黄河下游近期防洪工程移民存在的问题及建议

王 飞，崔莹莹，王运涛，刘 辉

（1.河南省黄河河务局，河南 郑州 450003; 2.开封黄河河务局，河南 开封 475004；3.兰考黄河河务局，河南 兰考 475300）

0 引言

黄河下游防洪工程是国家重点扶持的基础设施建设项目，经济、社会和生态效益都十分显著，但是不可避免地要占用大量土地和搬迁安置大量移民，并会对自然环境、社会环境和生态环境带来一定的影响。 移民安置工作是黄河防洪工程的重要组成部分，它关系到工程区移民的生产、生活和经济社会发展，是一项政策性强、牵涉面广的复杂工作[1]。 在近期防洪工程的具体实施过程中，移民安置工作出现的诸多问题，已经成为黄河防洪工程建设的主要制约因素，必须给予高度重视，并对出现的问题及时解决，以有效地促进黄河下游防洪工程建设的顺利实施，最终实现人与自然的和谐相处。

1 黄河下游近期防洪工程移民安置的基本情况

依据国务院批准的《黄河近期重点治理规划》和中国国际工程咨询公司评估的《黄河下游“十五”防洪工程建设可行性研究报告》，按照国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）和水利部的指示精神，黄河水利委员会（以下简称黄委会）从2004 年开始， 组织相关单位先后编制了黄河下游治理的《近期可行性研究》、《近期初步设计》、《2005 年度实施方案》、《2006 年度实施方案》、《2007 年度实施方案》，并分批上报水利部和国家发改委报告得到了批复。3 年实施方案的建设项目共计完成征地7 266.67 hm2（其中永久占地1 200 hm2， 临时占地6 066.67 hm2）；拆迁房屋面积481 700 m2；完成工程建设占地处理及移民安置投资12.79 亿元（其中农村移民补偿费10.3 亿元，专业项目恢复改建费0.67 亿元，其他费用0.68 亿元，基本预备费0.24 亿万元，有关税费0.88 亿元）。

2 黄河下游近期防洪工程项目移民安置工作存在的问题

在黄河下游防洪工程建设过程中，征地搬迁赔偿工作开展极其困难，已成为防洪工程建设的头号难题，严重制约了工程建设的正常实施。 主要表现在以下5 个方面。

2.1 征地补偿标准偏低，地方政府和群众不接受

1999 年国家《土地法》实施后，土地征用补偿标准有了明显的提高，而与《土地法》相配套的新版《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》直到2006 年9 月才颁布实施。 在此期间，黄河下游防洪工程一直沿用旧版《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，土地补偿标准低，群众难以接受，导致移民征地工作进展缓慢。 另外，与黄河下游防洪工程建设区内同期施工的高速铁路、高速公路、输油管道等其他行业项目的补偿标准相比，黄河工程所涉及的永久、临时占地及地面附着物补偿单价均较低。 这就出现同一村庄的同类土地，黄河工程征地补偿标准与高速公路等项目的征地补偿标准相差甚多，从而造成当地政府和群众抵触情绪大，由移民、征地、拆迁引起的矛盾较多，征迁工作难以开展。 例如：石武铁路客运专线在河南省原阳县的黄河公路、铁路两用桥桥长9.176 km，位置在黄河两岸大堤之间，其征地拆迁标准为：一般永久用地补偿费（含土地补偿费、安置补助费）按照河南省统一制定的征地综合地价执行（均价3.2 万元/亩），被征地群众社会保障费按河南省国土资源厅测算的标准（4 878 元/亩）执行，工程项目耕地占用税为22.5 元/m2，耕地开垦费水浇地为14 元/m2、旱地为12 元/m2，森林植被恢复费为4 000 元/km，勘界费为18000 元/km，征地管理费为3.5%。 而黄河下游近期防洪工程建设的新乡堤防加固工程，永久占地按16倍年产值计算，标准为20 736 元/亩，不包含社会保障等费用。 再如，胜利油田建设项目在山东省滨州市滨城区实施的油井建设项目， 征地补偿按综合地价标准报批， 单价为4.1 万元/亩， 经双方协商，最后赔偿给农民的标准为6.5 万元/亩。 而滨城区黄河防洪工程征地补偿标准按工程区前3 年平均年产值（堤防背河侧水浇地1 600 元/亩）的16 倍计算，其补偿标准为25 600 元/亩。

2.2 地面附着物赔付标准低，群众无法接受

随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，群众的居住条件也越来越好。 但是，批复的黄河防洪工程地面附着物赔偿标准偏低，没有充分考虑经济社会现状。 如，批复的砖混结构房屋赔偿标准为350 元/m2，而濮阳市政府房屋拆迁联合调研组调查的群众建造砖混结构房屋的实际费用为550 元/m2，最低成本价为500 元/m2，有的达到630 元/m2，二者缺口太大。 再如，在2007 年度的东平湖堤防加固工程中，批复的砖混房、砖木房补偿单价分别为350 元/m2、320 元/m2，而山东省物价局、山东省财政厅、山东省国土资源厅于2008 年9 月26 日联合发文《关于济南等三市调整征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁价费发[2008]178 号），批准的济宁市地面附着物补偿标准普遍比国家批复的赔偿单价高，其中砖混房、砖木房采用的下限为525 元/m2、405 元/m2，仅此一项就需增加赔偿投资467 万元。 如按上级主管部门现批复的赔偿单价执行，将导致旧房拆迁户因家庭经济较差而难以修建新房，新房拆迁户因得到的赔偿款还不足原建房投资，二者均不愿搬迁，造成前期赔偿工作难度非常大，严重影响防洪工程建设[2]。

2.3 耕地占用税等政策性规费未批复，影响工程征迁工作的开展

根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》、河南省财政厅《关于调整耕地占用税适用税额有关问题的通知》（财办农税〔2008〕10 号）以及《关于对〈关于请求免除河南黄河防洪工程建设用地耕地占用税的函〉的复函》等规定，黄河防洪工程占用耕地必须依法缴纳耕地占用税，其缴纳标准为22 元/m2，否则按违法占地处理。 而有些项目由于上级主管部门未批复此项费用，当地政府和有关部门请示省财政厅和国土资源厅后，要求必须依法纳税，由此增加了工程建设前期工作的难度。

2.4 建设单位管理费及移民迁占实施管理费标准低

工程占地处理及移民安置投资中的实施管理费按3%计入，其中上交国土资源部2.8%的征地测量费未批复。 而建设单位对工程建设的管理从设计到施工、直至竣工验收，管理环节多，动用了大量的人力和物力。 就目前黄河工程建设管理的实际情况而言，建设单位管理费及移民迁占实施管理费执行标准低，不能满足建设管理的要求。

2.5 土地使用权证办理难

1999～2006 年，黄河下游防洪工程项目占地约13.3 万亩，至今未完善征地手续。 其主要原因，一是在项目前期工作阶段，按惯例未履行可行性研究报告审批程序，工程用地未进行预审，年度土地利用计划指标不明确；二是项目批复投资与土地征收费用政策标准的调整不协调，土地征收政策标准执行不到位。

3 对策和建议

3.1 建议及时调整补偿标准

针对项目赔偿标准低的问题，建议国家有关部门及时调整补偿标准，考虑与南水北调等水利工程移民补偿标准一致，缩小与高速铁路、高速公路、输油管道、电力、房地产等行业补偿标准间的差距。

3.2 建议尽快审批相关报告和完善相关政策

建议上级部门按照国家土地管理有关法律、法规，尽快审批《黄河下游防洪工程建设征地补偿标准及投资概算调整报告》，并安排投资。 同时，就相关法律法规不一致的问题，做好协调工作，为办理土地使用权证创造便利条件。

3.3 建议使用统一的地价标准

建议上级部门在审批后续的黄河下游防洪工程项目时，按照国家土地管理有关法律、法规，执行河南、山东两省出台的综合地价标准，并足额计入耕地开垦费、耕地占用税、森林植被恢复费、被征地农民社会保障费等。

3.4 建议将防洪工程移民工作纳入地方政府目标考核范围

建议上级部门协调地方政府，将黄河防洪工程移民迁占工作纳入地方政府目标管理的考核范围，督促地方政府按时按量完成移民工作，以满足工程建设的进度要求。

3.5 加强移民思想教育工作

各项目法人和地方政府部门应深入群众，逐户了解移民搬迁后的生活状况，大力宣传移民搬迁的相关政策，耐心细致地做好移民的思想工作，维护移民的切身利益。

3.6 积极采取措施提高移民群众的生活水平

各项目法人应积极为移民群众献计献策，协助当地政府，帮助移民群众寻找脱贫致富的门路。 如，对移民和受工程影响的群众， 举办农业技术培训班，由市（县）农业局、林业局的农艺师、园艺师等传授、讲解果树栽培、蔬菜种植、家禽养殖等技术，使受工程影响的群众和耕地减少的移民每人掌握一种致富技术，从而保障移民的生活水平得到恢复和提高。

4 结语

黄河下游近期防洪工程建设移民安置工作尽管出现了较多问题，但总体上基本实现了“6 无”，即：无移民聚众围堵建设单位和当地政府、无移民滋事扰乱社会秩序、无移民阻挠移民工作、无移民进京集体上访、无移民到省市重复上访、无移民人为重大事故。 如果存在的问题能得到进一步解决，移民收入稳步提高， 生活水平达到和超过原有水平，移民安置区将会进一步向着社会和谐、经济协调的趋势发展。

[1] 马乐，陈懋平，周丰. 对黄河下游防洪工程移民迁占工作的几点看法[J]. 中国科技博览，2010（4）：177-178.

[2] 古萍， 许曰坤. 关于黄河下游防洪工程建设征地补偿和移民安置有关问题的思考[J]. 山东国土资源，2006（10）:48-49.

[3] 中华人民共和国国务院. 黄河近期重点治理开发规划（2010-10-20）[EB/OL]. http://www.100test.com/html/326/s-326975-32.htm..