贵州省丹寨县农用地流转制约因素的实证研究

2011-04-12史先达余艳杜强

山西农业大学学报（社会科学版） 2011年9期

史先达，余艳，杜强

（贵州大学管理学院，贵州贵阳550025）

随着我国市场经济的发展，新的生产关系应运而生，农用地流转成为必然。中共中央2008年发布了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，文件指出：在依法、自愿、有偿原则下，允许农民以出租、转包、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。2010年中央一号文件强调 “加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营”。

国土资源部在《县级土地利用总体规划编制规程2006-2020》土地分类中规定：农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。农用地流转是指土地承包经营权人依法将土地承包经营权转移给他人（组织）的行为。［1］前提条件是农用地承包经营权有效存在，基础是不改变村土地所有权权属性质和农业用途。随着社会经济的发展，农用地流转速度加快和流转形式多样化的趋势，农用地的流转成了社会生产力发展的需要，但是，就目前贵州情况来看，尤其像丹寨县这样的山区农业县，土地流转受到很多因素的制约。因此，对贵州省农用地流转制约因素的研究十分必要。本研究以第二次土地调查数据为依据，结合对丹寨县龙泉镇杉木村、兴仁镇卓佐村、雅灰乡上从村和扬武乡乌仲村等四个村庄100户农户的调查资料，展开分析探讨。

一、区域概况

丹寨县位于贵州省黔东南苗族侗族自治州西部，最高海拔1701米，最低海拔380米，县境内总的地貌属中中山、低中山、低山和低山丘陵等4种类型。2009年全县总人口16．14万人，土地总面积94 202．43公顷，土地以山地为主，占总面积的94%。农用地面积84 759．97公顷，耕地面积15 415．91公顷，大于25°坡耕地面积为5 395．66公顷，占耕地面积35．30%。丹寨县属于典型的山区农业县，以种植业为主。当地农用地流转以耕地流转为主，2010年全县耕地流转总面积为652．09公顷，仅占全县农村耕地的4．23%，低于全国、全省平均水平。同时呈现流转速度加快、规模加大、流转形式多样化趋势的特点。

二、丹寨县农用地流转的制约因素分析

（一）从农用地流转主体的角度

1．在家务农人员文化素质低，制约农用地流转

农户文化素质越好，他们从事非农产业，谋取收益更高职业的机会和能力越大，就更愿意转出农用地；农户文化素质越高，他们吸收新事物和掌握新技术的能力就越快。对于农业生产能手而言，文化素质越好越高，他们发展农业规模化经营的意愿越强，要求转入农地的可能性和面积就越大。［2～3］调查显示，在家务农人员平均受教育年限为4年，文盲和小学占到64．4%，初中文化以上的人员超过70%的都外出务工，或者从事其他行业。丹寨县农民整体文化水平与全国、全省整体水平存在较大差距，尚不能适应农村现代化建设的需要，这对农地流转存在很大的制约性。

2．农村劳动力严重流失，制约农用地流入

对于丹寨这样一个山区手工农业县，农业生产的劳动力消耗很大，而壮年劳动力的大量外出，导致农业劳动力严重不足。被调查的4个村中，超过80%的壮年劳动力外出务工或者从事其他行业，在家务农人员平均年龄为51岁，其中女性占78%。这样造成流入农用地的可能性大大下降，一部分外出务工人员将自己承包土地免费委托亲人耕种，只有很小一部分农用地被有偿转让。从而影响了农用地流出的积极性，出现大面积的抛荒现象，导致土地资源的浪费。

3．农民传统观念意识强烈，制约农用地流出

受到经济社会传统观念的影响，当地农民的“恋土”情结、小农观念根深蒂固，加上社会保障的缺失和子女减少且多数不在身边的原因，农民将土地当做 “退路田”。［4］农用地的社会保障功能是社会保障的一种有效替代，长期以来农民对土地产生了很强的依赖性，相当数量的农民宁愿选择闲置、抛荒土地，也不愿意租赁给别人，这严重阻碍了农用地流转的进程。据调查，86%的农户认为农业收益低，不愿从事农业，然而只有21%的人愿意流转部分土地，即使价格合适，也只有7%的农户愿意全部流出农地。

（二）从农用地流转客体的角度

1．农用地禀赋条件差

现代农业要求土地规模经营，集中连片，以便实行机械化作业、规模化生产、产业化经营、社会化服务。具体到丹寨县，其所辖区域以山地为主，占总面积的94%；农用地面积84 759．97公顷，耕地面积15 415．91公顷；大于25°坡耕地面积为5 395．66公顷，占耕地面积35．30%。这种 “山高、谷深、土地破碎”、人地矛盾突出、交通和机耕道落后的现状，使得实现规模经营的成本高、可能性低、规模有限，严重制约了农用地的流入。

2．土地结构不合理、用途过于单一

根据丹寨县第二调土地利用调查数据，在84 759．97公顷农用地中，耕地、园地、林地、牧草地、其它农用地所占比例分别为18．19%、1．82%、63．81%、8．68%、7．53%。因粮食安全和生态建设的需要，丹寨县土地利用总体修编（2006-2020）中，上级所下达的各项限制性指标制约了农用地之间以及农用地与其他土地之间的调整与转换。不合理的土地结构和用途限制，严重制约农用地的流转。

（三）从农用地流转的其他角度

1．农业收益过低

首先，作为一种弱质性产业，农业具有高风险、低收益的特点，其生产过程易受自然环境和市场环境的影响，因此，农业收益具有很大的不稳定性。其次，由于农业生产周期长，且劳动力、肥料、农药和良种价格不断提高，而农产品价格相对较低，农民从农业生产中得到收益大大缩水，极大影响到农民进行农业耕作的积极性。据调查，在不计劳动力成本的情况下，当地农用地年均收益为780元／亩。农业耕种成为农民为了满足自需而勉强进行的劳动，加上农业耕种机会成本高，无法开展规模生产，从而制约了农用地的流转。

2．非农选择机会不高

农用地流转的前提是农村剩余劳动力的转移，农户的农用地流转行为与经济发展水平及劳动力转移密切相关。通过对农用地流转市场的调查显示：第二、三产业较为发达和农村剩余劳动力非农化水平越高的区域，非农选择的机会越高，那么农业地流转的需要更为迫切，流转的可能性越高，农用流转的规模就越大。［5］龙泉镇是丹寨县县城所在地，经济水平明显高于其他乡镇，第二、三产业的比重比雅灰乡高出40%，雅灰乡农用地流转的比例不到龙泉镇的50%，所以在经济较落后的丹寨，由于缺少农业外部就业机会，加上在家务农劳动力的年龄偏高、文化水平偏低等因素的影响，使其不能到更远的地方务工，当地非农就业机会少，68%的农民不得不继续从事农业。

3．农用地流转软环境缺乏

在我国现行农村土地集体所有制下，因为流转机制不健全，难以做到农地公平和有序流转。没有完善的农地流转条规，农地流转缺乏制度安排，导致流转失序，具体表现在：（1）农用地流转的交易组织匮乏；（2）农用地流转的相关的法律、法规不健全；（3）农民权益得不到满意的保护；（4）农用地流转的监督主体缺位；（5）农地流转收益分配制度不规范。［6，7］

三、结论与建议

（一）加大农民培训，提高农业劳动力素质

受知识文化水平的限制，农民缺乏规模经营的技术和管理能力，所以应加强科学种植技术和管理技能培训，同时加强技术指导，可采用 “科研单位（高校）＋政府＋农业组织（农民）”模式。农民对农用地流转存在行为盲目性和法律知识缺乏，容易引起各种各样的纠纷和矛盾，甚至导致经济损失，政府应给予一定的技术引导和法律支持，让农民学会利用法律手段来保护自己的合法权益。［8］

（二）提高非农就业机会，增加非农收入

贯彻落实贵州省委省政府提出的 “工业强省和城镇化带动”发展战略，加大科研力度，找出适合当地发展的经济项目，加大县域招商引资力度。大力发展丹寨县金钟产业园、系列水电站开发和龙泉湖为代表的民族旅游景区建设。满足农民追求不同产业收入最大化和不同职业兴趣目标的需要，促进农业劳动力向非农产业的合理转移，为农用地更好地流转奠定基础。

（三）发挥农业多功能性，提高农业收益

调整农业生产结构，提高耕地利用效率，大力发展优质大米、优质油菜、绿色蔬菜；调整畜牧生产结构，重点发展三元杂交猪，积极建设高水平畜禽养殖基地；积极发展现代特色农业，尤其是城郊型特色农业，建设花卉苗木基地、休闲山庄、农业科技园区；发展观光旅游农业，全面提高城镇综合服务水平，提高农业产业地位，增加农业收益。发挥农业多功能性，为农业规模化经营提供可能，使农民愿意流入农用地。［9］

（四）搞好土地总体利用规划修编，规范土地流转

上轮规划编制技术相对落后，规划管理缺乏较强的制约效力，补充耕地等主要指标弹性不足，规划的前瞻性、预测性不够，阻碍了土地的流转。本轮规划已到最后报批阶段，各级主管部门必须认真抓好落实，以进一步规范土地流转。当前，农用地流转规范性程度对促进农用地流转的健康发展存在不利影响，不能起到有效的促进作用。所以应当探索增设相应的管理部门，进一步规范农用地流转市场，降低农用地流转风险，丰富流转形式，从而更好地促进农用地流转。