职务犯罪关联案件侦查管辖的完善

向泽选

职务犯罪关联案件侦查管辖的完善

向泽选

职务犯罪侦查管辖权的科学划定，对完善职务犯罪侦查体制意义重大。职务犯罪侦查机构的规模、地位，乃至侦查中领导关系的确定，都与侦查管辖权限所涉及的罪种相关联。职务犯罪侦查管辖权限的划定，包括检察机关侦查职务犯罪的范围和各级检察机关之间职务犯罪侦查管辖权如何进行纵向划分等两个方面。限于篇幅，本文的研究仅涉及检察机关侦查职务犯罪的权限范围。根据现行法律制度确定的职务犯罪侦查管辖范围，笔者认为，职务犯罪关联案件的管辖是影响和制约职务犯罪侦查效率的核心问题，也是科学划定职务犯罪侦查管辖权限的关键。鉴此，本文拟对职务犯罪关联案件的侦查管辖归属问题进行阐述，以期从明晰职务犯罪侦查管辖权限边界的角度，促进职务犯罪侦查管辖体制的进一步完善。

一、职务犯罪关联案件的范围界定

职务犯罪关联案件中的“关联”，并非犯罪构成意义上的牵连犯，而是指检察机关在依法侦查职务犯罪案件过程中遇到的涉及公安机关管辖的直接或者间接制约或者影响职务犯罪案件侦查的其他犯罪案件，包括贪污贿赂案件与其他刑事案件的“互涉案”、渎职犯罪的“原案”、职务犯罪的“后案”等三种类型。

“互涉案”是指同一主体实施了涉及检察机关和公安机关管辖的犯罪类型，或者办理的同一案件涉及公安机关和检察机关管辖的罪种的情形，具体包括：一是一人多罪的情形，即同一国家工作人员或国有单位既实施了贪污贿赂或渎职侵权类犯罪，又实施了其他刑事犯罪；或者同一不具备国家工作人员身份的普通主体，在实施普通刑事犯罪的同时，又是贪污贿赂犯罪或者渎职侵权犯罪的共犯的情形。二是数罪同案的情形，即检察机关或者公安机关在依照管辖权限侦查各自管辖犯罪的过程中，发现所管辖的同一案件涉及不同管辖权限的由多个主体实施的多种犯罪的情形，如公安机关在查办走私案的过程中，发现海关或者其他机关工作人员受贿和滥用职权的行为，或者检察机关在查办贪污贿赂案件的过程中，发现黑社会组织犯罪等，即“案中案”、“窝案”、“串案”等。

渎职罪的“原案”，是指某些渎职罪的侦查与认定所涉及的事前发生的与渎职“本案”密切相关的其他刑事案件。“原罪”和渎职“本罪”具有认定和构成上的逻辑关联，“原罪”是认定渎职“本罪”的前提，没有特定“原罪”的存在，渎职“本罪”就会因为缺乏特定要件而无法认定。例如，要查办国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗案件，就要以合同诈骗罪的成立为前提，没有合同诈骗罪的成立或存在，就不可能存在国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗的结果，也就不可能存在国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗案，即便国家机关工作人员签订、履行合同中存有某种程度的失职，但只要没有发生合同诈骗的结果，就不构成签订、履行合同失职被骗罪。这里的合同诈骗案就是事先发生的与国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗的“原案”，与“原案”发生直接相关的国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗，则属于渎职“本案”。类似的情形还有徇私枉法罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、放纵走私罪、放纵制售伪劣产品犯罪行为罪、帮助犯罪分子逃避处罚罪等，对这些渎职犯罪进行侦查和认定，都要以特定“原罪”的存在和成立为基本前提，渎职“本罪”与“原罪”之间存有严密的逻辑关联。

职务犯罪的“后案”，是指为逃避职务犯罪的司法追究，为职务犯罪嫌疑人提供帮助并构成刑事犯罪的特定案件。这些帮助职务犯罪嫌疑人逃避司法处罚的行为由于是发生在职务犯罪实施以后，故被称为职务犯罪的“后案”。例如，为职务犯罪嫌疑人提供隐藏处所、财物，或者帮助职务犯罪嫌疑人逃匿，为其作伪证包庇，窝藏、转移、收购或代为销售职务犯罪所得赃款，或者为嫌疑人逃避司法追究创造其他条件等，都发生在职务犯罪实施以后。当然，与上述渎职罪的“原案”一样，“后案”与职务犯罪在认定上也存有严密的逻辑关联，所不同的是，职务犯罪成了这些特定“后案”的前提，这些“后案”则是由职务犯罪所派生出来的“孳生物”。从司法实践的角度看，这些“后案”通常包括伪证案，妨害作证案，帮助毁灭、伪造证据案，窝藏、包庇案，窝藏、转移、收购、销售赃款案等，这些“后案”若非因职务犯罪的发生而引发，则其与相关联的“原案”一并属于公安管辖，也就不是本文要研讨的问题了。

二、职务犯罪关联案件管辖的现状及其弊端

目前，对上述职务犯罪关联案件的侦查管辖，是按照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会于1998年1月19日联合制定的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第一条第六项的规定执行的，即：如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合；如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合。按照这一规定，检察机关在侦查职务犯罪中，发现所查办的案件存有涉及公安机关管辖的其他刑事犯罪的，则要通知公安机关派人参与侦查，但参与侦查活动的公安人员只能配合检察人员对案件进行调查；公安机关在侦查其他刑事犯罪的过程中，发现所查办的案件涉及职务犯罪的，则要通知检察机关派人参与调查，参与侦查的检察人员只能发挥辅助的作用，整个侦查活动要在公安机关的统一安排下进行。这种牵连管辖机制一定程度上解决了两种不同属性案件的查办问题，避免了两类不同属性案件在侦查思路、侦查方向、侦查谋略以及侦查管辖权限等方面的差异性可能引发的实践困惑。但职务犯罪案件与其他刑事犯罪案件在侦查进路、侦查谋略和侦查取证手段等方面是存在差异的，由两种侦查主体联合组成的以一方为主、另一方为辅的侦查办案模式，也表现出其先天的不足，不利于所涉案件尤其是职务犯罪案件的及时侦破。在以公安为主查办普通刑事犯罪，检察机关参与查办职务犯罪的办案模式中，职务犯罪案件的查办处于辅助地位，要服从公安机关查办普通刑事案件的整体部署，参与办案的检察人员办理职务犯罪的主动性难以发挥，很容易错过最佳办案时机。在以检察机关为主查办职务犯罪，公安机关参与查办普通刑事犯罪的办案机制中，公安人员处于辅助地位，要听从检察专案组对整个案件的统筹安排，公安人员的积极性和主观能动性也难以发挥出来，同样会制约和影响对所涉及的普通刑事犯罪的查办。由于参与办案的检察、公安人员同时还承担其他办案任务，加上目前的办案考评机制把联合侦破案件的功劳往往记录在主办案方，参与辅助办案的公安人员和检察人员持消极观望心理的居多，上述问题的存在会直接影响办案的效果。可见，对关联案件所采取的由公安机关和检察机关联合组成办案组的办案机制，存在着严重制约和影响案件办理的弊端：

（一）与侦查活动的内在规律相违背

职务犯罪的智能性和复杂性，以及证据的易变性，决定了职务犯罪案件的侦查，要遵循“快”和“智”的规律。职务犯罪侦查中的“快”，要求对职务犯罪嫌疑人采取强制措施和其他强制性侦查措施、证据的收集、嫌疑人的讯问、证人的询问等，都要以最快的速度在最短的时间内完成，稍有不慎，就会走漏风声，一旦走漏侦查信息，就可能导致嫌疑人逃跑、串供、毁灭证据等不利于案件侦破的后果。现行的由两类侦查主体分别管辖职务犯罪和其他刑事案件的侦查管辖模式，在公安机关发现所查办的案件中涉及职务犯罪案件时，再通知有管辖权的检察机关派人参与调查，其中的时间差不仅影响侦查效率，也不能保证不泄露案件信息，一旦涉案信息泄露，很可能导致嫌疑人逃脱、证据灭失等不良后果。职务犯罪侦查中的“智”，要求在职务犯罪的侦查谋略上要体现“巧取”的理念，即在侦查谋略上要突出侦查的智能性，通过查办嫌疑人实施的与职务犯罪相关联的案件，如涉税、赌博、金融犯罪，职务犯罪的“后罪”和渎职罪的“原罪”，间接地获取嫌疑人实施职务犯罪的证据，一举突破职务犯罪嫌疑人的心理防线，实现侦查的最佳效果。现行的由两类主体分别管辖职务犯罪和其他刑事犯罪的管辖模式，人为地添置了案件侦查的障碍，增加了办案难度，使得一些行之有效的侦查谋略和技能不能巧妙地运用。按照现行的侦查管辖模式，检察机关在查办渎职罪时，有关直接影响渎职罪构成的渎职原罪的情况，只能等公安机关侦查终结才能获得，再根据具体情况决定是否存有渎职的情形，并决定其渎职情况是否构成犯罪。当在查办其他职务犯罪时要依赖某些“后罪”的证据时，检察机关也只能等公安机关查清其管辖的“后罪”，再论职务犯罪的侦查是否能够依靠“后罪”的证据予以佐证了。可见，现行的侦查管辖模式，否定了职务犯罪侦查应当遵循的基本规律，使得职务犯罪案件的侦查复杂化，使得一些行之有效的侦查谋略在职务犯罪案件的侦查中无法使用。

（二）与适用刑罚防治犯罪的基本要求不相符合

刑罚以剥夺人的权益与施加道德谴责为内容，国家对刑事犯罪动用刑罚，根本目的是要预防犯罪的再发生，但只有在犯罪发生后尽可能短的时间内迅速决定犯罪应当适用的刑罚，才能达到刑罚防治犯罪的最佳效果①。对刑事犯罪进行侦查，是对刑事犯罪动用刑罚的基础和前提，侦查的质量和侦查所占用的时间段，直接或者间接地影响对刑事犯罪的追诉质量和追诉期限。职务犯罪及其相关联的犯罪，由检察机关和公安机关两个侦查主体分别管辖，检察机关在查办职务犯罪过程中，发现所查办的案件涉及公安机关管辖的案件，尤其是发现所查办的案件，要以所涉及的其他刑事犯罪的情况如证据或者事实为认定的基础，而又必须等待公安机关来参与侦查，或者要等公安机关先行查办所涉及的关联案件，这势必延误有关职务犯罪案件的查办，最终必然要延误对职务犯罪案件的追诉质量和追诉期限，造成刑罚的延误，使得刑罚在惩治和预防犯罪的效果上打折扣，甚至变成无效之刑或者昂贵之刑②。

（三）浪费侦查资源，影响侦查效率

公正和效率，是刑事司法的价值目标。公正为首，兼顾效率，应当成为处理公正和效率关系的准则。职务犯罪及相关联刑事犯罪的侦查，是对这类犯罪进行追诉的基础，也是对这类犯罪进行刑事追诉过程的一个重要环节，理当按照刑事司法的价值标准来规制和统筹，在侦查环节贯穿公正理念的同时，要兼顾侦查的效率和效果。由两类不同的管辖主体对职务犯罪和其相关联的犯罪分别行使管辖权，不一定能够确保侦查中的公正。相反，在吸收公安机关参与调查，或者等公安机关对渎职罪中的原罪侦查终结后再对特定的渎职案件进行侦查时，由于其中的时间差，检察机关可能会贻误侦查，失去收集和固定证据的最好时机，犯罪嫌疑人也可能会因此获得侦查信息而逃跑，或者串供、毁灭证据等，不利于实现公正的价值目标。职务犯罪证据的易失性、易变性，犯罪嫌疑人的特殊身份可能给侦查造成的阻力，要求侦查活动迅速果断地进行。职务犯罪及其关联案件分别由检察机关和公安机关管辖，渎职案件的查办对其“原罪”的依靠，特定职务犯罪案件与其“后罪”的逻辑关联，职务犯罪与其他刑事犯罪的互涉，要求侦查主体的同一性，而现行的由两类主体管辖的侦查模式，吸收不同侦查主体参与侦查，等待公安机关对相关“原罪”或者“后罪”的侦查结果，无疑会影响和制约侦查的效率。同时，由两类不同侦查主体对存有直接关联的案件分别行使管辖权，涉及侦查人力资源的重复投入，在目前刑事犯罪案件高发、侦查人力资源紧缺的背景下，这种侦查管辖模式会导致侦查人力资源的浪费，产生投入大、运行效率低下的侦查机制，与刑事司法所追求的目标，以及时下正在进行的司法改革目标大相径庭。

三、职务犯罪关联案件侦查管辖的完善

既然现行的职务犯罪关联案件的侦查管辖模式存有诸多弊端，就应当按照刑事侦查的特点和规律，对职务犯罪关联案件的侦查管辖进行改革。笔者认为，对上文所述的互涉案件、渎职案件的原罪、特定职务犯罪的后罪，统一由检察机关行使侦查管辖权，即公安机关侦查普通刑事犯罪发现犯罪嫌疑人还实施了应由检察机关管辖的职务犯罪的，应当将整个案件移送检察机关侦查，检察机关侦查职务犯罪发现犯罪嫌疑人还存在其他应由公安机关管辖的普通刑事犯罪的，直接将普通刑事犯罪一并侦查。

（一）公安检察管辖中的互涉案件，应统一归口检察机关侦查

互涉案件的侦查管辖权由检察机关行使，是由互涉案件的特点以及侦破这类案件的实际需要决定的，具体理由如下：

1.职务犯罪的侦查，应当优于普通刑事案件的侦查。国家工作人员的特殊身份及其在社会中的影响力，决定了职务犯罪的侦查应当优先于其他普通刑事犯罪的侦查。国家工作人员在实施职务犯罪的同时，还单独或者与其他主体共同实施了其他刑事犯罪，其他任意主体实施普通刑事犯罪的同时，又构成职务犯罪的共犯，或者涉嫌职务犯罪时，就会出现检察机关和公安机关分别有权对同一案件的部分犯罪进行侦查的情形。根据职务犯罪应当优先于其他刑事犯罪得到查办的原则，其他刑事犯罪的侦查要让位于职务犯罪案件的查办，职务犯罪侦查主体随之取得同一案件中涉及的其他刑事犯罪的管辖权。故，检察机关侦查职务犯罪发现同一主体还涉嫌普通刑事犯罪时，应当将普通刑事犯罪并案侦查。公安机关侦查普通刑事犯罪发现嫌疑人还涉嫌职务犯罪（如行贿犯罪、贪污犯罪的共犯等）时，应当本着职务犯罪侦查高于普通犯罪的原则，将全案移送检察机关管辖。

2.互涉案件由检察机关侦查，是职务犯罪的侦查规律决定的。目前所赋予的侦查手段和侦查机制决定，职务犯罪尤其是贿赂犯罪的证明，主要依靠犯罪嫌疑人的口供等言词证据。为规避现行的职务犯罪侦查手段不足，提升职务犯罪的侦查效率，及时侦破职务犯罪案件，往往要遵循“从外往内”的侦查规律，即从非国家工作人员的犯罪入手，向职务犯罪进行侦查。例如要侦查受贿，往往从侦查行贿入手。为促使行贿人交代问题，又要从侦查行贿人的其他违法问题如偷税、制售伪劣产品、赌博、洗钱等问题着手。这些违法犯罪归公安机关管辖，检察机关为侦破职务犯罪可以建议公安机关进行调查，但公安机关往往因人员紧张任务繁重等不能及时进行调查，因而可能影响职务犯罪的侦查。如果由检察机关对职务犯罪侦查中存在的与公安机关互涉的其他普通刑事犯罪一并侦查，则可以巧妙地利用所涉及的普通刑事犯罪的侦查，为职务犯罪案件的侦破提供条件和突破口。

3.互涉案件直接由检察机关侦查，有利于更好地办理案件。互涉案件涉及的职务犯罪和其他刑事犯罪，由公安和检察机关分别侦查，在这一侦查管辖模式下，检察机关为主罪侦查主体时，公安机关要派员参与侦查，公安机关为主罪侦查主体时，检察机关要派人参与侦查。检察机关因担负对公安侦查活动的监督职责，两种情形都要花费精力纠正公安机关侦查中收集证据和其他侦查活动的违法情形。同时，由检察机关将普通刑事犯罪移送公安机关侦查，公安机关将职务犯罪移送检察机关侦查，都要有一个对方派人熟悉案情参与侦查的过程，从移送案件到对方派人参与侦查花费的时间差，必然增加侦查成本，还可能因侦查措施不能及时到位，贻误取证时机。如果将互涉案件涉及的职务犯罪和其他普通刑事犯罪，交由检察机关一并侦查，检察机关则可以根据两类案件的互涉情况，在制定侦查方案和确定侦查方向时，将两类不同性质的案件统筹考虑，在侦查谋略上采取以案破案，或者利用其中一案的证据作为侦破另一案件的手段，还可以保证以最快的速度收集和固定证据，保证证据的有效性和准确度，提高侦查水平和办案的质量。

4.互涉案件统一由检察机关侦查符合互相配合的原则。分工是互相配合的前提，分工是为了更好的配合。但分工和配合都要服从最大限度地实现诉讼职能和惩治犯罪的最终目的。刑事诉讼中的互相配合，除诉讼程序中在侦查措施上给予的支持，主要的是在诉讼职能上所给予的配合。将互涉案件交由检察机关侦查，正是为了保障侦查效率，强化侦查职能，提高案件侦破率，而由公安机关在侦查管辖上作出的必要的让度，是公安机关在强化侦查效能的大背景下，从侦查管辖职能上给予检察机关最好的支持与配合，是互相配合诉讼原则在侦查管辖中的具体体现。

（二）渎职犯罪的“原案”和职务犯罪的“后罪”应当由检察机关管辖

职务犯罪案件收集和固定证据难，证据易变性强，单靠职务犯罪自身的侦查突破案件难，要充分利用其他普通刑事犯罪案件的侦查，收集、获取职务犯罪侦查所需要的证据，但并不是任何普通刑事犯罪案件的侦查，都能促进职务犯罪案件的查办，只有与职务犯罪紧密相关的其他刑事犯罪，即渎职犯罪的“原案”和职务犯罪的“后案”，能够促进职务犯罪案件的侦破。笔者认为，这两类案件应当由检察机关立案侦查。

1.渎职犯罪中的“前罪”应当由检察机关侦查。渎职罪中的徇私枉法罪、枉法裁判罪、放纵制售伪劣产品犯罪行为罪、帮助犯罪分子逃避处罚罪等的侦查，要以相关前提行为构成犯罪为条件，如果渎职行为的前提行为不构成犯罪，则渎职罪就很难成立。例如，要对徇私枉法罪立案侦查，就要存在对明知有罪的人故意包庇不使他受追诉，或者对明知无罪者而使他受追诉的前提，如果不存在该前提行为，或者该前提行为没有造成涉嫌犯罪的人不追诉，或者无罪的人受刑事追究的非法治后果，徇私枉法罪就很难成立。如果受包庇或者无故受追诉的行为由公安机关管辖，等公安机关将这些前罪侦查终结，再由检察机关对徇私枉法行为立案侦查，由于两罪侦查的时间差，可能使得渎职罪的主体闻讯后毁灭证据或者串供，或者编造错误追诉或不予追诉的理由。等检察机关对相关渎职罪立案侦查时，会丧失收集固定证据的最佳时机，渎职者可能因此逃避刑事追究。即便将渎职的实施者抓捕归案，也会因刑罚处罚不及时难以起到威慑和预防的功能。同时，由公安机关和检察机关分别对渎职“原罪”和渎职罪行使管辖权，必然造成大量的重复侦查，浪费人、财、物、技术资源的重复投入，影响乃至降低侦查的效率。而由检察机关对上述渎职罪涉及的前罪一并侦查，能够避免上述弊端，在侦查谋略上能够将相关前罪和渎职行为一并纳入视野，及时收集和固定司法人员是否存在滥用职权或者玩忽职守的证据，提高侦查质量，克服侦查不及时导致的对渎职犯罪打击不准和惩治不力的弊端。

2.职务犯罪的“后案”应当由检察机关侦查。由检察机关对职务犯罪案件及其“后案”一并侦查，是这类关联“后案”与职务犯罪的逻辑关联对侦查活动的要求。如上文所述，职务犯罪的“后案”，指的是职务犯罪实施后，为逃避刑事追诉而实施的妨害司法类的犯罪案件。两类犯罪具有直接的逻辑关联，“后案”往往是为了使职务犯罪嫌疑人逃避侦查和追究而实施的，这一特点决定了职务犯罪和其“后案”在证明上具有密切的关联，侦破“后案”所获取的证据，往往是突破其职务犯罪的切入点，同样，职务犯罪的成功侦破所获取的证据，也可能成为侦破“后案”的关键。当然，在目前的侦查管辖模式下，如果是由非职务犯罪的发生而引发的“后案”，由于“后案”和引起“后案”的犯罪，在属性上同属非职务犯罪，两者都由公安机关管辖，公安机关在侦查中则可以有机地将侦查资源、证据收集等一并考虑，能够做到在最短的时限内将案件侦破。但对于由职务犯罪的发生而引发的“后罪”，要是也按照职务犯罪由检察院侦查，作为“后案”的普通刑事犯罪还由公安机关管辖，则会人为地造成案件侦查的分离，造成案件线索管理、传递、流转等办案程序的复杂化，侦查资源难以共享，不同机关对同一案件事实、案件情节等在不同时间和条件下的重复侦查、重复取证、反复核实，很容易造成侦查活动在“打草惊蛇”的情况下进行，耗时长，侦查工作难以保密，从而为犯罪嫌疑人串供、毁灭证据、订立攻守同盟提供可乘之机，其直接后果是既妨碍了职务犯罪的侦查，也不利于其他“后罪”的侦查。客观上会导致相互关联的前后两罪都难以侦破。而由检察机关统一对职务犯罪及其“后案”行使侦查管辖权，可以避免两罪分开管辖所引发的弊病，还可以充分利用所掌握的案件信息、线索、证据等，对密切关联的各案进行综合分析，在两个案件同步侦查的过程中，随时根据侦查的进展情况，适时调整侦查谋略，出其不意地对职务犯罪及其关联“后罪”进行讯问，迅速及时地破案。如此，既提高了侦查效率，又节省了侦查资源。

可见，上述与职务犯罪相关联的两类普通刑事犯罪，交由检察院管辖，不仅具有较充分的理论依据，也具有扎实的实践基础。但对该两类相关普通刑事犯罪的立案侦查，应当设立比查办职务犯罪案件更严格的立案程序，立案前要有证据证明相关普通刑事犯罪与正在侦查的职务犯罪案件具有关联性，报经检察长或者检察委员会决定，同时将与职务犯罪一并侦查的普通刑事犯罪报上级检察院备案审查，避免随意扩大检察机关侦查普通刑事犯罪的范围。

注释：

①[意]贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》，中国大百科全书出版社1993年版，第56—57页。

②[英]边沁：《立法理论——刑法典原理》，中国人民公安大学出版社1993年版，第66页以下。

2011-04-28

向泽选，男，湖南沅陵人，最高人民检察院检察理论研究所副所长，法学博士。