浅析我国乡村治理发展中的问题

张申申

（中国矿业大学文法学院，江苏徐州221116）

一、乡村治理的相关内容

治理理论兴起于20世纪90年代。在英语中治理（governance）一词原意是控制、引导和操纵，主要用于与公共事务相关的管理活动和政治活动中。［1］直到20世纪90年代西方学者赋予治理新的涵义，不同研究领域的学者对治理作出了不同的定义。最具有代表性和权威性的是全球治理委员会对治理所下的定义，即治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。［2］我国学者俞可平认为，治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。简言之，治理应是国家与公民社会、非政府以及公共机构和私人机构的合作。国家公共权力和乡村社会自治权力共同作用下产生了乡村治理权力，它与社会自治权力和国家权力有所不同，乡村治理是乡村公共权威依据自己所拥有的权力对乡村社会事务进行管理的一系列活动和过程。1987年通过了 《中华人民共和国村民委员会组织法 （试行）》，村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权利和组织形式等得到全面的规定。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过修订《中华人民共和国村民委员会组织法》，自公布之日起施行。新组织法根据现实需要进一步完善了选举和罢免程序，民主议事制度，民主管理和民主监督制度。村民自治有关制度的不断发展推动着乡村治理的不断完善。

二、当前我国乡村治理中存在的问题

（一）乡村治理权威多元化困境

我国的 《村组法》等法律已有规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民的自我管理应该是村民自治的核心，但是现实中却出现多元治理的困境。主要表现在两委之间的矛盾、乡镇与村之间的矛盾，其中最为突出的是村委会与村党支部之间的结构性矛盾。由于两委职能交叉，管理权限不清等缺陷，致使在村庄管理的实际运作中，村两委可以从各自立场和利益出发，援引制度依据选择对局策略，并造成村两委矛盾冲突的加剧。乡村治理权威的多元结构，违背了村民组织法的精神，降低了乡村治理的效率。从一定意义上来说，乡村治理环境是 “对村社区公共权力的配置和运作过程产生重大影响和作用的背景及周围事物的总和”。［3］目前，村两委对村治资源的争夺主要表现在集体资源的管理权、干部任免权和财务权等方面。此外，乡镇对乡村治理操控也具有负面的影响，主要体现在操纵乡村的两委选举，控制乡村财政等现象，通常乡镇党委对村党支部可以通过党内直接任命的方式来实现其领导，在实质上，村委会与党支部和乡镇之间存在权力交叉现象，还具有一定的隶属关系。目前，乡村关系的依据主要是 《村民委员会组织法》，它规定了乡镇政府与村民委员会之间是指导与被指导的关系，而对乡镇政府应该在哪些方面给予指导、以何种方式来进行指导，如果乡镇政府超越自身的指导权限是否受到处罚及如何处罚等都没有具体的规定，这给乡镇政府干预村民自治留下了制度上的空隙，造成乡镇政府干预村治的现象普遍存在。［4］

（二）农村公共物品供给短缺

公共物品供给的不足严重影响着乡村治理问题。税费改革形成了财权中央化、事权地方化局面，使得县乡财政困难，致使我国农村公共物品的供给远远落后于城市。乡村两级的财力匮乏，财政缺口较大，影响了农村基础设施建设和各项改革的顺利进行，难以提供有效的公共服务，造成了农村公共产品供给的短缺，阻碍了农村公益事业的发展。由于各级财政存在利己倾向，在体制设置上总体是财权上移，事权下移，财权事权不统一、不对等，造成下级财政困难，越往上级，财力水平越高，财力分配呈倒三角形。［5］理论上讲农民的负担应该是随着农业税的取消减轻，但实际中乡村两级的财力越加匮乏，影响了农村基础设施建设和各项改革的顺利进行，难以提供有效的公共服务，如农村教育经费短缺，医疗保障制度不健全等情况加重了农民负担。农村公共产品供给的短缺，严重阻碍了农村公共事业的发展，影响着乡村治理的效果。

（三）人力资源流失严重

随着经济快速的发展，城乡二元体制逐渐被打破，城市经济的快速发展需要大量的劳动力，同时农村机械化生产的推广使农村产生了大量的剩余劳动力，于是就形成了一个供与需之间协调的客观条件，越来越多的农民开始向城市转移。农村人口流动最初表现为离乡不离土。随着农民在城市里获得的利益增多，越来越多的农户整年生活在城市里，很少再回农村，出现了 “离乡又离土”的城市迁徙现象。［6］户籍制度的改革，减少了对居民流动的限制，加速了农民向城市的流动，致使出现现在的农民打工高潮。加上有文化和能力的青壮年都到城里去寻找新的发展空间，流失的几乎都是农村中的精英分子，留守村庄的多为老、幼、妇即所谓的603861部队，他们的民主意识不高能力有限，有的村庄甚至人口结构呈现出空心化趋势。这使得乡村发展因缺少带头人而几乎停滞不前，当前农村人力资源流失问题日益突出，严重制约着乡村的长远发展，成为乡村治理中的一大难题。

（四）村民自治意识淡薄

近些年来随着经济的迅速发展我国农村的村民自治意识有了一些提高，但是与实现真正的村民自治还有一段距离。目前农村村民的小农意识和村中封建习俗的依然存在严重阻碍着村民自治意识的发展，影响着三农问题的快速解决。同时，农民的科学文化素质不高，广大农村经济发展水平还比较落后，小农经济广泛存在，农村生活还不富裕，这在很大程度上制约着农民参与政治的热情。村民治理实践中，村民自我管理的职能被严重弱化，乡镇政府对村治的干预太多，在选举和财政等方面对村治进行干预，村级权威更多地体现的是上级政府的意愿，而不是村民的愿望，严重削弱着村民的自治程度。在选举方面，容易受一些候选人的贿赂或受其蛊惑，不能认清自己的真正需求，无法选举真正为村民服务的村干部。

三、对乡村治理中问题的对策建议

（一）深化体制改革，完善村民自治制度

尽快整合村级治理权威的多元结构，深化改革村民自治相关的体制，健全村党组织领导的村民自治机制，使乡村治理权威形成分工与合作相结合的高效率运作局面。着重从制度上解决村委会和村党支部之间的结构性矛盾。两委之间职能交叉，模糊不清的根本原因在于制度上规定的原则性，而缺少细化和可操作性。推行已实施成功方法，如村党支部选举的 “两票制”、村委会与党支部的联席会议制、村两委会成员的交叉任职制、村级治理的 “一制三化”等。在维护国家和村民个人利益的基础上具体采用哪一种模式来自治应该交给村庄自己来选择，这样才能保证实现真正的自治。要认真研究各地正在探索的一些试图解决这一矛盾的各种有效做法，改善村两委的关系。加快乡镇政权的体制改革，理顺乡镇政权和村委会的关系，建立一种能改变乡镇政府的角色和地位并与村民自治相适应的模式，改变目前干涉村委会和依赖村委会的局面，依法规范村委会的直接选举的可操作性程序，确保选举各个环节依法进行，避免出现乡镇政府操纵选举的情况，及时查处选举中的不正之风。建设服务型的乡镇政府，为村民自治创造良好的管理环境，乡镇政府要切实把事实上的领导关系恢复到法律上规定的指导关系，承担起保护村民自治权利的责任。国家政策的推行和任务的完成，需要村民委员会的理解与配合，村域事务管理也需要乡镇政府的指导与帮助，相互依赖，不可或缺。［7］关于乡镇体制改革徐勇教授提出的 “县政、乡派、村治”的改革模式也就是将乡政府改为县的派出机构，乡不再有独立的财政和行政职能，其主要职能是完成县派的任务和指导村民自治活动，乡的财政费用由县承担。这样从根本上消除制造和加重农民负担的因素。

（二）改革公共财政体制，加大对农村的投入

应建立规范、透明、公正的财政转移制度，核定各级基本需求，依据财权与事权对应的原则，设定科学合理的公共财政体制。减少财政管理层次，提高资金使用效率，如继续推行省直管县财政体制试点范围，乡村财政直接由县级财政来负责；中央要增加对乡村财政支持的力度，加大对农村教育、卫生、社会保障、基础设施建设等公共事业的投入；继续加大扶持 “三农”的力度，通过财政下乡等方式来实现公共产品的均等化供给，发展农村法律、财务等中介组织和各种新型的社会化服务组织，为发展生产经营和维护合法权益提供有效服务，充分发挥农民的主体作用；加快建立 “以工促农、以城带乡”的长效机制。各级政府要统筹城乡经济、政治、文化和社会建设，构建新型城乡关系，实现城乡之间的协调发展，要顺应经济发展阶段性变化和建设社会主义新农村的要求，增加对农村各项事业的投入。对农村加大科技投入，政府应想方设法低价为农民引入先进的农业科技和现代化生产设备，普及农业科技知识。

（三）大力发展农村经济，培养农村干部

建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重点历史任务。应通过深化农村体制、机制改革，为新农村建设提供制度保障。以新农村建设为契机，不断推进农村现代化建设。一是应鼓励农村发展各种类型的农民合作组织，尤其是经济合作组织，通过组建农村新的经济社会组织来提升农村的组织化程度。二是完善乡村治理结构，加强农村民主政治建设。应不断完善村民自治，充分搞好民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保证农民群众依法行使选举权、知情权、参与权和监督权等民主权利。三是加强农村法治建设，妥善处理农村各种社会矛盾，加强农村社会治安综合治理。［8］从目前形势来看，我国农村的村干部的整体素质还不能满足我国广大农村事业的快速发展，具体表现在管理理念不新，方法落后，服务意识不高，创新精神不够，农村干部培养工作严重滞后于农村发展的形势必将成为影响乡村治理发展的一个重要因素。因此必须加快对农村干部的培养，要尽快建立健全农村干部的培养体系。在每次换届选举之后对全体村干部进行集体培训，全面学习 《条例》和 《组织法》的基本精神，使两委干部对 《条例》和 《组织法》的基本内容有深入的了解和全面的掌握，使广大农村干部要有不断开拓进取的精神和责任心，提高他们依法管理村务的水平和能力，做到既能贯彻国家的大政方针又能全心全意为村民服务，引导村民适应社会主义市场经济的需要逐渐调整产业结构，大力发展特色农业、高效农业。建立对村干部定期考核制度，将对村干部的考核由上级考核转变为上级考核与群众考核相结合，充分重视群众对村干部的考核，以促使村民对村干部进行监督。此外，要充分利用大学生村官计划等政策优势，创造条件吸引有政治追求、有知识、有能力、有干劲的优秀大学毕业生为乡村建设服务，为农村储备干部人才，为乡村发展注入新鲜血液。“大学生村官”作为新一代精英人才，可以从根本上改变我国农村存在的村干部理论政策水平低、科学文化素质低、法律意识淡薄等现象，从而更加有效地推进我国基层民主政治的建设。［9］

（四）村民的自治意识和法制意识有待提高

只有农民逐渐拥有了较强的民主意识、法制意识和责任意识，才能真正成为村民自治的主体，成为推动乡村治理不断完善的重要积极因素。从一定意义上说，农民的意识和行为决定着村民自治的成败，决定着乡村治理的效果。农村的传统政治文化最为深厚，法制观念和民主观念淡薄的缺陷严重阻碍了村民自治的正常发展。许多研究表明，人们的受教育程度跟其参与活动的频度、效度成正相关。因此，在目前的村级治理中，应加强农村教育投入，提高村民的民主知识水平，特别是了解参与竞争的相关知识，掌握通过竞争寻求保护自身利益的手段。［10］通过学校和社会等途径，借助广播、电视和现场演说等方式不断对农民进行法制宣传和民主教育，使农民树立牢固的法制观念，法制意识和思想道德水平不断得到提高，实行依法治村。培育农民的新型政治文化，宣传村民自治的精神和基本内涵，鼓励村民开展各种有益的社会文化和乡村文化活动，陶冶情操，培养村民的集体合作的精神，使村民的科学文化素质不断得到提高。建立良好的信息互动机制，要做到村务公开，包括事务公开和财务公开，使村民能够掌握足够的信息，提高村民对村务工作的参与热情，真正实现农民群众享有知情权、参与权、管理权、监督权，提高农民依法维护自身利益的能力。引导农民不断发展现代化农业，形成科学的生产方式，不断提高生活水平，为法制意识的提高提供物质条件。

［1］袁金辉．冲突与参与：中国乡村治理改革30年 ［M］．郑州：郑州大学出版社，2008：2．

［2］全球治理委员会．我们的全球伙伴关系 ［R］．牛津大学出版社，1995：23．

［3］卢福营．农民分化过程中的村治 ［M］．海口：南方出版社，2000：2．

［4］杨孝艳，张勇刚．中国现行乡村关系中存在的问题及对策分析 ［J］．山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2010（10）：31-33．

［5］李翔，杜鹏．乡村治理的困境及路径选择［J］．安徽农业科学，2006，34（14）：3499-3500，3502．

［6］李翠环，程丽鹃．从村民自治的发展困境谈乡村治理 ［J］．辽宁行政学院学报，2010（4）：13-14．

［7］甘灿业，高璐琳．乡政村治构建下农村管理层关系存在的问题及其对策分析 ［J］．山西农业大学学报 （社会科学版），2010（2）：147-151．

［8］袁金辉．乡村治理与农村现代化［M］．郑州：郑州大学出版社，2007：197．

［9］杨晟斌，刘友田．关于村民自治的探讨 ［J］．山东省农业管理干部学院学报，2011（1）：9-10．

［10］卢福营．冲突与协调——乡村治理中的博弈 ［M］．上海：上海交通大学出版社．2006：54．