交易效率视角下的中国农地产权制度改革

周艳，王会波

（湖北大学商学院，湖北武汉430062）

一、交易效率的内涵

交易效率术语最早由新古典经济学家杨小凯于1988年提出。杨小凯将交易成本划分为外生交易成本和内生交易成本。前者指交易过程中直接或间接发生成本，比如运输费用，用于生产运输、通信或交易设施的耗费等；后者是指个体自利决策的结果带来的资源耗费，是由人类利益行为引起，并且后者比前者对经济发展的影响更大。正是从这一认识出发，他模仿了 “冰山运输成本”，提出：假若一个人购买一单位 （元）商品时，他实际只得到k单位 （元）商品，那么这1-k单位 （元）便可称之为交易成本，而k单位 （元）可称为该笔交易的交易效率。这样，交易效率既可由运输条件引起，也可由制度性变化（更有效地保护产权的法律或更具竞争性的银行制度等）引起。显然，这一概念明确了制度改革在经济发展中的重要性。我国学者赵红军首次界定了交易效率的一般分析框架，对交易效率的定义的论述具有开创性。他认为，交易效率是特指一定时间内一个区域经济体中交易活动 （与商业活动相联系）或业务活动 （与行政活动相联系）进行的速度快慢或效率高低。［1］效率的度量可以表现为时间快慢，但时间并不是度量效率的唯一准则，交易的形成、展开和完成是需要条件和投入的。据此，高帆认为，交易效率可以被界定为：经济体在特定时期内，交易参与方在开展交易活动时的投入—产出关系。但是，仅仅通过产出投入比来分析交易效率是不够的。从交易活动本身来看，一个交易活动能够完成，其根本原因在于交易双方或交易某一方能从交易中获得效用或效益。

影响交易效率的因素主要有交易需要的物质条件、交易技术和交易制度。在三个影响交易的效率的影响因素里，交易制度是一个软性因素，也是改革的切入点和着力点。交易制度是对交易行为进行制约的规范体系，包括产权制度、价格制度、市场制度、信用制度和货币制度。产权制度在交易制度中尤为重要。它是交易的前提，只有产权清晰的物品或劳务才有可能进行交易，完善的产权制度可以明确交易方的产权，减少产权鉴定的成本和因产权而发生的纠纷，从而提升交易效率。正如科斯所讲，当交易费用大于零时，产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的成本，改进效率。［2］

农地产权制度改革是 “十二五”期间我国农村土地管理的一项重要任务。从交易效率视角来看，在市场经济快速发展的背景下，我国农地产权制度的实际运行效率较低，制约了农地使用、流转效率的提高，阻碍了农业产业结构调整和农民收入的有效增加。而良好的交易制度能降低交易成本，提升交易效率。因此，改革现有农地产权制度，是破解农村发展难题的关键。

二、交易效率视角下我国农地产权制度存在的问题

改革开放以来，我国农村普遍实行了以承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大地调动了农民的生产积极性，在促进我国农业发展上发挥了重要的作用。随着经济全球一体化的推进，农业生产对科技和土地规模经营需求也日益增加，在现行的农地产权制度下，推进农地土地经营权流转就成为提高农业生产力的当务之急。罗必良，吴晨 （2008）认为：交易效率越高，则农户完成农地流转所需时间越短，完成流转后的感受越容易；反之，农户所花费的时间越长，感受则越难。［3］他们首次提出了交易效率对农地经营权流转的影响，而交易制度又是影响交易效率的一个重要因素。综上所述，现行的农村土地管理制度出现了一些不利于农地流转的问题。

（一）土地以家庭经营为主，土地分散化、细碎化严重，抑制了农民和土地经营者对大规模土地使用和流转的需求

在家庭联产承包责任制这一制度安排下，土地 “按人分配”而不是 “按劳分配”。经济落后地区，农地分散化细碎化程度更大。农户的分散化、细碎化小规模经营土地，是农业生产经营和农村土地利用的主要特征。这种土地细碎化和分散化经营严重制约了农业产业结构调整及农业产业化经营的发展，也抑制了农民对土地的规模经营需求。由于农地规模小，不利于机械化操作，相同产出水平下平均每块地投入的时间过多；并且地块小，愿意流转的农户也会认为手续繁琐，流转对家庭收入影响不大，造成土地撂荒，产生大量的闲置土地，从而导致土地交易效率不高。

（二）农村集体土地产权主体的代理能力欠缺，没有形成有效的激励与约束机制

大量的农村土地变为城市化土地，农民手中的地越来越少，交易次数下降，并且在农地流转过程中农民并未获得相应的土地承包经营权流转收益。《土地管理法》规定农村的土地除规定属国家所有的外，其余的由农民集体所有。农民与集体在农村土地所有权上是一种委托-代理关系，［4］作为代理人的集体土地产权的主体在一般意义上为村委会，而当前我国的行政管理体制又决定了农村集体是国家最低一级的代理人。因此作为具有双重 “代理人”身份的农村集体的代理能力就显得至关重要。由于委托人和代理人之间存在着信息不对称和利益差别，使得村委会在行使双重代理权时，为了追求土地的现实收益而做出有利于自身利益目标的行为，这在一定程度上损害了国家利益的同时也忽视了农民的利益诉求，也不可避免地产生代理人道德风险问题（注：可能使代理人采取委托人并不希望的行动的问题）。从近年来的案例可以看出，农村土地市场的权力寻租、制度漏洞也层出不穷。如小产权房屡禁不止，违背农民意愿的农村土地整理，拆村合并，盲目的把农用地变为城镇建设用地等，这些现象集中反映了农村土地集体过度行使了产权主体的职能。正是由于农村土地委托-代理机制缺少有效的激励与监督制约，使得农村土地交易权被村委会占有并代理，农民未能从土地交易中获得应有的收益。

（三）农地产权的性质界定不清晰，直接影响土地承包经营的实践发展［5］

目前，农地产权在名义上属于农村集体所有，但是当国家强制低价甚至无偿征用农村集体用地时，无人出面干涉；当集体土地被贱卖或者侵占时，无人出面制约。农地产权主体界定不明，造成农村土地产权的不稳定性。一些地方的乡、村干部任意解除承包合同或到期不续签合同，使农民失去土地使用权，或者在承包关系存续期间内，承包方与集体土地所有者之间存在占有、使用、收益等权能上的冲突，权利、义务关系不明确，农民的土地承包经营权并不能得到保障。虽然，《农村土地承包法》对土地承包经营权的内容作了全面的规定，并严格禁止发包人通过土地承包经营合同对法定的内容加以篡改，同时对承包地调整的事由和程序作了强制性的规定，禁止集体经济组织以法定事由之外的理由调整承包地。但该法并未直接宣示其物权性质。并且该法的第五十六条规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任”，这更显示了土地承包经营权在法律上的债权性质，而不具有物权性质。农地产权的模糊性导致农民保护产权的积极性不高，土地交易效率下降，流转的意愿也会下降，土地承包经营权流转不畅。

三、交易效率视角下完善中国农地产权制度的建议

（一）国家放松对农村土地产权的管制程度

农村土地产权管制结构的变迁，分为三个阶段：新中国成立初期的农地制度（1952～1958年）：国家制造的私有产权；人民公社时期的制度安排（1959～1983年）：完全管制的国有产权；改革开放后的农地制度 （1984年至今）：受到集体管制的产权结构。［6］这三个阶段是国家把土地产权中的部分权利向农民转移的一个过程。国家将土地产权中的部分权利重新分配给个体农民，提高了农民的生产积极性，使土地资源的配置趋于合理。从现行土地产权结构分析，农村土地除国家规定的外属于农村集体所有，农民拥有收益权，农地的使用权和转让权都受到国家法律的限制。因此，现阶段要改革农村土地制度，必须在保持集体土地所有制不变的情况下，把土地资源的使用权和转让权 （剩余财产控制权）和收益权 （剩余索取权）赋予农民，才能加快土地资源的流转，提高农村土地产权的交易效率，实现农业经济的长期稳定增长。

（二）建立复合地权的农地产权制度，即集体和农民共同拥有土地产权，集体拥有农地的社会所有权，农民拥有土地的个人所有权

首先，集体对土地产权的占有表现在对基本农田进行用途管制，有权进行耕地保护，有权获得农地价值增殖中社会劳动的贡献份额。其次，农户拥有宅基地和基本农田的所有权，表现在拥有基本的耕作权、使用权、经营权、转让、抵押权、租赁权、收益权等。最后集体和农民对农地的所有权互相不得侵犯，集体和农民是平等的权利主体。只有赋予农民对土地的更加完整的物权，才能实现土地资源的最优化配置，获得更多的交易效益。［7］

（三）建立农地退出机制

随着城市化进程的发展，农民大量地进城务工，由于农地退出机制不健全，导致大量农地被抛荒闲置。由于农民只有部分农地产权，流转与交易的成本比较高，所得的收益与期望值之间的差距较大，无奈之下，只有忍痛撂荒。因此，集体产权所有者要对进城定居的农民和自愿放弃耕地的农民收回他们拥有的土地和宅基地，并进行整理，扩大集体产权的权属范围，进一步增强集体经济，实现农民与集体的双赢。［8］

（四）完善农地产权制度改革的配套制度

任何一个制度安排都是 “嵌在”制度结构中，每一种制度安排的效率也取决于其它相关制度安排实现其功能的完善程度。［9］因此，在农村土地产权结构改革过程中，其配套制度也要进一步完善。比如加快建立农村居民医疗和养老保障制度；增加财政资金对农业经济建设的投入，政府增加对农村非正规金融的政策扶持力度；加强法制建设，赋予农民的土地权利，有利于保护农民对土地权利的收益预期，同时对农村土地承包经营合同进行规范和指导，严格遵守相关法律，避免侵犯土地权利的行为，并对违法行为进行及时处罚；加大对农村基础教育的投入，特别是加强农民的相关职业技能培训，增强其参与市场竞争的能力等等。

四、结论

我国现行的农地产权制度改革顺利与否直接关系到中国农地制度改革的成败，是制约农地生产效率提高的重要因素。因此，国家要加强农村土地管理，以有效地配置土地资源，提高土地资源的利用效率。一方面，国家要通过政策、法律供给来实现土地承包权物权化；另一方面，对土地产权做出符合农民利益、宏观利益、长远利益的安排。建立农地复合制，清晰地界定农村的土地财产权，［10］让农民成为自己财产权利的代言人和拥护者，发挥农民保护自身财产权利的积极性。

［1］赵红军.交易效率、城市化与经济发展——一个城市化经济学分析框架及其在中国的应用 ［D］.上海：复旦大学经济学院博士论文，2005.

［2］杨小凯.发展经济学：新兴古典与新古典 ［M］.北京：社会科学文献出版社，2003：49.

［3］罗必良，吴晨.交易效率：农地承包经营权流转的新视角——基于广东个案研究［J］.农业技术经济，2008（2）：12-18.

［4］周楠楠.农地产权制度变迁中地方政府代理能力评估 ［D］.杨陵：西北农林科技大学硕士学位论文，2008.

［5］蒋军成，赵丽江.我国农地产权制度变革研究［J］.农业经济，2009（1）：36-38.

［6］李晓林.中国农村土地产权制度变迁与创新研究 ［D］.乌鲁木齐：新疆大学硕士学位论文，2009.

［7］韩冰华.农地资源合理配置的制度经济学分析 ［D］.武汉：华中农业大学博士学位论文，2005.

［8］钱忠好.中国农村土地制度变迁和创新研究［M］.北京：社会科学出版社，2005：115-119.

［9］李永东.产权与制度变迁新论［M］.武汉：湖北人民出版社，2004：27-36.

［10］张魁兴.调控土地：明晰产权是关键［N］.南方日报，2008-07-15（3）.