法律视域下的社会管理创新

吴传毅

(中共湖南省委党校、湖南行政学院科研处长、法学教授)

法律视域下的社会管理创新

吴传毅

(中共湖南省委党校、湖南行政学院科研处长、法学教授)

社会管理是任何一个政府都需要应对的问题，它考验政府的施政能力。现代政治是政党政治，它关系到执政党的执政安全。当然，从根本意义上讲，社会管理关系到社会的稳定与和谐，关系到社会的发展和人们的福址。从历史长河来看，社会管理从来就没有离开过法律管理，至少法律作为社会管理的工具曾一直被统治者奉行。今日社会，法律性质发生了改变，法律的公正性、人民性、权威性得以彰显，但法律作为管理手段的原初意义不会变，而且在倡导和崇尚法治的今天，法律对社会管理的作用更需要加强。

一、社会管理最终要落实到法律管理

社会管理形式很多，有法律管理、道德管理、宗教管理、习惯管理及纪律管理等。古代社会，社会管理的形式各不相同，但法律不是其主要形式，并且由于古代社会的法律主要“治民”，而不是“治官”，这就使得古代社会的法律作用受到局限。但是，现代法律是民主政治基础上的产物，是社会公共意志的体现，它符合人的理性，符合人的共同诉求。从这个意义上讲，现代社会的管理最终要落实到法律管理上来。

一是法律管理内涵了公正。法律是社会成员共同意志的体现。“社会成员公共意志”就内涵了公正这一现代元素。现代社会不同于古代社会。古代中国社会是“生法者君，守法者臣，法于法者民”，现代法律是人民或人民代表机关制定的。在现代法律产生的过程当中，社会各阶层参与博弈。这就使得现代法律要在一定程度上体现各方意志。正因为现代法律必须体现社会各方意志，所以，现代法律就有了公正性。也有学者说，法律是社会各阶层利益相互妥协的产物。“妥协”是现代政治的精神，是民主政治的时代内涵。在现代民主国家，几乎所有议案的产生都离不开各方意志的妥协。美国宪法的产生，事实上就是美国社会各方利益妥协的结果。学者们研究表明，正因为有了妥协，美国宪法才得以产生。被称之为“美国宪法之父”的麦迪逊正是懂得妥协这一高超的政治艺术，所以才赢得了“美国宪法之父”的尊称，才产生了近代世界历史上第一部成文宪法;正因为美国宪法有了妥协，其各州的利益才得以兼顾，正是这种兼职，才使得美国宪法的公正性得以体现。所以，奉行法律管理，无疑就内涵了公正这一现代元素。

二是法律管理彰显了民智。现代法律的产生不同于古代法律，古代社会是国王或皇帝“一言兴法，一言废法”，它主要体现国王或皇帝的意志，而把民智排除在外。古罗马时代，研究罗马史的波利比阿和研究古罗马政治法律理论的西寒罗通过古罗马国家政治机构的设计，从而得出古罗马强盛的原因。他认为，正是因为古罗马设计了执政官、元老院、市民代表大会等主要国家机构，从而认为古罗马吸取了“民智”，即吸取了社会各阶层的智慧。他说，单一的君主制，把贵族及民众的智慧排队在外，单一的贵族制，把君主及民众的智慧排除在外，而单一的民主制，又把君主及贵族意志排除在外，这样做的结果还导致社会各方政治力量不平衡。所以，古代社会大多要陷入“政体的无限循环”之中。即贵族制取代君主制，民主制取代贵族制，而君主制最后又要取代民主制。现代法律产生的过程本身就集聚了社会各方的智慧。立法议会或人民代表大会就吸纳了社会各阶层的代表参加，这不仅是社会各阶层政治力量的平衡，也是社会各阶层政治智慧的贡献。有研究表明，某一事项参与者的意见吸纳越多，某一事项的决策就越接近客观事实。正是从这个意义上讲，奉行法律管理，无疑也是彰显了民智。

三是法律管理体现了科学。法律的产生和发展得益于科学，并吸取了科学的成就。人类社会从出现自发形成的习惯到自觉制定的法律，其本身就是一个认识自然、认识社会、认识自身的必然进程和理性结果。随着人们认识水平的提高，人们意识到对自然、社会、自身及其相互关系需要通过自觉的规则来调整时，也就产生了法律。人的认识水平越高，法在内容上也会越丰富，在形式上也会越完善，对自然、社会和人的作用也就越大。不仅是法律观和法学理论要受到科学的制约，法律方法论及法律调整范围也要受到科学的制约和影响。而且，科学还是检验法律的重要标准。法律是否优良，是否理性，主要看它是否体现了客观规律并便于人类掌握客观规律。人类法律观的产生和发展能更好地说明上述事实。自人类社会出现以来，分别产生了神秘主义法律观，自然主义法律观，封建神学法律观，民主主义法律观以及实证主义法律观。各种法律观的形成都与当时社会的生产力和科学技术发展水平相关。19世纪以后形成的实证主义法律观，就得益于科学技术和统计技术的提高。正因为法律得益于科学、受制于科学、反映科学，所以，法律管理就是科学管理。

二、社会管理创新的目标是以人为本

社会管理的对象是对人的管理，把人管好了，把人的积极性和创造性调动起来了，事就管好了。要管好人，重要的是尊重人，尊重人的主体地位，尊重人的主观能动性，尊重人的正当权利，尊重人的劳动成果，并让被管理者共享管理成果。这就要求我们要真正做到以人为本。

一是以人为本契合了法治精神。以人为本是科学发展观的核心，也是中国共产党人正在彰显和追求的执政目标。从法律意义上讲，以人为本就是把人当作人，尊重人，尊重人的基本权利。以人为本说起来容易，做起来不容易。从人类历史长河来看，奴隶社会没有把奴隶当人看，封建社会没有完全把农民当人看，资本主义原始积累阶段，没有把产业工人当人看，我们过去在一段时间内也没有真正做到以人为本，我们更多的是“见物不见人”。但是，今天的中国共产党人认识到以人为本的重要性，认识到科学发展的重要性。以人为本事实上契合了现代的法治精神。现代的法治精神是什么?其实就是尊重和保障人权。当今，尊重和保障人权是各宪政国家的宪政原则之一，而且是法治原则追求的目标。从法制到法治，核心是从治民到治官的转变。之所以要强调治官，原因是权力具有侵略性，更容易侵犯百姓的权利，更容易侵犯人权。法治之治必须是“良法之治”，而判断良法的标准主要是法律是否真正保障了人权。倘若法律缺失对人权的保障，那就不是人们要追求的法治，它与古代法制就没有界分。正因为此，没有人承认，中国的秦皇搞的是法治，也没有人承认希特勒搞的是法治，此二者推行的不过是严刑竣法而已。

二是服务是管理的现代要求。现代社会管理不同于古代社会管理。古代社会奉行的是管制行政。现代社会倡导的是服务行政。所谓管制行政就是政府以管理者和统治者的身份对公民进行限制和约束。应该说，管制行政源于“主权在君”的政治理论，既然“朕即国家、”“普天之下，莫非王土”、“率土之滨，莫非王臣”，那么，作为国家构成要素的人民便自然成为其管制对象。而管制行政导致的必然结果是政府有权无责，百姓有责无权，百姓不过是统治者手中任意摆布的棋子抑或牧羊人牧鞭下的“羊群”。在管制行政的作用下，政府权力具有极大的随意性和任意性，无所谓合理分工和科学构建。管制行政必然导致对百姓权利的普遍侵犯，也由此造成政府权力的腐败。近代以后，随着市场经济体制的建立和国家职能的转变，政府权力得以收缩，市场、市民和社会的权力得以舒展，管制行政由此失去其存在的理论依凭。现代社会取而代之的是服务行政，所以，服务成了管理的现代要求。服务行政要求政府像企业对顾客一样，为社会提供质优价廉的公共产品，为社会提供优质服务，从而满足民众需求。

三是善治是管理的最高目标。善治即政府与社会实现良好的合作与良性互动，有效完成对公共事务的治理。善治的根本特征在于政府与社会二者在共治过程中建立良好的合作关系，善治与传统的“善政”区别正在于此。善政是政府这一单一主体的良性运行，而善治是两个主体相互的良性互动。要达到善治这一目标，就需要有公民对政治和社会生活的参与。没有公民对政治和社会生活的参与，政治就很难清正廉洁，官员就很难做到奉公守法。众所周知，官员的以权谋私和权力出租，不仅会增加交易成本，增大公共支出，打击投资者的信心，而且还会破坏法治，腐蚀社会风气，损害社会的公正，削弱公共权威的合法性。要实现公民对政治和社会生活的参与，就需要尊重公民的主体地位，并保障公民的权利，就要做到以人为本。善治的实质是国家权力向社会回归，善治的过程是一个还政于民、还权于民的过程。要做到还政于民、还权于民，都有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，不能做到以人为本，最多只是善政，而不会是善治。

三、社会管理创新是规则的不断完善

从法理上讲，法律管理是人民的代表机关代替人民行使对社会的管理。管理者奉行的意志是人民的意志，而人民的意志又是通过规则形式表现出来。由于人们的认识有一个不断成熟的过程，所以，管理规则也有一个不断完善的过程。正如法律要不断立改废一样，管理规则也需要不断完善。但是，完善管理规则需要把握一个向度，这个向度便是完善管理规则的指导思想和灵魂。

一是博弈的各方机会要均等。博弈指的是多方决策主体之间的行为具有相互作用时，各主体根据自己掌握的信息及对自身能力的认知，从而做出有利于自己决策的一种行为理论。现代法律和政策的出台，事实上都是社会各方利益博弈的结果。要使博弈结果公正，就需要让博弈各方的机会均等。正像一场论辩赛，你给正方发言三分钟，那么就得给反方发言三分钟;你给正方最后一分钟的陈述，也得给反方最后一分钟的陈述。机会设计的均等，从法律意义上讲，就是程序设计的公正。而程序公正是“看得见的公正”，它更是现代社会法律追求的目标。有学者指出，现代社会的实体公正越来越模糊，人们只能追求程序公正。公正的程序设计能让参与博弈的各方接受和服从规则选择下的结果。

二是管理规则要尽可能详细。过于原则的规则不是规则;过于原则的规则与说教无异;过于原则的规则，让规则掌控者拥有很大的自由裁量权。而自由裁量权同其他任何权力一样，也可能放纵，也可能导致腐败。事实上，行政执法领域出现的腐败，大多与执法者手中的自由裁量权过大有关。因此，需要把管理规则细化，尽可能详细到每一具体过程当中。围绕管理规则，还需要出台管理细则。过去我们说，于管理者而言，规则越笼统越好;于被管理者而言，规则越详细越好。这说的是管理者想拥有自由裁量权，而被管理者不希望管理者拥有太大的自由裁量权。于被管理者而言，管理者拥有太大的自由裁量权不是好事，他们约束不到管理者。但是，在服务行政形成共识的环境下，管理者亦希望有可具体操作的规程。这样，他们的管理行为就可能避免出错，即便作出的决定不如当事人的愿，管理者也无需承担不利的责任后果。

三是程序设计要尽可能合理。程序是实体权利义务实现的载体，也是公正实现的手段。现代法治其实就是程序法治。而现代管理其实也是程序管理。要做到管理程序设计合理，其一，需要遵循利益回避原则，既“自己不做自己案件的法官”，该回避的得回避。美国总统不能给自己加薪，受益的只能从下届总统开始。这就遵循了利益回避原则。同样，在与自己利益的相关事项处理中，必须遵循利益回避原则。其二，在作出影响相对人权益的决定以前，要听取相对人的陈述和申辩，这既是对相对人人格的尊重，更会有利于处理结果的公正。相对人是利益相关人，是当事人，他们对事实可能会更清楚。听取他们的意见，事实上是换一个角度看事物。变换角度看事物，才能把事物看得更清楚，更全面。有时候，即便是我们眼睛看到的事物都不一定真实，眼睛有时候也会欺骗我们。其三，作出的决定如果属于影响相对人重大权益的决定，那么需要为相对人听行听证。听证原本是一项很好的制度设计。因为人生经历不同，知识背景不同，社会地位不同，看问题的角会不一样。而通过听证，让不同阶层的人发表自己的意见，从而在听取各方意见的基础上作出决策，显然有利于兼顾各方利益，有利于实现公正。其四，给予各方的机会要均等，这在前面已作阐述。其五，除特殊情形外，在作出影响相对人权益的决定之后，要告知相对人有继续寻求救济的权利。没有救济就没有权利，没有救济就没有保障，这是现代社会的行政法治原则，也是现代社会管理的要义。

责任编辑:秦小珊