体制改革后监狱警察激励机制创新研究

薛兰霞，王怡然，郭远远，王金娜

（中央司法警察学院，河北 保定071000）

体制改革后监狱警察激励机制创新研究

薛兰霞，王怡然，郭远远，王金娜

（中央司法警察学院，河北 保定071000）

监狱体制改革后，传统的监狱警察激励措施与制度已不能完全适应新的形势要求。因此，监狱体制改革后如何采用科学、合理的激励制度来提高监狱警察的主动性与积极性，对于提高监狱效能，确保罪犯改造质量至关重要。为了充分发挥激励机制的作用，必须对监狱警察激励机制进行创新。要建立客观公正的绩效考核制度，完善职务体系，加大培训开发力度，创新工作激励措施。

监狱警察；激励机制；创新

2001年，司法部在对全国监狱现状进行调研的基础上，提出了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的监狱体制改革目标，其目的主要是为纯化监狱职能，提高罪犯改造质量。随着体制改革工作的进一步推进，监狱逐步由过去的企业经济型回归到应有的监狱职能型，由以往的看管型转变为质量型。在这一变化下，传统的监狱警察激励措施与制度已不能完全适应新的形势要求，如体制改革前单位有自主发放奖金的权力，工资福利弹性较大，而体制改革后由于政策规定，实行了阳光工资，规范了津补贴，不允许单位自行发放奖金。这些措施无疑弱化了监狱民警的物质激励功能。因此，监狱体制改革后，如何采用科学、合理的激励制度来提高监狱警察的主动性与积极性，对于提升监狱效能，确保罪犯改造质量至关重要，这也成为当前各级监狱管理者普遍面临的一个突出问题。

按照现代人力管理理论，激励是一定的组织通过创设满足员工各种需求的条件，激发组织成员的动机，使之产生实现组织期望目标的特定行为过程[1]。监狱警察激励机制，是指监狱管理机关充分调动监狱警察工作积极性的各项制度、措施、组织文化的相互作用的过程[2]。从静态上讲，它包括一系列有形的激励制度、措施和无形的道德规范、文化理念、共同的价值观念；从动态上讲，它是充分调动监狱警察工作积极性，引导监狱警察的价值观念和行为方式以实现监狱工作目标的过程。

一、我国监狱警察激励机制的历史沿革

监狱作为国家机器的重要组成部分，担负着国家所赋予的执行刑罚、惩罚与教育改造罪犯的根本职能。监狱职能发挥的好坏，取决于是否拥有一支忠于职守、廉洁奉公、严格执法的监狱人民警察队伍。因此，如何最大限度地调动广大监狱警察的工作积极性和工作热情，更好地建立监狱警察的激励机制就成为各级、各地监狱加强队伍建设和拓宽队伍管理渠道的焦点。

建国后，从总的社会背景看，我们可大致将监狱体制改革以前的时期划分为计划经济时期和市场经济时期。相应地，伴随不同时期人事管理体制的变革，我国监狱警察的激励理念、方式和方法也在不断地发生着变化。

计划经济时期（新中国成立至改革开放之前），国家对各级、各类干部实行集中统一管理，采取“统包统配”方式进行选拔、任用，按级别统一待遇，实行终身制。这一时期的监狱工作人员作为国家干部，在党和政府的教育下，对国家建设尽心尽力、无私奉献，保持了较高的政治责任心。与当时高度集中的人事管理体制相适应，对监狱警察的激励理念与方式也高度政治化，用政治环境氛围激发自我奋进，强调精神激励，对政治以外的物质方面的激励缺乏关注。

党的十一届三中全会后，随着改革开放事业的全面推进，我国逐步进入市场经济发展的新时期。在此特定环境下，我国人事制度的激励体现出高度的“市场化”，打破了传统的高度集中、统包统配的模式，开始利用市场机制调节人员配置；在分配制度上，打破传统的“大锅饭”制度，贯彻按劳分配原则，拓展了人们的价值观念，提升了人们对于物质利益的诉求。为了改善监狱经济，更好地提升监狱罪犯的劳动质量，我国多数监狱也随之建立了“监企合一”的管理体制。此后，监狱经济成了监狱工作的重头戏，经济效益成为衡量监狱工作业绩的重要指标。在此理念指导下，对于监狱警察的激励特点发生了很大变化，即对监狱警察的精神与工作本身的内在激励缺乏重视，激励重心向物质倾斜，奖金发放多样化。这种激励机制满足了监狱警察的物质需求，调动了工作积极性，提高了工作效率。但另一方面，它也导致了一些问题，滋长了唯利是图的价值观，诱发了一切向钱看的风尚。以严格控制、经济惩罚为主的奖惩制度，在一定程度上挫伤了监狱警察的主观能动性。

二、体制改革后我国监狱警察激励机制的现状及成因

（一）我国监狱警察激励机制的现状

监狱新体制的确立，纯化了监狱职能，对于监狱安全稳定、提高教育改造质量起到了导向作用。“全额保障”确保了监狱警察的工资发放和整个监狱的运行费用，一些地区的监狱警察工资水平比以前有所提高，从一定程度上调动了他们的积极性。“监企分开”明确了监狱警察的岗位职责，减轻了一线监狱警察多职能的工作压力，激发了监狱警察钻研业务、提高专业技能的积极性。可见，监狱体制改革在某种程度上激励了监狱警察的工作积极性，拓展了监狱警察的专业化建设道路。但是，我们也应承认，现阶段的监狱警察激励机制还没有充分发挥其激励效力，还存在一些问题需要进一步探讨。

1.物质激励的效能下降，精神激励的手段失效。通过改革，监狱民警的工资和津贴补贴实现财政全额保障，收入的稳定性明显增强。但同时也产生了新的矛盾:监狱民警的收入不再与经济效益挂钩，民警组织罪犯劳动改造时会缺少增收节支、改善质量、提高效率的积极性；委派到企业工作的民警收入与经营绩效关联度不大，加快发展的积极性不高。同时，由于规范了监狱津补贴的发放，使得一些监狱警察产生了“干好干坏一样、干与不干一样”的不良思想。有些监狱警察认为精神激励是虚的，空洞的说教不实在，因而对思想政治工作产生厌倦和抵触。

2.晋升渠道单一，职业发展空间狭窄。监狱警察被纳入公务员系列后，取消了专业技术职称，除个别岗位外，一般都属行政系列。在这种情况下，监狱警察的晋升只有一条途径，即职务晋升。但职务晋升又受职数和层级的限制。对于机构规格高的单位的监狱警察来说，晋升机会相对多些，但对于基层监狱警察来讲，晋升机会很少且层次低。90%的基层监狱警察到退休时也只能是个科级待遇，其积极性难以激发[3]。

3.没有系统职位分类，激励缺乏针对性。随着社会的发展，监狱工作也越来越复杂，尤其是罪犯类型的增多，改造难度的加大，对管理对象的分类也越来越细，因而对监狱警察的专业化要求越来越高，产生了不同类别的监狱警察。最基本、最明显的是行政管理类与矫正教育类的划分。不同类别的监狱警察，由于本身知识结构、文化素养的不同，其对激励需求也不一样。如果对监狱警察激励缺乏针对性，其效果会大打折扣。

4.考核缺乏科学性与公平性。一年一度的考核，一般都是按上级规定的比例评出等次。在评定等次时，不是按照职务职能标准进行衡量，而是人与人进行比较。这种比较，由于岗位的区别，很难得出科学、公正的结论。考核无法客观公正地反映监狱警察德能勤绩等实际情况，起不到奖优罚劣的作用，考核的激励功能失效。

（二）我国监狱警察激励机制现状的成因

1.缺乏“人本管理”思想。目前一些监狱的管理还停留在传统人事管理的阶段，“以人为本”的观念还没有真正树立，“管人”思想较为严重，“服务”理念尤为缺乏[4]。从管理方法来看，多以事为中心，要求人去适应事，过分强调监狱警察的政治性以及个人服从组织。虽然强调制度建设，但往往以制度约束人，而不是通过柔性化的管理措施、组织文化充分激发监狱警察的潜能，调动他们的工作热情和干劲。在管理措施上，强调物质激励的作用，缺乏主动的关心人、尊重人，无法满足监狱警察多方面的需要，特别是实现自身价值的需要。在管理过程中，重视对人的使用，忽视对能力的开发以实现组织和个人的共同进步。这种“人本管理”思想的缺乏，造成监狱人力资本投入不足，队伍建设重视程度不够，各种措施的激励作用乏力。

2.警戒封闭性导致先进激励理念、方法引入程度不够。为了应对监管改造工作复杂的局面以及“首要标准”的贯彻落实，监狱管理者必须不断深化人事用工制度改革，充分调动监狱警察的积极性，以适应监狱工作发展的需要。但是，由于监狱组织特性及其警戒封闭性，导致诸多先进的激励理念、方法在我国监狱系统较少全面实施，这也是当前多数监狱激励机制失效的重要原因。人力资源管理在不断发展的过程中，已经形成了许多成熟的技术方法，如工作分析及岗位评价技术、工作绩效考核技术、工资分配及设计管理技术等，这些方法和手段在监狱系统还没有得到全面推广和普及。可以说，监狱激励理念和方法的“历史传承”阻碍了“大胆创新”。

3.制度的制约。现行制度方面的制约是导致监狱警察激发力不足的一个重要因素。国家制定公务员管理方面的法律制度有多方面的考虑，但如果仅仅从激励作用分析，有些反而是制约因素。如监狱警察实行公务员工资制度，《公务员法》规定“任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇”。这种工资结构的刚性就和实行更加灵活的分配办法来激发监狱警察的工作积极性相矛盾。再如表彰的比例、培训的人数、参与管理的范围都受到法规文件的制约。实际上，激励所需要的资源总是有限或稀缺的，而人的需要的无限性与满足需要的有限性相矛盾。因此，如何在监狱制度的框架下，尽可能地挖掘激励资源，拓宽激励途径就显得格外重要。

三、体制改革后我国监狱警察激励机制创新与完善

激励机制的有效实施和运转，需要有效的制度、措施作保证。通过前文分析，我们认为，客观公正的绩效考核和以考核结果为标准的晋升渠道拓展以及多层次多形式的培训开发，是推动我国监狱警察激励机制不断完善的基本部件。这些部件的和谐统一、有效运转，保证了激励机制的良好效果。

（一）建立客观公正的绩效考核制度

绩效考核是监狱警察考核的重点，客观公正的绩效考核制度是激励机制的核心和各项制度的基础。在操作中，为了使激励措施具有针对性，应该对监狱警察实行分类、分级考核。分类就是按照监狱业务性质进行分类考核，分级就是按照警察职务高低、责任轻重、权力大小进行分级考核。唯有如此，才能更好地赏优罚劣，真正发挥绩效考核的激励作用。

首先，应建立有具体量化评价指标的工作考核体系。一是对考核内容进行合理量化。结合新体制下监狱工作的总体工作目标和监狱民警履职的内容、标准，设计系统化的考核指标体系，尽可能地按照不同层次和不同工作性质制定出具体可行的标准。二是规范考核程序。为避免主观偏见，可实行360度考核，主管领导、分管领导、同事、下级均可参加考评并结合实际赋予不同的权重。

其次，提高考核结果的综合运用水平。一是以考核结果作为实施奖惩的依据，使其与评先创优、表彰奖励，与免职、告诫、停止执行职务挂钩。二是加强考核结果的沟通和反馈，此环节有助于个人提高和改善绩效，发挥考核的激励作用。

（二）完善职务体系，拓宽晋升渠道

职数限制是职务晋升的最大障碍。以一般省属监狱为例，作为处级建制，整个监狱的处级职位很少，而科级也只占50%左右，因此，很多监狱干警职位晋升的机会很小。晋升机会小，部分警察对发展不再抱有期望，工作积极性无疑会逐步减弱。完善职务体系，建立监狱警察监管改造专业技术职务序列，才能拓宽晋升渠道，改变“千军万马挤独木桥”的现象。在晋升工作中，要切实推进公开选拔和竞争上岗制度，确定规范的工作程序，提高能力测试水平，让广大基层监狱警察真正体会到晋升靠能力，奖励靠成绩。

完善职务体系，建立监狱警察监管改造专业技术职务序列，不仅可以拓宽职务晋升的渠道和个人发展的空间，避免所有监狱警察都走“独木桥”的拥挤现象，而且能使个人职业生涯发展的方向更加明确，更能有效地发挥激励作用，调动工作积极性。

（三）推行狱务公开，提升警察参与管理程度

参与管理对于满足监狱警察较高层次的需要和提升工作效率与积极性有十分积极的作用。从目标设置角度看，警察个人参与设置的目标，比他人为其设置的目标更有激励作用。提高监狱警察参与管理的程度，重要的是加强政务公开，健全民主决策制度，搭建合理化建议平台，畅通监狱警察参与管理、表达意见的渠道，构造一个宽松的、与人为善的工作环境，保障警察对重大事务的知情权、参与权、监督权。

（四）以能力为导向，加大培训开发力度

培训作为激励的一个手段，应当根据监狱工作需要，以监狱警察的工作绩效来选拔培训对象，而不应单纯根据职务等级来确定。监狱警察的培训要根据监狱工作发展的需要，根据罪犯类别及改造需求，不断拓宽培训内容，创新培训形式；科学界定不同层级、类别职位的能力结构与标准，制定合理的培训计划，确保培训质量。首先，应针对培训需求进行调研分析，以增强培训的针对性和实效性。其次，定期对培训的整个过程，包括计划制定、实施过程以及培训的效果进行全面的评估和督导。最后，要制定优惠政策，鼓励警察个人积极参加各种培训和学习，加大培训与使用相结合的力度，激发警察参加培训的积极性和主动性。

（五）营造良好氛围，创新工作激励措施

监狱工作激励，是以监管改造工作本身作为对监狱警察激励的内容与方法，其中包括监狱价值的明确、“首要标准”的落实、工作目标的设定、工作模式的优化等一系列与监管、改造罪犯相联系的工作。各级各类监狱领导必须以创设良好的工作环境与和谐的工作关系为前提，不断创新工作激励措施，使监狱警察由消极、被动式工作转化为积极、主动式工作。例如，引导监狱警察正确认识监狱工作的社会价值，培养其职业自豪感；通过定任务、压担子等方式使他们从工作中体会满足、进步与社会认可。总之，工作激励作为监狱警察激励的高级层次，顺应了监狱工作当前与未来的发展需要，值得我们深入探索和研究。

[1]蔡炎斌.多元化警察激励机制的构建[J].湖南公安高等专科学校学报,2008(4):24-27.

[2]胡锟鹏.论警察激励机制的完善[J].江苏警官学院学报，2005(3):175-180.

[3]刘世恩.监狱一线干警专业化学习、考评、激励、保障机制研究——以建设学习型监狱人民警察队伍为视角[J].中国司法,2010(10):43-45.

[4]王保平,何静,杨倩.狱政人才激励机制探究[J].法学研究,2010(1):80-82.

D631

A

1673―2391(2011)06―0014―03

2011—07—23

薛兰霞（1953—），女，河北高碑店人，中央司法警官学院教授。

2009年中央司法警官学院院级重点项目（项目编号：XYZ200906）课题“监狱体制改革后监狱警察激励研究”最终成果。

【责任编校：边 草】