民族地区社会管理创新途径探析——以恩施自治州犯罪问题为例

赵世玉，王本强，邹 杰，彭科伟

(恩施州政法委，湖北 恩施 445000)

近年来，随着西部大开发和武陵山少数民族经济社会发展试验区建设的深入推进，恩施民族地区迎来了前所未有的发展机遇。在经济社会快速发展的同时，各种社会矛盾日益凸显，并且关联性、聚合性、敏感性增强，群众上访增多，群体性事件处置难度增大，公共安全事故频发，刑事犯罪居高不下并呈现出很多新的趋势和特点，对该地区的稳定和发展产生了广泛而深远的影响。

一、恩施民族地区犯罪的主要特点

(一) 犯罪类型从单一性向多样性转变。从恩施州公安机关2007～2010年的立案情况看，侵犯财产犯罪占85.9%，侵犯公民人身权利犯罪占7.8%；毒品、网络等犯罪占6.3%，并呈逐年上升趋势。在侵犯财产犯罪中，排在首位的是盗窃犯罪，占该类犯罪的83.9%，其后依次是诈骗、抢劫、抢夺犯罪，分别占该类犯罪的8.8%、4.7%和2.6%。在侵犯公民人身权利犯罪中，排在首位的是伤害犯罪，占该类犯罪的79.9%，其次是强奸、杀人犯罪，分别占该类犯罪的12%和7.4%。从中可以看出，侵犯财产犯罪和侵犯公民人身权利犯罪占据主导地位，而盗窃犯罪和伤害犯罪是重中之重，但新的犯罪类型呈多元化增长趋势，在应对中需要统筹兼顾，重点研究对策措施。

(二)犯罪区域从城区向农村转变。近四年，恩施州城区发案占68%，农村发案占24.3%。城区仍是刑事犯罪的主要发生地。同时，农村随着交通逐步改善，受到城市辐射影响，加之村民防范意识、法制意识较弱，流窜作案和跨区域作案以及村民无意识犯案增多。2009年，恩施州公安机关打掉一个盗窃耕牛团伙，涉案人员30余人，查证涉案256起，其中盗窃耕牛案件180余起。说明恩施州在推进城区平安建设的同时，要更加注重抓好农村平安建设。

(三)犯罪数量从低增长向高增长转变。近四年，恩施州的犯罪每年均以两位数的速度增长，2008年增长11.7%，2009年增长15.7%，2010年增长24.6%，增速逐年加快。从案件类型看，2010年同2007年相比，增速排在前三位的案件分别是：诈骗案件增长76.8%,盗窃案件增长69.3%,毒品犯罪案件增长40%。刑事犯罪高发，既考验着恩施州各级决策者的执政能力，也考验着当地政法机关的执行能力和办案智慧。

(四)犯罪动机从随意性向蓄谋性转变。恩施州过去发生的刑事案件，犯罪嫌疑人的犯罪动机往往比较简单，目的单一，随意性强，较少有预谋，常常是受到某种因素诱发和刺激，或一时感情冲动而突然犯罪。例如，某村两兄弟在家里看电视，为争频道，一方将另一方砍死。但是近年来，恩施州毒品犯罪、诈骗犯罪、强奸犯罪、盗窃犯罪等四类蓄谋性犯罪增长较快。例如，2010年10月25日，咸丰县城区发生一起命案：犯罪嫌疑人梁某为了获得巨额保险金而与张某结婚，婚后不久三次为张某买保险，三张保单的保值高达106万元，受益人均为梁某。之后，梁某伙同犯罪嫌疑人陆某密谋将张某杀害骗取保金。

(五)犯罪手段从传统向现代转变。恩施州传统的犯罪手段极具暴力性、血腥性、残忍性，历来是湖北省命案的高发区。但近年的犯罪出现了多元化、区域化、智能化等特点。涉黑涉恶犯罪、高科技手段和高科技领域犯罪增多；累犯、外来人员和以流窜犯罪为业的犯罪团伙，利用交通、通讯工具和科技手段，在城乡快速流动作案成为刑事犯罪的主要形式。恩施州2010年发生诈骗案839起，同比上升47.7%。犯罪嫌疑人除了运用 “寻宝”、迷信、丢包、以假充真等传统诈骗手段外，现在又运用短信、电话、电视、网络等工具实施诈骗活动。网上炒作日益严重，一些社会矛盾和热点敏感问题经常在网上快速扩散放大。

(六)犯罪主体由个人向团伙转变。以“两劳”刑释人员组成的犯罪团伙对社会构成严重威胁。这类犯罪成员大部分在牢中或在合伙作案中相识，在作案时有共同的动机和目标，实施犯罪的恶意性、报复社会的疯狂性非常明显。以亲友、裙带关系组成的犯罪团伙，由于有亲情的维系和共同的利益，在作案中形成“作案亲兄弟，犯罪父子兵”的形态。黑社会性质组织犯罪仍然存在。2007年以来，恩施州共打掉黑社会性质组织5个、恶势力团伙26个，大部分县市黑社会性质组织失去了存在的土壤，但以村霸、行霸、市霸等形式存在的恶势力团伙时有抬头，群众既恨又怕，影响极为恶劣。

(七)犯罪人群由成年人向未成年人转变。近年来，恩施州未成年人犯罪逐年增多，成为影响社会安定的重要因素，表现出以下特点：一是犯罪年龄低龄化；二是犯罪动机盲目随意；三是以侵财犯罪和强奸犯罪为主；四是团伙性犯罪居多；五是犯罪手段趋于成人化；六是“留守儿童”犯罪日趋突出，成为新的犯罪群体。

二、恩施民族地区犯罪的主要根源

(一)地理根源。恩施州地处湘鄂渝三省市边界，社情相对复杂。在很长一段时期，由于山大人稀，交通不便，阻碍了全州的开放步伐和人们的视野，造成了一些人固步自封、心胸狭窄及法制约束淡泊的不良心态。例如，巴东县水布垭镇汪某离婚后获悉前妻准备与他人结婚，担心自己从此再也娶不到媳妇，怀恨在心，将前妻一家三口全部杀害。随着沪蓉西高速公路和宜万铁路相继建成通车，恩施州山门大开，与外界全方位接轨，人流物流大幅增加，对人们的思想意识形态和生活方式带来较大冲击，给地方人口管理、社会治安等多方面提出了新的严峻挑战。

(二)经济根源。国际经验表明，当一个国家和地区人均GDP进入1000美元到3000美元的时期，既是黄金发展期，又是矛盾凸显期，处理得好，就能顺利发展；处理得不好，将对经济社会发展产生不利影响。恩施州2010年人均GDP刚好进入1500美元，正处于矛盾凸显期。发展中存在的不平衡、不协调、不可持续问题突出，城乡差距、收入差距不断拉大，重点工程建设、移民补偿、征地拆迁、城镇建设、涉法涉诉、企业改制等不稳定因素在短期内难以消除。教育、就业、医疗卫生、社会保障等许多事关民生的问题无法在短时期得到全面解决，部分群众生活仍然比较困难，容易在一些小事情上穷吵恶闹。随着利益主体日益多元、利益诉求日益多样、社会心态日益复杂，一些人心理失衡，对社会的不满情绪潜滋暗长，容易采取报复社会的极端行动，因为偶发事件引起直接利益和非直接利益冲突，影响社会稳定。经济的快速发展，也带来了激烈的竞争，但如果竞争失序，就会成为犯罪的诱因。

(三)人文根源。恩施州是巴文化的发祥地，是湖北省惟一的少数民族自治州，是土家族、苗族群众的主要聚居地之一，巴楚文化、巴渝文化在这里相互交融、影响后世，各少数民族之间风俗相互影响，造就了特有的民俗风情。有的地方和少数人在处理矛盾纠纷时，并没有完全按照法律办事，而是带有一定的封建迷信色彩，甚至根据当地风俗习惯、祖宗规矩、家法族规行事，难免与法律发生冲突，滋生犯罪。宣恩县向某因自己家东西被盗，不及时向公安机关报案，而是请来一位“算卦先生”，算是谁偷的东西。听了算卦人一番胡言乱语后，他就毫无依据地认定系邻居刘某所为，并强行索要被盗物品，遭拒后持刀蛮横将刘某砍伤。在法庭上，向某竟振振有词的称，经“算卦”的算了的，为什么法庭不追究刘某的盗窃责任，而要追究“受害人”呢？

(四)社会根源。恩施州实行乡镇综合配套改革及合乡并村后，乡村干部大大减少，公共服务缺乏，基础工作薄弱，社会控制力下降。由于经济发展滞后，在平安建设投入上相对不足，特别是社区、村一级，管事缺权、干事缺人、办事缺钱的现象普遍存在。村干部年龄、知识结构普遍较为老化，部分基层党组织没有成为真正的带领村民脱贫致富、维护和谐的战斗堡垒。少数基层调解组织发挥作用不充分，做群众工作不及时、不科学，甚至不作为，导致农村一些矛盾纠纷没有得到及时化解，酿成严重后果。在一些边远农村存在“普法盲区”，一些农民的法律知识缺乏，法制观念淡薄，成为犯罪最多的主体。据统计，在故意伤害犯罪中，农民占75. 8%；在盗窃犯罪中，农民占77.6%；在抢劫犯罪中，农民占61.2%；在故意杀人和强奸犯罪中，农民所占比例也都超过了60%。一些受害者不善于用法律武器保护自己，以牙还牙，以眼还眼，从受害者变成施暴者。这种原始行为反映了恩施州人们的性格缺陷。例如，建始县吴某故意杀人案，就是在被害人多次对吴某实施强奸行为后，吴某采取极端暴力方式保护自己，最终自己也受到了法律惩罚。

三、恩施民族地区加强和创新社会管理的主要途径

犯罪作为一种反社会行为，是社会生活中的一种消极现象，本质上是社会各种矛盾激化的综合反映，是社会关系失调、社会结构不平衡的一种具体表现。预防和控制社会转型中的犯罪问题，必须在地方党委和政府的领导下，大力加强和创新社会管理，积极消除犯罪产生的土壤和条件。恩施州作为一个典型的“老、少、山、穷、库”地区，要预防和减少犯罪，构建平安恩施、和谐恩施，必须深入贯彻落实科学发展观，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，统筹社会建设与经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设，把社会管理及其创新摆在更加突出的位置，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，不断提高社会管理科学化水平。

(一) 加快推进发展第一要务。胡锦涛同志多次强调：“发展是党执政兴国的第一要务，是解决我国所有问题的基础和关键。”由于历史发展、自然条件等诸多因素的制约，恩施州民族地区经济发展相对滞后，人们生活水平不高，与汉族发达地区特别是东部沿海地区的差距近年来日益扩大。历史和经验都告诉我们，贫困落后是引起民族矛盾冲突的重要根源，民族矛盾冲突、刑事犯罪、突发事件和社会不稳定常与贫困问题相联系。邓小平同志反复强调：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。”自党的十七大提出科学发展观以来，恩施州的决策者就把“实施三州(生态立州、产业兴州、开放活州)战略，推进绿色繁荣”作为经济社会发展的第一要务。这一发展理念正在成为全州广大干部群众的自觉行动。在“实施三州战略，推进绿色繁荣”的进程中，要紧紧抓住民族地区、西部大开发、中部崛起、积极财政政策拉动内需和建设鄂西生态文化旅游圈、建设武陵山少数民族经济社会发展试验区、建设全国先进自治州等机遇，加大政策、项目和资金争取力度，加大招商引资力度，以大项目推进恩施大发展。更加注重社会建设，着力保障和改善民生，把更多公共资源投向民生领域，统筹解决好老百姓的柴米油盐、衣食住行、生老病死、安危祸福，实现老有所养、病有所医、住有所居、学有所教、业有所就、劳有所得，推进城乡基本公共服务均等化，让发展成果惠及全州人民，把恩施州建成生态环境优美、绿色产业发达、民族风情浓郁、人民生活殷实的生态恩施州，为构建和谐恩施提供更加坚实的物质保障和经济基础。

(二)不断加强社会矛盾化解。恩施州近几年命案和“民转刑”案件居高不下，与很多民间纠纷没有得到及时有效化解有关。要落实社会稳定风险评估，对涉及群众切身利益的重大工程项目建设和重大政策出台、决策前要进行经济效益和社会稳定风险“双评估”，做到办实事符合民意，做好事不超越民力。要健全调解组织，延伸调解触角，在全州所有乡镇街道、村、社区、企业、事业单位建立调解组织，做到哪里有人群，哪里就有调解组织，哪里有纠纷，哪里就有组织调解。健全县市社会矛盾调解中心、乡镇街道综治维稳中心、社区公共服务站“三级平台”，对社会矛盾统一受理、直接处理、调解到底。在医疗纠纷、劳动争议、交通事故、征地拆迁、食品药品安全、环境保护等领域建立“第三方”调解机制和专业调解委员会，发挥好工会、妇联等人民团体和行业协会在化解矛盾纠纷中的作用。制定矛盾化解层级管理办法，规定县、乡、村三级化解社会矛盾的责任，确保小事不出村、大事不出乡、难事不出县、矛盾不上交。坚持将调解优先原则贯穿于刑事讼诉全过程，将维护公平正义和做群众工作结合以来。恩施民族地区与其他地区相比,刑事和解制度的社会基础在社会发展水平、文化传统等方面都有一定差异。因此，要善于用调解手段办案，最大限度减少群众积怨，真正实现双方当事人口服心服的良好效果。

(三)更加注重维护群众利益。要始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，时刻把群众的安危冷暖放在心上，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，着力化解人民内部矛盾和不和谐因素。进一步完善维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，依法处理群众反映的问题。推行信访代理制度，在乡镇街道设立信访代理中心，在社区(村)设立信访代理站，在村民小组设立信访信息员，群众有需要解决的问题，由干部承担下来，代理他们到有关部门沟通解决，并给信访人以满意答复。妥善解决各种民生诉求，做到诉求合理的落实政策到位，生活困难的帮扶救助到位，诉求无理的思想教育到位，行为违法的依法处理到位。加强普法宣传和法律服务，在乡镇街道建立流动普法站，为群众提供便捷的法律服务。坚持开展法律进机关、进企业、进农村、进社区、进学校活动，把法律送给每一个需要法律帮助的人。加大对困难群众的法律援助和司法救助力度。引导群众用合法手段反映诉求、维护权益，在全社会形成学法遵法守法用法的法治环境。

(四)切实加强特殊人群管理。社会不关爱特殊人群，特殊人群就可能危害社会。在社区落实专职流动人口协管员、居民楼栋治安信息员和网吧、中小旅馆、出租屋管理员，建立覆盖全州的人口、房屋基础信息库，建立信息定期补录办法，确保人口、房屋信息及时更新。对长期、反复吸毒人员，依法采取集中强制戒毒和社区药物治疗措施，帮助他们康复。对患有艾滋病等传染病的违法犯罪人员，落实专门监管场所，县市医院增添必要的医疗设备和医护人员，实行治疗与改造相结合。对社区服刑人员和轻微违法犯罪人员，由基层司法干部和社区工作人员共同做好矫正、改造、教育、管理工作，不能失控。对刑释解教人员，依托就业训练中心、技校、职校，进行就业技能培训，帮助再就业；在每个县市确定1至2个企业作为过渡性安置基地，从政策上给予支持和优惠。对易肇事肇祸精神病人，可在州精神病院设立独立病区，依法收治，治疗经费采取家庭、医保和财政补助相结合的办法解决。对社会闲散青少年，督促完成义务教育，进入职业中专学习，掌握就业技能，所需经费可从就业专项资金中予以补贴。对流浪乞讨、无生活来源、无亲属抚养的少年儿童，民政、教育部门实行救助管理，帮助解决生活、就学问题。对老龄人口，大力发展老龄公寓和养老院，扩大城乡居民养老保险覆盖面。

(五)建立健全基层管理体系。加强基层组织建设，推动街道(乡镇)把工作重心转到社会管理和服务上来，充分发挥基层组织引领服务群众、反映群众诉求、化解社会矛盾的重要作用。整合基层管理和服务资源，建立健全政府投入和社会投入相结合的基层经费保障机制。对没有党员的各类组织，选派优秀党员去建立党组织，形成以社区(村)党组织为核心、以社区(村)自治组织为主体、以政府部门派驻社区力量为依托、以物业管理机构和社区组织为补充、以社区信息综合管理平台为载体、驻社区单位和社区群团组织密切配合、社区居民广泛参与的新型社区管理体系，形成“上面一条线、社区(村)一针穿”的“一元化”管理格局，实现社会力量大整合、社会服务大集中、矛盾化解大联动。将社区(村)工作经费、人员报酬、服务设施、信息化建设等经费纳入财政预算，实行权随责走、费随事转，做到“有人管事、有钱办事、有场所议事”。将社区划分为若干小区，在每个小区设立党支部和管理机构，负责综治维稳、计划生育、城市管理与环境保护、民政、社保等工作，形成“网格化”社会管理新格局。构建“天网”、“地网”、“互联网”、“三网合一”的基层治安防控体系。建立覆盖全州所有重点区域、重点单位、重点卡口、重要路段和宾馆酒店的视频监控系统。建立企业事业单位安保队、城市街道巡逻队、农村治安联防队、社区门栋治安员、流动人口协管员、农村治安中心户等群防群治队伍，制定“以奖代补”政策，充分调动他们的积极性。

(六)积极强化信息网络管理。网络是思想领域的新阵地，我们不去占领，敌人就会占领；主动占领才能制胜，被动应付就会挨打。一要“管”。完善网上网下综合防控体系，加强网上技术手段和力量建设，建立对网上影响国家安全和社会稳定的监测、研判、预警、处理机制，建立对网上有害信息监管和查处机制。二要“研”。主动适应网络社会发展，积极学习网络知识，熟悉网络语言，了解网民心态，掌握网络规律，面对舆情多说网络语言，少说官话套话。三要“引”。健全网上舆论引导机制，一旦发生网上舆情，要快速反应，由宣传部门牵头研究应对措施，县级以上政府新闻发言人统一对外发布信息。四要“用”。通过网络理政、设立网络发言人、开通官方微博等方式，在网上正面宣传我们的方针、政策、立场，与网民键对键沟通、面对面交流，增强理解和信任，消除谣言和误会。五要“改”。主动运用网络收集社情民意，听取网民意见，养成在网络舆论监督下工作的习惯。

(七)充分发挥社会组织作用。明确非公经济组织管理和服务员工的社会责任，在非公经济组织建立健全党组织、工青妇组织。推动社会组织健康有序发展。坚持一手积极引导发展，一手严格依法管理，形成统一登记、各司其责、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。不断扩大党组织和群团组织的覆盖面。督促非公经济组织兼顾好国家、社会、股东、管理者、员工等各方面利益，处理好内部劳动关系，加强职工人文关怀，维护员工合法权益。对社会组织坚持培育引导与依法监管并重，建立分类发展、分类监管机制。对经济类、公益慈善类、城乡社区社会组织和民办非企业单位，采取政府购买服务等方式进行重点扶持、大力发展，组织他们参与社会管理和公共服务。对政治类、法律类、宗教类社会组织，依法加强监管，有限制地发展。对境外非政府组织，坚持利用、防范两手并举。

(八)建立完善公共安全体系。围绕提高预知、预警、预防、应急处置能力，建立主动防控和应急处置相结合、传统方法和现代手段相结合的公共安全体系，包括建立自然灾害救援体系、公共卫生事件处置体系、食品药品安全应急体系、安全生产保障体系、社会治安防控体系等。建立各类应急救援处突队伍，经常开展实战演习。推动公共安全知识进学校、进机关、进企业、进农村、进社区，开展逃生演练。坚持打早、打小，保持严打高压态势，不让犯罪形成气候。深入开展重点地区排查整治，坚持什么犯罪突出就重点打击什么犯罪，什么问题突出就重点解决什么问题，哪里治安混乱就重点整治哪里。

(九)着力推进公正廉洁执法。政法机关是社会公平正义的最后一道防线，要把提高执法公信力摆在更加突出的位置。要以执法监督促进执法公正。以公开为原则、不公开为例外，最大限度进行警务、检务、审务、政务公开。用好法律监督、执法巡视、执法考评、案件评查等监督手段，从人们群众最强烈的问题入手，紧紧抓住侦查、批捕、起诉、审判、执行等要害岗位和环节，紧紧抓住裁量权、审批权、侦查权等容易出问题的岗位和环节，整合各种监督力量，进一步完善程序，改进方式，提高执法质量。要以提高素质促进执法公正。加强对政法干警的业务培训，培训内容要力求实战、实用、实效；培训方式要讲究不同岗位、不同层次、不同资历的特点；培训人员要坚持每人必训，每年必训，逐步实现政法队伍由普通型向专业型转变，由知识型向能力型转变，由经验型向素质型转变。要以执法信息化促进执法公正。推进网上办案、网上执法、网上监督，加强执法规范化建设，以信息技术规范办案程序，堵塞漏洞，制约行为，提高办案质量。要让所有政法干警正确使用信息化设备，用现代科技和信息手段规范执法。要更加注重运用宽严相济刑事司法政策，尽可能多地适用缓刑，减少监禁刑的适用，争取办案最好的法律效果、政治效果和社会效果。

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