农民拥有土地的所有权和使用权。这一方面从根本上触及到封建地主所有制的根基，同时也是民族资本主义构建自耕农经济的公平设想。但需要进一步考虑的是，由于孙中山先生没有能够践行其革命方案，如何去实现和完善成为后继者的历史使命，而国共两党在此问题上又给出不同的答案。

二、国民党政权对 “耕者有其田”的努力与失败

平均地权与耕者有其田一直是南京国民政府制定土地政策的纲领性原则，最少在形式上国民党政权通过各种文件和土地立法推动地权改革。1924年1月20日在广州召开的国民党一大就提出了通过土地法、土地使用法、土地征收法、土地价税法等，对缺乏田地而沦为佃户的农民，国家当给予土地资其耕作，实现耕者有其田的改革目标。此后国民党颁布了一系列的土地政策法令，1926年开始推行二五减租，1930年颁布《土地法》，举办土地陈报核实地价，并于1935年公布 《土地法实施法》，抗战期间则颁布了《战时土地政策纲领》，抗战胜利后修订了 《土地法》。归结起来，国民党政权主要在两个方面为实现耕者有其田做出探索和努力，一个是佃农保护政策，一个是自耕农政策。

（一）佃农保护政策

二五减租一直是国民党政权推行的佃农政策的基本内容，即减轻佃农田租的百分之二十五，从50%的田租率控制为37．5%以内，目的是减轻农民负担，缓和社会矛盾。大革命时期和南京国民政府初期，二五减租在湖南、湖北、江苏特别是在浙江等省区施行，一定程度上保护了佃农利益。抗战期间在鄂西地区也曾实行二五减租，1945年10月国民政府颁布二五减租的法令，并在苏豫皖、浙赣鄂、粤桂湘等省推行。由于历史原因和地方因素，二五减租虽然有些成就，但总体上并没有全面推行。

同时，国民政府制定了保护佃农的相关法令。1927年5月国民政府公布 《佃农保护法草案》，其第八条规定 “佃农对于所耕土地有永佃权，但不得将原租土地转租给别人”，并且规定佃农交纳租项等不得超过所租地收获量的百分之四十。1930年 《土地法》在保护佃农的耕作权和永佃权方面也有比较明细的规定。其中第179条规定 “承租人不能按期支付地租之全部，而先以一部支付时，出租人不得拒收”；第181条对依不定期限租田耕地之契约，规定了终止的限定条件如承租人死亡而无继承人、承租人抛弃其耕作权时，出租人收回自己耕种或耕地依法变更其使用等；第184条规定 “收回自耕之耕地再出租时，原承租人有优先承租权，自收回自耕之日起，未满一年再出租时，原承租人得以原租用条件承租”。1932年国民政府颁行 《保障佃农办法原则》贯彻 《土地法》精神，规定田租缴纳以当年当地正产收获的37．5%为最高限额，禁止包佃包租制及预征地租；同时规定佃农如能完全履行其义务除地主收回自耕或土地所有权移转于自耕农时，出租人不得任意撤租；明确佃农有优先承租权和承买权，在土地所有权移转时佃农享有继续承佃权，获得赔偿权。

（二）自耕农政策

自耕农政策是孙中山平均地权的基本政策构想，是国民党政权试图完成的土地改良目标，在国民政府20多年的施政过程中，也体现出扶持自耕农从立法到逐步施行的趋势。1930年 《土地法》第一百七十条规定 “承租人耕作十年以上的耕地，在出租人作为不在地主时，佃户可以依法请求其耕地归为已有”，体现出扶持自耕农的立法用意。1933年国民党在福建 “收复区”施行 《计口授田暂行办法》，根据人口分配田地。1936年，国民党中央通过的 《土地法修改原则》中提出“扶持自耕农”问题，1941年12月22日，国民党中央委员会在 《战时土地政策纲要》第8条中规定了 “农地以归农民自耕为原则”，正式确定农地自耕的政策。1941年4月，国民政府在中国农民银行设立了土地金融处，协助政府办理扶持自耕农放款业务。此后国民政府地政署制定 《非常时期自耕农实施办法草案》和 《试办扶持自耕农实施区方案》，在重庆、甘肃和福建等地推行扶持自耕农政策，一方面将地主土地尽行征购，另一方面银行供给农民资金以支付地价购买土地。抗战胜利后，国民政府试图全面展开自耕农政策，1946年4月修订的《土地法》规定 “私有农地所有权之转移，承受人以承受后能自耕者为限”，1947年3月国民党六届三中全会通过 “农民运动实施纲领”，提出通过发行土地债券、倡办合作农场等途径改变地权结构，这些政策方案终因解放战争中途而废并最终破产。

（三）效果与评析

可以看出，国民党政权虽非孙中山先生 “三民主义”的忠实执行者，但不能全面否定其在改善农民土地财产权方面的努力。同时，由于执政后国民党性质变化，以上的土地政策是以大地主所有制为前提的，对农民土地权益的保护表现出阶段性与应变性的特点，在特定情形下还表现出反复性和反动性。如1932年 《剿匪区内各省农村土地处理条例》规定 “被赤共分散之田地，有契据有经界者，以契据付审查，无契据有经界，以证明书状付审查，办理完竣，一律发还原主”。所谓的田还原主政策是收回的土地又归还给原来的业主即地主，这是恢复土地革命前农村封建土地制度和封建剥削原状，实质上是对孙中山民生主义的土地政策的背叛。因此，国民党的土地政策虽一直以 “平均地权”为口号，但由于阶级本质原因，在具体的实施中又成为地主阶级的利益代表，从而背叛 “耕者有其田”原则，最终走向“无法完成的任务”的二律背反。

三、中国共产党革命政权对“耕者有其田”的践行与发展

农民问题是中国共产党领导的新民主主义革命的重点问题，其特点在于将农民问题和土地问题真正结合起来，而 “耕者有其田”正是解决农民土地问题的主线。1926年11月，中共“五大”就土地革命的目的是 “耕地农有，平均耕地”，主张取消封建式的剥削，将耕地无条件地转给耕田的农民。

（一）践行纲领与措施

1927年中共中央八七会议确定了土地革命和武装斗争的总方针，提出 “没收大地主及中地主的土地，分这些土地给佃农及无地的农民”。土地革命战争期间，革命政权先后制定了 《井冈山土地法》、《兴国土地法》和 《中华苏维埃共和国土地法》，特别是1931年12月《中华苏维埃共和国土地法》规定：“所有封建地主、豪绅、军阀、官僚以及其他大私有主的土地，无论自己经营或出租，一概无任何代价地实行没收，被没收来的土地，经过苏维埃由贫农与中农实行分配”；“雇农、苦力、劳动贫民，均不分男女，同样有分配土地的权利”；并提出 “地方苏维埃政府应根据各乡村当地情形，选择最有利于贫农中农利益的方法，或按照每家有劳动力之多寡同时又按人口之多寡——即混合原则来进行分配”。抗日战争期间，为巩固抗日民族统一战线施行减租减息政策，保护农民权益。解放战争爆发后，中共中央根据革命形势改变减租减息政策，1946年 《五四指示》提出：“在广大群众要求下，我党应坚决拥护群众在反奸、清算、减租、减息、退租、退息等斗争中，从地主手中获得土地，实现 ‘耕者有其田’”，继续展开土地革命运动。1947年 《中国土地法大纲》更是明确 “废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”的土地革命纲领。

（二）成就与评析

中国共产党领导的土地革命取得了巨大成就，也可以看出，由于历史原因，土地革命在农民土地权利的实现和保护方面有一个演变和进步的过程，表现为有限的土地使用权到完整的土地所有权。

早期的土地革命强调的是土地收归国有后发给农民使用，农民对土地只享有土地使用权。1928年12月《井冈山土地法》根据1927年5月党的 “五大” 《土地问题决议案》精神规定：“没收一切土地归苏维埃政府所有，用下列三种方法分配之：（1）分配农民个别耕种；（2）分配农民共同耕种；（3）由苏维埃政府组织模范农场耕种。”并规定：“一切土地，经苏维埃政府没收并分配后，禁止买卖。”显然 “没收一切土地”存在认识上的错误，1929年4月的《兴国土地法》根据党的 “六大”精神，将 “没收一切土地归苏维埃政府”改为 “没收一切公共土地及地主阶级的土地归兴国工农兵代表会议下政府所有，分给无田地及少田地的农民耕种使用”。当然，两部 《土地法》的共同点都是土地归政府所有而非农民所有，农民只能是一种实际的土地使用权。

由于土地国有政策不能为广大农民群众所接受，革命积极性也受到一定影响，土地政策逐步开始了从土地国有到土地农有的转变，在土地革命过程中事实上允许出租土地和不禁止买卖土地。1931年2月27日，毛泽东写信给江西省苏维埃政府明确提出承认农民对土地的私有权，1931年5月 《江西省苏维埃政府关于土地问题的布告》规定：“一经分定的土地，即归农民所有，任其出租买卖，生的不补，死的不退。”其他革命根据地政权的土地政策法令都规定了农民的土地私有权。1933年6月8日中华苏维埃共和国临时中央政府发布的 《关于实行土地登记》正式规定用土地登记和发给土地证来确定农民的土地所有权。解放战争时期，农民完整的土地财产权进一步得到确认，《中国土地法大纲》第六条规定各个乡村分配土地的原则：“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有。”第十一条明确 “分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利”。

可见，中国共产党领导的人民革命真正解决了土地问题，实现了土地、生产资料和劳动者的完全结合的 “耕者有其田”目标，这是孙中山“平均地权”、“耕者有其田”的继承和发展。

四、结语

综上所述，“耕者有其田”都是国共两党土地政策目标，但实际实施的结果不同，这不仅与政策执行的手段相关，更体现出两党所代表的利益群体，这也正是两党成败的关键所在。国民党“耕者有其田”的实现方式主要以奠定土地租赁关系，实行减租减息的方式，其土地所有权主要是少数封建地主的土地所有权。在此情况下民国的土地法权结构体现出半封建半殖民地的典型特征，农民的土地财产权也明显表现出混合性与过渡性，但总的来说农民的土地权利内容仍然匮乏且负担沉重。共产党人的革命目标恰恰是彻底推翻封建地主所有制，作为农民的忠实利益代表追求，真正地追求农地均耕的政策目标，农村真正实现了孙中山提出的 “耕者有其田”的主张，得到广大农民群众的支持，彻底的革命纲领也使农民的土地财产权也达到了近代历史最高水平。

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