基层职务犯罪侦查工作面临的困境及对策

丁铁梅

基层职务犯罪侦查工作面临的困境及对策

丁铁梅

一、我国基层职务犯罪侦查工作体制的现状

（一）涉案信息管理

是指对职务犯罪的信息、线索、消息等内容的收集、传递、存储、利用等方面的流程与规范的管理。检察机关依法收集职务犯罪信息，方式主要有两种：一是向检察机关的报案、控告、举报和自首；二是检察机关在职务犯罪侦查工程中自行发现的信息。检察机关设有专门机构——举报中心负责统一接受职务犯罪的信息，并负责职务犯罪案件的审查。对于党政机关、纪委、监察机关发现的涉嫌职务犯罪的信息，符合检察机关立案标准的，应当移送检察机关管理。

（二）案件侦查管理

主要包括线索的初查管理、立案管理、侦查程序管理等内容。基层检察机关举报中心收到涉案信息后，根据管辖规定和职能分工，向检察机关侦查部门移交举报线索，检察机关自侦部门认为需要初查的，报检察长或检察委员会决定。自侦部门可以采取询问、查询、调查证据材料等调查措施，但不得对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产。经初查后，认为有犯罪事实，需要追究刑事责任的，制作审查结论报告，提出立案侦查的意见，报检察长决定。然后，按照备案的范围和期限向上级检察院备案。案件立案后，启动侦查程序。侦查工作在检察长的领导下，由反贪污贿赂部门、渎职侵权检察部门具体实施。

（三）案件侦查措施

职务犯罪侦查措施是指职务犯罪侦查过程中，为了收集证据，查清犯罪事实，查获犯罪嫌疑人，依照法律规定进行各种调查活动而采取的措施。在《刑事诉讼法》中概括性地规定了“侦查机关”在侦查过程中可以采取的侦查措施，赋予职务犯罪侦查机关以逮捕、羁押、讯问、勘验、检查、搜查、扣押、查封等侦查措施。对一些特殊的侦查措施和有关的保障措施的规定几乎是空白，如诱惑侦查措施、技术侦查措施、派遣秘密侦查员的侦查措施、暂停公职措施、测谎措施、强制证人作证措施。我国现行刑事诉讼立法关于强制性侦查措施的规定局限于常规的普通侦查措施，特殊侦查措施的立法缺失。

（四）职务犯罪侦查权的配置

职务犯罪侦查权，作为国家管理权力的一部分，必然受到国家政治制度和权力结构的制约。我国的国家权力结构采取全国人民代表大会为最高权力机关的“议行合一”模式。从立法上赋予检察机关职务犯罪侦查权、公诉权、诉讼监督权和执行监督权等职权。我国检察机关享有职务犯罪侦查权，是由其在国家机构体系的职能分工、在查处职务犯罪方面的历史传统和实践优势决定的，是使检察制度适应中国国情而进行理性选择的必然结果。

二、现行基层职务犯罪侦查工作体制存在的问题

（一）职务犯罪案件线索来源渠道窄，信息资源共享性差

职务犯罪案件线索是办理职务犯罪的前提和基础。检察机关的职务犯罪案件线索，主要来源于群众举报、有关部门移送、犯罪人自首等渠道。由于职务犯罪很少有具体被害人，致使长期以来，基层检察院有价值的案件线索十分缺乏①。又因法律没有明确规定职务犯罪信息的具体标准和管理规范，党政纪检监察机关将涉嫌职务犯罪信息自行处置和管理，不向检察机关移送线索，造成的后果是：因这些执纪、行政执法机关缺乏专门的侦查职能、手段、技能和侦查经验，不能严格按照刑事诉讼程序进行侦查取证，造成关键证据的灭失或丧失证明力、主要涉案人员潜逃、贻误最佳的侦查时机，直接导致部分职务犯罪案件有罪难究。

（二）案件属地化管理，侦查机构抗干扰能力差

目前，除县处级以上干部职务犯罪要案外，包括科级在内的职务犯罪案件的侦查大部分由当地基层检察院负责。这种侦查模式很难抵制职务犯罪案件的说情干扰。主要原因是：检察系统实行的是双重领导体制，受上级检察机关和地方共同领导，职务犯罪侦查体制从属于检察领导体制。在这种制度下，检察长由地方人民代表大会选举产生，检察机关在人、财、物方面受制于地方，检察干警的职级升迁等政治、经济、福利待遇也都受制于地方，因此，案件的侦查要向地方党政领导汇报，征得同意后方能立案侦查，然而，现实是部分地方个别党政领导常以当地稳定，经济发展大局的名义阻止办案，使职务犯罪案件的侦查举步维艰。

（三）初查制度缺乏法律保障，局限性大

《刑事诉讼法》第八十六条规定，人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查。这里的“审查”发生在立案之前，称之为初查。初查是立案的前提和基础，属于广义上的立案范畴②。初查工作存在的问题主要表现在两方面：一是初查制度缺乏法律依据。在刑事诉讼法中却并没有明文规范初查制度，只有最高人民检察院以部门规则的形式规定初查制度，《人民检察院刑事诉讼规则》第一百二十七条规定：“侦查部门对举报中心移交举报的线索进行审查后，认为需要初查的，应当报检察长或检察委员会决定。”因此，明显法律意义上的依据不足。二是初查手段有很大的局限性。根据《刑事诉讼规则》规定，现行的初查手段不得对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产，从而严重影响初查工作的开展。

（四）普通侦查措施不能满足职务犯罪侦查的实际需要

一是拘传12小时时限过短、适用对象过窄。根据现行刑诉法的规定，拘传持续的时间最长不得超过12小时。不得以连续传唤、拘传的形式变相拘禁犯罪嫌疑人。职务犯罪侦查有关手段和强制措施，特别是拘传12小时时限的规定，主要适用公安机关对普通刑事案件的侦查措施，没有充分考虑到职务犯罪的特殊性。二是强制措施的决定和执行分离影响侦查的效率和效果。根据刑诉法规定，检察机关在侦查中行使强制措施权时，对监视居住、取保候审、逮捕和拘留，只有决定权，没有执行权，强制措施的执行有公安机关执行。决定权和执行权的分离不利于侦查工作的保密，影响了侦查效率和效果。三是不能使用特殊侦查措施，降低了侦查能力，往往贻误办案时机。世界大多数国家和地区都为职务犯罪侦查机构设置了较为广泛的特殊侦查措施，然而，在我国法律都没有规定，如：强制取证措施、技术侦查措施、诱惑侦查措施、特情侦查措施。

（五）职务犯罪侦查权缺乏独立性、统一性和权威性

根据我国法律规定，我国检察机关实行“双重领导”体制，这种体制在实际运作中呈现“条块结合，以块为主”的特点，即检察系统实行由法定的上级（条）统一领导外，同时还受地方（块）领导。上下级检察机关的领导与被领导关系基本上仅局限于检察业务；同时，各级检察机关还接受同级人大和同级党委的“双重监督”。而在检察机关内部，根据最高人民检察院2004年《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》，检察机关内部的反贪、反渎、监所检察、控申部门均有侦查权，形成“多头侦查”之态势。在目前这种领导体制和组织机构设置下，基层检察机关的职务犯罪侦查权缺乏独立性、统一性和权威性。

三、完善我国基层职务犯罪侦查工作的主要对策

（一）加强举报中心的线索管理，实行重大线索上管一级制度

完善上级机关备案机制，建立健全与执法执纪部门的线索移送制度。线索要由举报中心统一管理，举报中心要重点做好受理举报、线索网上登记、审查分流、跟踪督办、情况反馈等工作，建立职务犯罪要案线索分级备案的管理制度，实行重大线索上管一级制度。对于职务犯罪案件，从备案范围来讲，所有的案件，不管是否为大案要案，都应向上级检察机关备案；从备案内容来讲，线索受理和初查，也要报上级院备案，从而加强上级检察机关的监督，防止有案不查或重复查案等现象的发生③。建立健全与公安、法院、纪检、监察、审计、工商、税务、海关、国有资产监管以及安全、司法行政等部门的案件移送制度，不断拓宽线索来源。

（二）实行职务犯罪侦查一体化，提高侦查机构的抗干扰能力

职务犯罪侦查工作体制改革的总体目标是实现职务犯罪侦查工作一体化，在检察机关之间的侦查协作，形成上下一体、信息畅通、指挥有力、协调高效的职务犯罪侦查工作运行体制，更好地发挥检察机关的整体作用，有效抵御其他权力对检察权行使的不当干扰，保证检察机关的独立性，提高职务犯罪侦查工作的整体效率。实行“一体化”侦查机制，一是要建立线索统一管理机制，即由省级检察院职务犯罪侦查机构统一管理案件线索，对辖区内案件线索统一掌握、筛选、分案，从而有效避免线索的积压或流失，便于对线索的开发利用。二是要建立侦查指挥协调机制，以目前的指挥中心为纽带建立的侦查指挥协调机制。三是要建立规范化的工作制度和规程，对线索管理及分流，初查及不立案、侦查取证、讯问、撤案、移送不起诉、审核、案件汇报、文书备案程序都要有明确的规定，并应健全完善业务考核、办案安全等制度。

（三）改革职务犯罪侦查权的配置，提高侦查的效率和效果

构建摆脱地方羁绊的垂直领导体制，目的是解决各级检察机关的“附属化”地位，摆脱地方保护主义对职务犯罪侦查的消极影响，检察机关独立行使职务犯罪侦查权。

在检察院内部成立集中的职务犯罪侦查机构，改变现行职务犯罪侦查权由多部门行使的状况，建议将反贪污贿赂局、反渎职侵权局和举报部门、监所、预防部门等合并为统一的职务犯罪侦查机构，建立反腐败局。职务犯罪内部部门的设置，遵循综合、分权、监督原则，提高侦查的效率和对职务犯罪的公正追诉。

（四）完善初查制度的立法，赋予检察机关强制措施

提升初查规定法律位阶。建议将初查工作及其手段的立法位阶提升，将其纳入《刑事诉讼法》的重要组成部分；规定检察机关在初查阶段可以对人采取拘留、逮捕、取保候审、监视居住强制措施，对财产采取检查、搜查、扣押、查封、冻结等强制措施。

（五）完善普通侦查措施体系，提高侦查效率

1.完善传唤、拘传的相关规定

建议将拘传职务犯罪嫌疑人时限扩大到24小时以内，将拘传适用对象的范围扩大至案件事实的知情人，以适应侦查工作的需要。

2.完善拘留、逮捕、取保候审、监视居住的相关规定

建议从立法上赋予检察机关职务犯罪侦查部门以拘留、逮捕、取保候审、监视居住的执行权。

3.赋予职务犯罪侦查机关无证搜查、侦查实验、通缉等权力。

（六）赋予职务犯罪侦查机构特殊权力，提高侦破案件能力

1.赋予职务犯罪侦查机关强制取证权

建议从立法上赋予职务犯罪侦查机关强制取证权，主要包括强制询问权、强制调取证据权等。由于言词证据、调取相关证据在职务犯罪侦查中作用巨大，很多国家大都赋予职务犯罪侦查机关强制取证权。再如，我国香港特区廉政公署的工作人员有权进入任何政府楼宇及要求任何政府雇员答复与其职务有关的问题。在立法上赋予职务侦查机构强制取证权的同时，也要建立相应的配套措施，如建立相应的保障性措施、完善证人保护措施、证人刑事豁免制度。

2.赋予职务犯罪侦查机构技术侦查权

由于职务犯罪行为更具隐蔽性，犯罪手段多样化、专业化、智能化，跨区域、跨国职务犯罪日趋增多，犯罪嫌疑人反侦查能力更强，这些职务犯罪新变化，决定了检察机关技术侦查的需要，在司法实践上，常用的技术侦查措施有：拍照、录像，获取计算机网络信息，机会提供性引诱、特情狱侦狱控。为了提升职务犯罪侦查案件的能力，应赋予职务犯罪侦查机关技术侦查权，把职务犯罪技术侦查措施纳入刑事诉讼法，明确规定职务犯罪侦查措施的种类、适用范围、审批程序、使用期限和救济途径④。

3.赋予职务犯罪侦查机构秘密侦查权

秘密侦查权主要是指秘密侦查员侦查权（卧底侦查权）、特情侦查权（线人侦查权）和诱惑侦查权。我国应借鉴西方法治国家的先进做法和经验，赋予职务犯罪侦查机构秘密侦查权，对其予以严格的法律规制，详细规定其适用条件、司法授权、违法后果等。

注释：

①陈广计：《职务犯罪侦查工作机制存在的问题及对策》，载《廉政文化研究》2010年第1期。

②孙启亮：《我国现行职务犯罪侦查程序制度的主要缺陷及改革设想》，载《湖南民族职业学院学报》2007年第3期。

③姚志清、王延祥、张少林：《改革和完善职务犯罪侦查监督机制的设想》，载《犯罪研究》2007年第3期。

④沈亮：《职务犯罪技术侦查措施研究》，陈云龙主编：《检察视野下的诉讼制度研究》，中国检察出版社2008年版，第24—42页。

2011-05-03

丁铁梅，女，河南周口人，河南省荥阳市人民检察院检察长。