平潭综合实验区管委会的建构模式探析

邢亮 ，于静涛

（1,2.福建江夏学院法学系，福建福州 350108）

平潭综合实验区管委会的建构模式探析

邢亮1，于静涛2

（1,2.福建江夏学院法学系，福建福州 350108）

平潭综合实验区特殊的发展定位和功能诉求，对其常规管理机构——综合实验区管委会的架构提出了更高的要求。随着实验区发展步伐的不断加快，实验区管委会的建构方式有必要从传统的“行政主导式”向“立法保障式”转化。而在“立法保障式”之下，应注意从确立组织之基本原则，健全组织立法体系，完善相关组织立法程序三个方面入手完成对平潭综合实验区管委会的建构。

平潭综合实验区；管委会；建构

2011 年 3 月，国务院正式批复了国家发改委上报的《海峡西岸经济区发展规划》，提出了加强两岸交流合作，推进平潭综合实验区建设，努力构筑两岸交流合作的前沿平台的构想。 2011年 11 月，《平潭综合实验区总体发展规划》由国务院正式批准，在该规划中将平潭综合实验区定位为两岸“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的共同家园。基于特殊的发展定位和功能预期，“共同家园”政策背景下的平潭综合实验区将成为区别于“经济特区”、“开发区”、“国家综合配套改革试验区”等以往中国任何特殊区域的“实验区”。而作为综合实验区常规管理机构的平潭综合实验区管委会则也应被赋予非同一般的使命与功能。因此以行政组织法为视角，对平潭管委会组织建构的方式方法、原则宗旨、程序路径进行进一步探讨就显得更加必要和紧迫。

一、平潭综合实验区管委会设置、架构过程评介

（一）平潭综合实验区管委会概览

平潭综合实验区管委会成立于 2009 年。 2009 年 7 月，福建省委、省政府根据国务院《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》精神，作出了设立平潭综合实验区的决定。随后，作为实验区主要管理机构的平潭实验区管委会进入紧张筹备阶段。2009 年 8 月，福建省委作出福州（平潭）综合实验区管委会主任任命决定，这被认为是福州（平潭）综合实验区管委会正式成立的标志。2010 年 8 月，福建省人民政府作出福建省平潭综合实验区管理委员会主任任命决定，同时将“福州（平潭）综合实验区”升格为正厅级单位并更名为“福建省平潭综合实验区”。2010 年 11 月，平潭综合实验区党工委、管委会召开会议，决定设立直属工作部门。此次设立的直属工作部门共有四个，分别为：（1）实验区办公室。该办公室内设秘书处、综合处（加挂督查室牌子）、信息处、党群处、政策法规处、行政处、总值班室7个处室。（2）经济发展局。该局内设综合处、发改处、经贸处、统计处、农村发展处、海洋渔业处、水利处、旅游处（加挂风景办牌子）、劳动社会保障处9个内设处室，同时还设有平潭综合实验区森林与园林管理局作为部门管理机构。（3）环境与国土资源局。该局内设综合处、环保处、国土处、土地房产权籍处（加挂房地产交易中心牌子）、政策法规处5个处室，同时设立平潭综合实验区规划局作为部门管理机构，还设立平潭综合实验区环境监测站、平潭综合实验区土地储备中心两个下属事业单位。（4）交通与建设局。该局内设综合处、交通基建处、交通运输管理处、城市建设处、住房发展处、市政管理处、政策法规处7个处室。2011 年 5 月 4 日，平潭综合实验区公安局成立，平潭综合实验区管委会的工作部门遂增至5个。据悉，综合实验区社会事业局、对台交流局等内设机构也在设立筹备中。

（二）面临难题的“行政主导式”

从以上过程不难看出，平潭综合实验区管委会主体架构中的一切重大事件，包括管委会的成立、主要领导的任命、内设机构的增设等几乎都是在政府推动之下完成的。这种由政府主导、通过行政命令或行政决定的方式推动管委会创建、架构的方式可谓为“行政主导式”。 应当肯定的是，“行政主导式”具有效率高、力度大、灵活性强等优点。这在平潭管委会成立之初，为其能快速承担起实验区各项日常工作，大刀阔斧地实施改革创新起到了功不可没的作用。然而，随着平潭综合实验区管委会组织机构逐步健全，日常运转走向正轨，“行政主导式”带来的问题也日益凸现出来，具体表现为：

1.不能很好地解决平潭管委会主体资格问题。我国传统行政主体理论认为，行政主体资格的享有者只能是行政机关和法律、法规授权的组织。依据我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》平潭综合实验区管委会并不可能成为法定行政机关中的任何一种。且“行政主导式”下构建之平潭管委会又将因缺乏法律、法规赋权性规定而不具行政主体资格。无行政主体资格不免会为实际行使大量行政管理权的平潭综合实验区管委会带来三个负面影响：第一、增加管委会的违法风险。欠缺行政主体资格，从理论上讲就意味着平潭综合实验区管委会并不能以自己的名义从事行政行为，而只能以接受委托的方式、以委托机关的名义行使行政职权。但实践中出于行政效率的考虑，管委会又不得不对所辖行政事项做出决策迅速、程序简化的反应。这二者之间的矛盾常常会催生管委会超越委托权限或不以委托机关名义行使行政职权事件的出现。第二、降低管委会执法权威。随着法治观念的增强，相对人对执法主体资质的检视亦愈来愈多。行政主体资格的欠缺无疑会成为管委会对外执法时无法回避的“硬伤”，而大大影响其行为的拘束力和执行力。第三、不利于管委会责任的承担。理论上，欠缺行政主体资格的平潭管委会也并不能为其行政行为承担责任，该责任应由具有行政主体资格的一级政府承担。不能一一对应的责任承担方式极有可能会导致实践中责任模糊、相互推诿情况的发生。

2.易出现职权范围较模糊，相应关系无法理顺等问题。“行政主导式”之下，管委会的权力收放将更多的取决于设立机关的行政决定，这就往往会出现对权力范围的界定不甚清晰，且权力内容变数较大的情况。一方面，实验区管委会可能由于相应职权“授权”不足而无法大刀阔斧地开展工作；另一方面，管委会也可能由于“授权”模糊而超越行使职权。行政权力的设置和运作缺乏刚性的约束和理性的规制。同时，模糊的权力范围、不明确的资格定位也给平潭管委会在与其上级政府、所在地政府及其工作部门之间的关系处理上带来了困难。彼此间的权限分工不明确，隶属管辖不清晰，往往会在实践中造成一个行政区域内管辖事项的积极冲突或消极冲突。

3.影响管委会高效、精简体制优势的发挥。诚如前述“行政主导式”本来具有高效性的优点，但随着平潭综合实验区管委会各项机制地逐步健全，“行政主导式”则很有可能变成阻碍管委会高效、精简体制优势的发挥的因素。原因在于：第一、管委会这种管理体制的创新之处即在于其“小政府、大社会、小机构、大服务”的职权构建理念和方式。但“行政主导式”下构建的管委会，无法割断行政化思维的影响，同时又缺乏将高效、精简原则固定为机构设置基本规则的有效手段。因而，在发展过程中随着管委会管理范围的扩大和管理事项的增加，极易出现机构设置过渡细化、人员编制的不断膨胀的趋势。这就很有可能在不知不觉中回归到传统体制的人浮于事、机构臃肿、效率低下的僵局之中。第二、“行政主导式”下管委会行政主体资格的欠缺，使得其上级政府必须为之承担相应行政行为的法律后果，这在一定程度上增加了上级政府对管委会“放权”的审慎程度。而上级机关对管委会授权的不足又使得一些属于管委会自己应当并且可以处理的事项，却必须逐层上报批准，从而增加了行政环节，影响了行政效率。

二、从“行政主导式”到“立法保障式”

这里所称之“立法保障式”是特指在平潭综合实验区管委会架构过程中，以制定地方性法规或地方政府规章的方式逐步对管委会的机构设置、职权划分、地位厘定、人员配置等进行规定，并严格按照法律规定组织实施的建构方式。鉴于上节分析可以看出，虽然“行政主导式”在平潭综合实验区成立之初起到过许多积极作用，但随着平潭管委会自身不断地发展，“行政主导式”已显得力不从心，无法解决面临的一些难题。此时，对平潭综合实验区管委会而言，已经到了要实现从创新的“行政主导式”向稳健的“立法保障式”转变的节点。

（一）作为问题解决途径的“立法保障式”

前述分析的平潭综合实验区管委会所面临的问题在“立法保障式”的路径下都有望能得到较好地解决。首先，行政主体资格的问题。通过立法对平潭综合实验区管委会的行政主体资格予以规定，对其权力进行概括地授权是在现有理论框架下最为快捷、也是成本最经济的做法。而一旦平潭综合实验区管委会的行政主体资格问题得以解决，其行政行为效力问题，行政责任能力问题也将随即迎刃而解。其次，职权范围模糊、关系不顺的问题。通过立法对平潭管委会的职权范围、职权运行方式、法律地位等进行全面的规定，可以为其提供较为完整的权力来源保障，促进其发挥“小政府、大社会”的优势管理好实验区各项事务；同时又能很好地规制权力运行，促进管委会行政权合法、合理、有序地行使。另外，行政职权的法定化也是避免管委会同其他行政机关发生权力交叉重叠、地位模糊冲突等的有效手段。第三，行政效能问题。程序相对复杂的“立法保障式”从表象上看，似乎使平潭综合实验区管委会的架构繁缛化，从而影响到其行政效能。但实际上，通过立法将管委会的职权法定化、明确化，才能减少日后实施行政行为时因欠缺主体资格而增加的审批环节、因与其他机关关系未理顺而带来的摩擦冲突。从长远看，“立法保障式”更有利于促进平潭管委会的高效、精简。

（二）作为成功经验的“立法保障式”

从国内外各类园区、开发区的成功发展经验来看，立法保障都起到了非常重要的作用。在美国的硅谷、德国的慕尼黑高科技工业园、我国台湾地区新竹科学园区等园区、工业区的发展历程中，特别是它们管理服务主体的组建运行过程中，大都采用了立法保障推进、甚至是立法先导推进的方式。

以我国台湾地区新竹科学园区为例，该科学园区设立于 20 世纪 70 年代末期，在设立之初的 1979 年 7 月 27 日，台湾当局就公布了“科学工业园区设置管理条例”，以立法为先导规划科学园区的建立和运作。以该“条例”作为基本法，此后又相继出台“实施细则”以及一系列配套、附属的法令规章。这些立法相互配合、补充，形成了一整套服务新竹科学工业园区经济社会发展的法律体系，特别是为科学工业园区的产业升级营建了良性的法律环境。[1]在科学工业园区的日常管理机构——科学工业园管理局的设立方面，台湾当局更是出台了一系列规范其职能职权的法令、规章。除了在“科学工业园区设置管理条例”中对科学工业园管理局的性质、地位、职权事项进行概括性规定外，还专门制定了“科学工业园管理局组织条例”、“科学工业园区管理局办事细则”等法令对管理局的内设机构、人员编制、办事规程、财务管理等进行了细密的规定。在这些法令、规章的有力保障下，新竹科学工业园区管理局得以有效地发挥其管理服务职能，为科学工业园区的成功发展奠定了基础。事实证明，这种立法先导、发展政策立法化的法律保障模式是国内外许多开发区或园区快速、理性、有序发展的成功经验所在，值得我们借鉴。

（三）于两岸交流合作有特殊意义的“立法保障式”

以“立法保障式”推动平潭综合实验区管委会的建构对促进两岸交流合作亦具有重要意义。在 2011 年 3 月由国务院正式批准的《海峡西岸经济区发展规划》从“探索两岸合作新模式”、“构建两岸经贸合作特殊区域”、“建设两岸同胞的共同家园”三方面定位了平潭综合实验区的特殊功能。同年 11 月，《平潭综合实验区总体发展规划》由国务院正式批准，该规划中更是将两岸共同家园构想具体化为两岸“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的“五个共同”理论。对实验区期许颇高的功能诉求，也同样对作为实验区常规管理机构的平潭管委会提出了更高要求。作为探索两岸共同管理模式的重要平台和载体，平潭综合实验区管委自身的构建采用“立法保障式”将比“行政主导式”有更多优势。具体表现为：（1）以“立法保障式”建构平潭管委会有利于增加政府公信形象，为两岸深度合作扫除疑虑。在平潭综合实验区建立两岸共同家园的构想提出后，大陆方面表现出了相当的善意和热情，相较而言台湾方面则观望气息较浓厚。这种观望与对平潭投资环境、政策环境、法治环境的信任度不够有很大关系。对于台湾地区投资者来说，仅仅靠口头承诺或者政策文件，难以打消投资者对政策风险的担忧，必须有相应的法律做背书，才能吸引投资者的目光，才能留得住投资者共同发展。如何打消投资者的政策风险担忧，吸引投资、留住人才。[2]而在“立法保障式”之下构建并完善平潭实验区的管理机构，同时制定法规对管理机构的职权范围、办事程序予以规范，这无疑是打造法治执政主体，扫清台商疑虑的有力手段。（2）有利于采用更加创新的形式实现两岸共同管理构想。对于 “共同管理”这一课题，采用传统行政科层制进行管理主体的组织构架是否会是最佳答案，仍然是一个值得进一步探讨的问题。因此，以地方立法的形式逐步推进平潭管委会的组织建构将更有利于摆脱传统行政思维定式，尝试行政科层制以外的管委会“共同管理”组织形式。（3）采用“立法保障式”推进平潭管委会的建构可以在立法阶段充分运用听证会、论证会等形式广泛集中各方面智慧，实现两岸意愿的对接，这对于管委会如何真正实现共同管理职能具有重大意义。

三、“立法保障式”下平潭管委会的构架建议

“立法保障式”既是一种方法论也是一种实体、完整、动态的制度体系。在其概念项下建构平潭综合实验区管委会，可从建构的基本原则、体系内容、程序完善等方面进一步分析。

（一）确立“立法保障式”下平潭管委会组织建构的基本原则

长期以来，我国学界对行政组织的建构原则缺乏足够的重视。实践中行政组织设置的随意和非理性化，机构改革的频繁与封闭性，都足以说明在我国的行政组织法律制度中缺乏基本原则的指导。[3]因此，在平潭管委会的构架立法中应当首先对组织基本原则进行界定。

1.组织依法原则。在平潭综合实验区管委会的架构中坚持组织依法原则是行政法治原则的内在要求也是保障两岸人民合法权益的内在要求。一方面行政法治原则要求行政活动的一切内容、一切环节都能在法律、法规规定的范围内进行，这自然也包括行政组织的建构。平潭管委会组织建构有法可依、有法必依，才能够保证其行政组织活动民主、健康、理性地进行。另一方面，组织依法的原则有利于保障两岸人民的行政参与权，促进管委会“共同管理”职能的发挥，而且其对合理界分公私权利领域，保护两岸人民合法权益也具有重大意义。针对平潭综合实验区管委会的实际情况而言，贯彻组织依法原则的具体要求是：第一，管委会的性质、地位、机构设置、职权职责、活动方式等均应有相关法律规范予以规定。第二，管委会的一切组织活动应当遵守相应的法律规范。第三，管委会组织建构中违反行政组织法律规范的行为，应当承担相应法律责任。

2.行政分权原则。行政分权是现代国家社会结构多元化的必然结果，因此也应当是构建行政组织时所应参考的重要因素。行政分权具体包括两种形式——地方分权和公务分权。由地方分权而产生的地方自治是形成地方公共团体这一行政主体的前提。而公务分权就是将特定的、相对独立的行政公务从国家和地方公共团体的一般行政职能中分离出来，交由特定的法律人格来行使，并由其独立承担法律责任。[4]在平潭综合实验区管委会的组织建构中贯彻行政分权的原则首先要求明确管委会与中央行政机关、管委会与其设立机关、管委会与其所在地各行政机关之间的职责职权分工关系。其次则要求按照行政分权的思路来设计管委会的组织形式和内设机构。在我国，以管委会的形式管理开发区部分涉及开发建设的事务，本来就是基于行政分权的考虑，以便让开发区甩掉社会行政事务的包袱，轻装上阵管理好经济开发事务。因此，在平潭管委会的构架中应当充分考虑行政分权的初衷，大胆采用一些非政府化的方式来设计其组织机构和权力运作方式。

3.高效、精简原则。诚如学者所言，行政组织以能发挥成效及效能为其目标，故行政组织之设置、调整、改组、废止等均应符合行政效率原则，否则行政组织必趋于腐化、僵化而无存在之必要，此为现代行政组织之立法趋势。[5]在平潭管委会的构建中应当注重保持行政组织的精干，以扁平化的设置方式充分发挥实验区“小政府、大社会”的管理职能。同时，还应当注重管委会组织架构的系统化，使行政组织相互之间形成职责分明、分工协作、良性互动的体系关系。

（二）健全“立法保障式”之体系

以“立法保障式”来完成平潭综合实验区管委会的架构，并不意味着仅在已经着手制定的《福建省平潭综合实验区条例》中加入关于平潭管委会性质地位、职权分工的相关规定就万事大吉。实际上，“立法保障式”应是一项系统工程，形成的应当是以《平潭综合实验区条例》为中心，以其他涉及平潭管委会内设机构、人员编制、经费运转、办事规程等法律规范为辅助的系统化的保障体系，该体系的具体构成情况如下：（1）制定《福建省平潭综合实验区条例》（以下简称《条例》）。《条例》是规定平潭综合实验区的设立宗旨、发展原则、治理结构、开发建设事项等的“基本法”。对该《条例》的制定既可以采取福建省人大制定地方性法规的方式也可以在条件成熟的情况下争取全国人大对之进行特别立法，使之上升为法律的层次①。在《条例》中应当结合平潭综合实验区“共同管理”的特殊功能诉求对其管委会以下事项作出相关规定：①管委会的名称、设立机关、管理机关，②管委会的法律性质，③管委会的法律地位，④管委会的职权范围。（2）制定《福建省平潭综合实验区管理委员会组织规则》（以下简称《组织规则》）。《组织规则》应在充分考虑促进两岸合作交流、实现“共同管理”的前提下对平潭管委会的内设机构设置、人事编制、行政级别、人员任职资格等作出专门规定。（3）制定《福建省平潭综合实验区管理委员会办事规则》（以下简称《办事规则》）。在该《办事规则》中应当结合平潭综合实验区功能需求实际对其管委会各内设机构的职权职责内容、工作原则、办事基本流程等进行细化规定。（4）制定《福建省平潭综合实验区管理委员会经费管理办法》（以下简称《经费管理办法》）。由于涉及到两岸合作开发、“共同管理”、行政分权等诸多特殊因素，平潭综合实验区管委会在经费收支管理运用上存在很多特殊性，因而有必要对之单独立法予以规定。在《经费管理办法》中应当对综合实验区管委会的经费来源、用途、安全管理、预决算等方面的内容进行规定。

在建立以上立法保障体系的基础之上还应当注意的一个重要问题是应当结合实验区管委会发展实际情况，适时地健全和完善这一体系。既可以结合管委会工作实际逐步增加相关保障支持的立法内容，也可以在已有法律规范的基础上作相应修改。平潭综合实验区是完全没有样本可供参考、兼具经济性但更侧重政治性的改革创新。相应地，为平潭综合实验区开发建设提供法治保障，更需要创新、冒更大的风险，更需要“允许试错”的宽容态度、勇气和思路。[6]具体到实验区管委会建构实践，就是要及时总结经验教训，对实验区管委会相关立法做适时调整。

（三）完善“立法保障式”立法的相关程序

当然，以上平潭管委会组织立法体系在管委会建构和运行过程中真正发挥立法保障作用还将依赖一个非常重要的因素，那就是相关立法程序的完善。相关立法程序的完善既是法治理念的特殊要求，亦是增加两岸交流合作、为两岸实施共同管理探索更多新途径的有力保证。另外，由于前文所述管委会组织立法体系中的大多数法律规范都适宜采用地方性法规或地方政府规章的形式，而在我国这两者的制定程序上又存在着很多不尽完备之处，所以进一步完善平潭管委会组织立法体系的相关程序，就显得更为重要。完善相关立法程序应当注重以下几点：第一、完善管委会相关立法（包括地方性法规和地方政府规章）的起草、审议、公布程序。在管委会立法起草上可以跳出行政起草、人大审议通过的习惯做法，适度地扩大管委会立法的起草渠道——对法学专家的委托起草、邀请台湾地区来陆人员通过某种形式对相关立法进行协商起草等都是可以考虑的方式。在管委会立法审议上应当对审议的次数、间隔等具体问题有所明确，而且应当鼓励作为补充的其他合理形式，如在管委会的立法审议中充分发挥公众旁听机制等。第二、注重公众参与，确保管委会立法科学、民主、效率地进行。在相关组织立法过程中充分采用听证会、论证会、研讨会的形式扩大立法公众参与的范围，可以吸收台湾方面人士参与立法听证会、论证会等，以此来实现两岸利益诉求的对接，构建出对两岸发展最为有利的管委会组合模式。

注释：

① 在 2011 年十一届全国人大四次会议上，全国人大代表庄先就领衔提出了关于请求授予福建省人大及其常委会对平潭综合实验区的特别立法权的提案。

[1] 陈俊.台湾新竹科学园区的立法调整及借鉴[J].国际经济合作,2010(2):90.

[2] 黄志兴.浅议平潭综合实验区开放开发“五共同”司法保障[EB/OL].(2011-7-29).http://www.fj.xinhuanet.com/news/2011-07/29/content_23350214.htm.

[3] 应松年、薛刚凌.行政组织法研究[M].北京:法律出版社,2002:60.

[4] 石佑启.论公共行政之发展与行政主体多元化[J].法学评论,2003(4):60.

[5] 管欧.地方自治[M].台北:三民书局,1995:48.

[6] 林建伟,潘书宏.论地方涉台立法权的适度拓展——以平潭综合实验区为考察对象[J].福建行政学院学报,2011(5):84.

D675.7

A

1674-8557（2011）04-0009-07

*本文系福建省教育厅2011年社科类一般项目《行政法视角下的平潭综合实验区“共同管理”主体研究》的阶段性研究成果之一，项目编号为：JA11283S。

2011-09-03

邢亮（1959-），男，甘肃平凉人，福建江夏学院法学系教授；于静涛（1976-），女，辽宁本溪人，福建江夏学院法学系讲师。

苏 婷）