论农村社区服务建设的现状与推进策略

2011-04-12郭宏斌

山西农业大学学报（社会科学版） 2011年9期

郭宏斌

（黄山学院经管学院，安徽黄山245041）

“农村社区是指在一定空间范围里由从事农业生产为主要谋生手段的人群构成的共同体。”［1］农村社区服务是指在政府的倡导和支持下，以农村社区中的各村落为依托，面向广大村民的福利性服务活动。“其目的在于解决农民的实际生产生活困难，提升农村居民的生活质量。”［2］我国的社区服务建设始于20世纪80年代，与西方国家相比起步较晚。且服务建设的对象主要局限于城市社区，广大的农村社区长期以来都属于“社区服务建设”的盲区。但是，近年来，随着国家经济社会形势的变化，强化农村社区服务，帮助广大农民解决现实困难诸如增加农民收入、改善居住条件、提供完善便捷的社会服务等已经成为统筹城乡发展、实现基本公共服务均等化、城乡居民共享改革成就的必然要求和重要措施，也成为解决三农问题的一个有效着力点。我国农村社区服务建设的现状如何？都出现了哪些建设模式？还存在什么样的问题？如何推进农村地区的社区服务建设水平？这些都将是本文论述的重点。

一、我国农村社区服务建设的涵义与特点

社区服务对于城市居民而言，可能并不陌生。但是对于广大的农村居民来讲，这是一个相对陌生的概念。因为农村地区长期以来实行的是以家庭为基本单位的生产生活形式，农民生活中所涉及的基本服务都是由“家庭”提供。农村改革之后“包产到户”的经营体制又在很大程度上削弱了集体经济的能力，由集体或村庄提供公共服务的能力弱化。［3］但是随着国家对“三农问题”关注力度的加强以及对农村公共服务建设政策的倾斜，推进农村社区服务体系建设已经成为地方各级政府工作的一项重要内容。

农村特殊的生产生活方式决定了其社区服务与城市的社区服务相比，有以下几个显著的特点：第一：服务对象不同。城市社区居民异质性较强，具有不同的职业、籍贯与文化背景等；而农村社区居民的同质性较高，拥有相同的文化背景、生产生活方式与互动习惯等；第二：服务者角色不同，城市社区居民要求服务者职业化，以便提供更加专业化的服务；而农村社区服务者具有非职业性；第三：从服务内容看，城市社区服务项目繁多，主要有儿童身心保健、少年成长服务、居民身体康复等一些发展性服务；而农村的社区服务内容更偏重于生产、生活领域。较突出的表现为“被动”服务特点，旨在使农村社区在国家相关政策、法规等的指导下健康的运行。［4］

二、农村社区服务建设的现状与存在的问题

当“公共服务均等化”的理念逐渐转变为一种战略与政策时，农村社区服务在“新农村建设”实施的过程中得以逐步推进，并取得了一定的成绩。比如在绝大部分农村地区推行的致力于解决农村出行难问题的“村村通工程”、解决农村卫生问题的“清洁工程”、解决农村看病难的“社区卫生医疗工程”以及全国范围内实行的“新农合”、“新农保”政策，都在很大程度上推进与完善了农村社区服务体系的建设。但是，我们也应清楚的看到现阶段农村社区服务建设的不足与软肋，进而为下一个阶段的服务建设把好脉，找好切入点。

笔者通过对A省HS市的几个村庄进行走访，重点调查了农村社区居民对社会性公共服务与设施的需求情况。尽管调查中几个社区的情况差异很大，有城乡结合部型社区、山区型社区、移民安置型社区等多种类型，但是通过分析我们发现，农村社区对于公共服务的需求基本呈现两个特征：1.多样性。表现在面对公共服务需求时，不仅有共同性需求，如强身健体、休闲娱乐、环境卫生、公共安全，也有个性化的需求，如养老服务、残疾人康复、幼儿托管、贫困救助、劳动就业和外出务工等服务需求。2.集中性。表现在对社区服务需求呈现出某种一致性和集合性。在面对多层次的服务需求面前，农村社区居民的选择表现出惊人的相似性。［5］调查中有高达90%以上的民众对农业水利基础建设、社区文化娱乐设施、社区治安、劳务致富信息等方面的服务都表达了需求，关注点比较集中。

“总体来讲，中国农村社区的服务能力仍严重不足。目前全国仍有10.6%的村没有卫生室，83.8%的村没有文化室，83.4%的村没有公共体育场地设施，综合性社区服务设施建设刚刚起步。”［6］民政部副部长姜力曾在2010年的农村社区建设总结会上这样描述我国农村社区服务建设的现状。

通过调查我们也发现，现阶段农村居民对社区服务建设的意见主要集中在：1.农村社区服务的基础性建设还比较薄弱。服务供给总量不足。总体上说，村庄道路、供水供电、广播电视、水利建设等基础设施缺乏稳定的投入渠道，设施不配套，共享性差。路面不硬、四旁不绿、路灯不亮、河水不清等问题普遍存在。2.农村社区服务重点不突出。农村社区服务与城市社区相比，在方式与内容上更强调针对性、有效性、灵活性，因为对农村社区而言，村民居住较分散，生产和流通领域的活动更具个体性。因此，针对农村社区的服务建设其内容与方式不能搞一刀切的行政命令或缺乏群众参与的“领导规划”。遗憾的是，由于广大农村地区农民参与渠道不够通畅等原因，致使目前的农村社区服务建设很难突出地方性特点，服务重点不突出。3.重有形设施建设，轻社区服务意识培育。笔者认为农村社区服务的一个重要组成部分是村民的“互助服务”。农村社区的居民由于受传统文化和习俗中的落后观念影响，加之生活氛围较为封闭，致使他们对社区服务的理解有很大偏差，要他们一开始就积极参与社区公共活动，支持社区事务，不论在时间条件、物质条件，还是思想观念转变等方面都是非常困难的。因此，从事农村社区的服务工作必须要培育社区服务意识。很多地方农村社区服务建设停留在外在、有形的设施建设上，内在的、无形的农民公民意识塑造和农村社区精神文化、制度文化建设尚未摆上议事日程。

三、对现阶段农村社区服务建设模式的思考

在农村地区推广的社区化服务管理不宜“一刀切”，应在统一规划的基础上，充分考虑地域文化环境、生态特点和产业发展模式，并结合集体经济发展现状等特点，因地制宜地分类推广。如针对城乡结合部型的村庄，推进社区化服务管理时宜采用城市管理的理念、模式和标准建设；山区、林地、水库周边的村庄，其社区服务体系建设应与促进当地经济发展相挂钩；依托特色产业的村庄，其社区服务建设应重点突出为生产生活服务的功能。现阶段农村社区服务建设在国家“总指导方针”的指引下，各地积极探索建设模式，主要出现了以下几种模式：

（一）依托农村社区服务中心，构建农村社区服务体系

社区服务包括公共事务管理、救助、卫生、防疫、计生、科技、就业培训、便民利民服务、广播信息、文体娱乐、环境保护和基层社会治安综合治理等多项内容。这么多的内容不可能一项项的分列出来，这就需要一个社区服务终端去承载，而终端就是农村社区服务中心。

农村社区服务中心是集生产、生活、政策咨询、招工致富信息等于一体的综合性服务机构。它将所有农村社区服务的事项都整合起来，统一规划、统一实施。通过在社区内设立服务中心，提高农村社区服务的工作效率，更好地为农村居民服务。这是大多数农村地区进行服务建设时采用的一种通用模式。但是这些服务中心目前都面临着一些诸如运营成本偏高，持续发展难以保证的问题。这已严重影响到服务中心功能的发挥。

（二）编制农村社区规划，实现中心城市公共服务对农村的覆盖

规划的目的在于使目前的农村社区服务建设免于陷入“盲从”与“跟风”。将一个村庄的社区建设纳入大社会框架下考虑，避免以后“拆了重建”或“重复建设”。编制社区服务规划应立足于现实，放眼于未来，把微观和宏观分析相结合。

由于农村社区所处地缘不同，所以农村的社区服务建设要比城市的社区服务复杂得多。一些城乡结合型的农村社区，在进行社区服务体系建设时，应充分考虑未来城市化进程对村庄的影响，不必“另起炉灶”，投入大量的人力、物力、财力进行“相关配套”设施的建设。随着城市的扩张，现在的城乡结合部必然会被纳入城市范畴，以前按照农村社区标准建设的“社区服务中心”也必然滞后，被“将来的市民”所淘汰。因此，该类型的农村社区其服务建设应按照城市标准进行，或者实现城市服务对农村的覆盖。但是，问题在于城市的服务辐射能力严重不足，无暇顾及该农村社区居民的需要，这就往往出现服务建设的“盲区”。

（三）发挥民间组织、专业组织与志愿服务优势，支持社区服务建设

农村社区是一个村民自治组织，在这样的一个组织之中发挥主导作用的是社区的居民，而非政府。随着社区服务建设工作的不断深入，民间组织、专业组织与志愿者服务作为社区公益事业的主体，其重要性日渐凸显。城市社区服务的实践已经表明其对社区服务体系建设的价值。但是遗憾的是，目前农民对于志愿活动的认识不够，大部分的年轻人甚至是老年人都会利用休息时间做一些其他的工作，以期获得更多的生活收入，他们没有更多的时间考虑做志愿者。社区志愿服务意识尚未融入农民生活，农民参与度低，社区志愿服务人员结构呈现单向发展趋势，难以满足农民多元化的需求。

（四）利用农村基层党组织，推动社区服务体系建设

农村社区基层党组织要以农村社区服务中心为依托，通过采取“村村访”和“与农民交朋友”活动，开展“解难题，办实事”与志愿服务，收集整理群众意见，为老百姓解决困难问题。不断优化农村社区公共服务体系，推动社区服务体系建设。但问题在于党组织的作用往往依靠“活动”来推动，缺乏长效性。

四、发展农村社区服务的注意事项

开展社区服务，不断满足农民群众日益增长的服务需求，是农村社区建设的根本所在。要做好农村社区服务，笔者认为应在服务项目、服务体制、服务意识培育等方面下功夫。从近几年农村社区服务建设的情况来看，进行农村社区服务建设应注意以下几点：

（一）科学规划管理，找准服务事项

农村社区服务建设是实现城乡融合、统筹发展的必然趋势，它与城镇化建设目标一致。因此必须科学规划管理，把长远规划和近期目标结合起来。根据新农村建设的要求，以当地农村经济社会环境、农民生产生活需求为导向，合理规划社区服务建设的规模，实现既可解决村民的现实需要，又可保证在未来的农村发展中基本服务设施的更新换代。积极探索适合自身特点的社区服务建设模式。

农村社区服务的本质，就是要千方百计为村民提供全方位更便捷的公共服务。因此，找准与群众基本生活和保障密切相关的服务事项是关键，要在生产、生活、科技信息咨询、社会保障、文化娱乐等方面花心思，尤其是应坚持生产优先发展的原则，在拓宽农村社区居民增收空间上下功夫。［7］

（二）加强社区公共设施建设，加大服务供给总量

公共设施建设是农村社区服务建设的一个重要环节，也是当前农村社区建设最薄弱的方面。农村社区服务的建设，就需要从公共设施建设入手，大力加强对公共设施及公益性服务方面的投入。如村民普遍关心的水利灌溉、交通出行、卫生照明等问题，政府要在财政上给以大力支持与帮助，努力为农村社区的发展打下良好的基础。同时，应将市场机制和准市场机制引入到公共服务提供上来，加大公共服务的供给总量。

（三）加强基层组织建设，扩大社区居民参与

农村居民委员会和村民委员会是农村最基层的自治组织，在农村社区服务管理中具有核心的组织领导作用。但居民委员会和村民委员会不是政权组织，也不是行政单位，它开展工作主要是依靠民主决策、民主管理、民主监督等方式进行的，所以要推进农村社区服务建设，选举好、运作好“自己”的组织队伍很重要。

农村社区的特点决定了政府不可能提供一切个性化的“公共服务”，正如文章所提出的“农村社区服务本质也是一种互助服务”，要改变目前社区“弯着腰做事，翘着屁股挨批”的两难局面，就必须扩大社区居民的参与，让其积极参与到“我为人人、人人为我”的服务中来。

（四）创新社区管理体制，实现公共服务资源整合

统筹城乡发展，建设完善的公共服务体系，对农村社区现行的管理服务体制进行发展创新。要针对各地农村社会经济发展的特点，积极强化与突出社区的公共服务功能。“强化服务功能，淡化管理色彩”将是未来社区管理服务体制改革的总体方向。同时需合理配置与利用农村社区资源，加快社区内公共服务资源的整合，理顺农村社区的各种关系，做到“不闲置、不浪费”，切实利用现有资源为村民服务。［8］

（五）加强农村社区文化建设，培育社区服务意识

通过加强农村社区文化基础设施与内涵建设，使农村社区文化从无到有、从弱到强地逐步发展。采取丰富多彩的文化活动形式，营造文明和谐的社区文化氛围，努力满足农村社区发展的需要。通过弘扬传统文化中的“助人”与“互济”美德，寻找居民共同的生活内容与活动方式，实现对社区内公共事务的“聚焦”，为居民共识的形成提供一个现实基础。同时开展形式多样的社区活动，以培养居民的服务意识。［4］