基层检委会民主集中制原则研究

黄 烨

（信阳师范学院 政法学院，河南 信阳 464000）

基层检委会民主集中制原则研究

黄 烨

（信阳师范学院 政法学院，河南 信阳 464000）

人民检察院内部设立检察委员会（以下简称检委会），是宪法规定的“我国国家机构实行民主集中制原则”在检察机关中的重要体现，也是具有中国特色检察制度的一个重要组成部分。坚持民主集中制原则是检委会科学决策、正确行使检察权的必要保证。但是在检委会实际的运行中，对该原则的贯彻却存在着不少问题，影响了其应有作用的发挥，基层检察院检委会尤其如此。新的历史条件下，如何对基层检委会存在的这一问题进行改革，不断推进其实行民主集中制原则的进程，是目前司法改革所应着力解决的重要问题。

基层检察院；检委会；民主集中制原则；对策

一、基层检委会贯彻民主集中制原则的必要性

1.检委会制度设置的基础及基层检委会的巨大作用。

在我国，设置作为专门法律监督权的检察权，构建具有中国特色的检委会制度，既有坚实的理论基础、文化基础，亦有其赖以存在的社会实践基础。新中国建立后如何实现人民当家做主的主人翁地位是首先要考虑的问题。毛泽东从国体和政体两个方面解决了这一问题。他在《论人民民主专政》一文中，精辟地阐述了国家的政权性质：“总结经验，集中到一起，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”[1]（p148）关于政权组织形式，他认为新中国的国家政权应当采取民主集中制即人民代表大会制。“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。”[2]（p29）毛泽东的这些思想对国家机关包括检察机关的组建奠定了坚实的理论基础。此后，在中国检察制度发展历程中，邓小平的建设有中国特色的民主法制思想进一步丰富和发展了列宁的法律监督思想，他还特别强调设置专门机关来监督国家权力的行使。[3]（p146）中国的检察制度还可以从封建社会的御史制度中看到源远流长的文化传统承继。与封建君主专制的政体相适应，中国封建社会形成了一套完备的御史制度，延续长达二千多年。中国检察制度在维护法制统一，实现法律监督方面承继了御史制度的文化传统，历史检验证明，法律文化是具有历史连续性、继承性的精神与经验的复合体。因此，我国的文化传统或多或少地对检委会制度的形成和发展产生了影响。[4]“凡是合乎理性的东西都是现实的；凡是现实的东西都是合乎理性的”。[5]（p11）在我国检委会制度确立的实践基础上，其宪政基础是人民代表大会制。议行合一的人民代表大会制是我国的根本政治制度，人大及其常委会统一行使国家权力。检察机关作为国家专门法律监督机关，对其他国家权力进行监督和制约，维护法律的至上性和绝对权威，是法治精神的内在要求。在中国的宪政体制下，历史与现实证明检察机关的设置是一种必然的和必需的选择。检委会制度在新的历史时期，不仅不能够废除，而且还应该得到进一步的加强。[4]

检委会是检察机关贯彻民主集中制原则实行集体领导的一种领导决策体制，各级检察院设立检委会，贯彻集体领导原则，实行民主议决制是我国的首创。从权限上讲，检委会是进行检察决策和体现集体领导的权力机构；从活动方式方面说，检委会也是体现民主集中制原则的合议制组织，是宪法规定是的“我国国家机构实行民主集中制原则”在检察工作中的重要体现。可以说，坚持民主集中制是检委会提高议事质量和效率的保证，是检委会科学决策的法宝。在决策的过程中实行民主集中制，能够集思广益，把少数服从多数的民主集中制原则落到实处，从而为检察权的正确行使和各项检察工作的健康发展发挥了积极重要的作用。

基层检委会作为我国检委会的组成部分，除了具有以上作用以外，我们必须看到它在我国检委会体系中所具有的独特性。因为基层检察院，一是分布广泛，最贴近人民群众，是全部检察工作的基础，是检察机关联系人民群众的桥梁与纽带，是维护社会和谐稳定和公平正义的第一线平台。[6]二是基层检察院的工作关系到我国整个检察工作的全局。目前，全国共有基层检察院3222个，基层检察干警159193人，分别占全国检察机关的88%和76%；检察机关约90%的案件由基层检察院办理。[7]所以，说基层检察院的工作事关检察工作的全局，是我国检察工作的基础。我国检察事业的重点在基层，希望也在基层。但是另一方面我们必须看到，当前基层检察工作在执法观念、监督能力、体制机制、队伍素质等方面还存在一些不适应、不符合科学发展观要求的问题，制约了检察机关职能作用的发挥，一定程度上也影响了检察机关的公信力。[8]这是由于我国经济社会发展不平衡，地区差异、城乡差异的巨大，而导致广大基层检察院不仅条件艰苦，设施不完善，待遇较差；而且检察干警素质不高，业务不精造成的。那么在这种背景下，充分发挥基层检委会的作用，在决策的过程中贯彻民主集中制原则，有利于充分调动检委会成员的积极性和主动性，以克服基层检察院存在的现实问题，对保证检察权的正确实施，维护社会公平正义，就显得意义特别重大。所以说，基层检委会在我国检委会体系中作用巨大价值独特。

2.民主集中制原则是检委会制度的灵魂和发挥作用的根本保证。

人类社会的历史与实践发展证明，实行法治是国家通往富强民主之路的必然选择，而法治的核心在于权力的制约与制衡。“权力无制约则无平等，权力无制约则自由无保障，权力无制约则无秩序，一句话权力无制约则无法治。”[9]在中国的宪政体制下，检察机关依法独立行使检察权，对其他国家权力进行监督和制约，反对专制与特权，防止权力的无限扩张，维护法律的至上性和绝对权威，恰好契合法治精神，是法治的内在要求。[4]法律监督权是中国宪政体制中特有的权力，同时为了保证法律监督权正确的行使在检察机关内部设置检委会，并实行民主集中制原则，是我国长期革命斗争和社会主义建设实践经验的总结，也是正确行使各种权力和执行各种制度的根本保证。

民主集中制的基本内涵是在处理重大问题时，要在个人充分民主的基础上，最后由集体讨论决定。在我国检察实践中，检委会是检察机关集体决策的中枢系统，在决策的过程中实行民主集中制，能够正确处理好检察长负责制与检委会少数服从多数的民主集中制的关系，既确保检察长负责制的贯彻执行，又有利于充分调动检委会成员的积极性和主动性。所以，在《人民检察院组织法》和《人民检察院检察委员会组织条例》中都明确规定了民主集中制原则，在检委会运行中的具体运用。我国检察机关实行民主集中制原则，既不同于一些资本主义国家的检察官独任制，也不同于前苏联的一长制。这是我国检察制度的特点之一，也是我国人民检察实践经验的总结。[10]（p130）检委会讨论和决定问题不是取决于检察长，而是实行少数服从多数，是检察长主持下的集体决策。这样既贯彻了民主集中制原则，集思广益，科学议案，民主决策，克服个体既有的局限性，又可以依靠集体的力量形成正确的决策，从而从根本上保障检委会制度设立目的的实现。由此可看出，“民主集中制是检察委员会制度的灵魂，构建、实施检察委员会制度要充分贯彻这一原则,改革、完善检察委员会制度的首要目标也应当是为了更好地坚持这一原则。”[11]

二、基层检委会贯彻民主集中制原则存在的问题及危害

1.基层检委会对讨论案件的议论不足未充分体现集体的智慧。

《人民检察院组织法》只是笼统地规定检委会在检察长主持下，按照民主集中制的原则，讨论决定重大案件。至于讨论案件应当遵循什么程序，却没有明确规定。所以，目前不少基层检察院的检委会缺少行之有效的议事规则。从议案的提起到文件的分发、会议的召开以至于具体的讨论过程和结论的作出，都没有严格的程序规定，也更没有对检委会的运行方式规定必要的时间。而要确保公正，提交检委会讨论的案件必须有时间保证，这也是公正与效率的必然要求。特别是在基层检察院，检委会召开的随意性更大，临时提请的情况也更为严重。往往是上午通知，下午就开会，甚至于随时通知，随时就召开检委会。很多案件由分管检察长或主办人请示检察长同意上会后，其他环节都很粗疏，有的案卷材料在开会前一天才送达委员手中，以至于委员们没有足够的时间去研究其中的定性和法律问题。一些委员会前也根本不去深入研究案卷材料，主要靠会议中听取承办人汇报后发表意见，缺乏对案件事实和证据的深入了解，容易受到他人意见影响；而且又由于检委会没有例会制度，往往是经过一段时间才集中召开一次，有时一次会议就要讨论几个案件。

这样由于时间的限制，讨论案件就不可避免地过于仓促，委员们来不及了解案情、阅读案卷；而检委会往往又需要当即做出决定，这就必然导致一些不了解情况或对情况了解不清楚的委员，对所讨论的案件难以发表深层次的见解，只能是人云亦云，随波逐流。尤其是在检察长等职务级别较高的委员先发表了意见、定了调子之后，其他人即使有不同意见，一般也不再表示。实践中，往往形成检察长说了算的情况。显而易见，其他参会委员实际上就是凑人数，使检委会程序合法，这样的决议并未能充分体现集体智慧，也难以发挥检委会集体决策的优越性，从而使该制度设立的初衷落空。

2.行政化色彩较浓的案件议决程序导致检委会运行的根本原则——民主集中制不能充分贯彻。

我国的检委会议事、断案权经历了从检察长一长制向民主集中制不断推演的历史过程。1949年制定的《最高人民检察署试行组织条例》规定，检委会以检察长为主席，检委会不能形成统一意见时，取决于检察长。1954年的《人民检察院组织法》规定，检委会在检察长领导下处理检察工作的重大问题，明确了检察长和检委会的关系。1983年修改的《人民检察院组织法》规定，各级人民检察院设立检委会，检委会的组成人员由检察长提名报同级人大批准，检委会实行民主集中制原则，在检察长的主持下讨论和决定重大案件和其他重大问题。1999年《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》中则进一步强调：“检察委员会讨论决定问题，必须坚持少数服从多数的原则……”，“如果检察长在重大问题上不同意多数人的意见，可以报送上一级检察院决定，同时抄报同级人大常委会”。

从以上规定来看，我国的检委会议事、断案制度的历史沿革说明，检委会议事、断案的行政色彩正趋淡化，检察长在检委会中的主导地位也正逐渐消退。但仍然规定了检察长在不同意多数人意见时有“不付表决”，下次再议”；或者“报送上级检察院”的权力——这是一般的检委会成员所没有的特权。笔者认为，这实质上是民主集中制原则的例外。因为，检察长完全可以通过这种特别的程序来否定多数人的意见。同时在检委会具体的断案过程中，由于检察长在决策时的双重身份，往往起到关键性的作用，检察长的一票是决定性的一票，检察长的意见基本上就是检委会的意见。如果检察长不同意多数人意见，一般会强调各位委员再认真考虑，下次表决时，意见就会趋于一致了；或者只要多数人的意见与检察长的意见相左，检察长就有可能通过上级检察院或同级人大常委会来改变多数人的意见。这看似民主，实则是行政决断。而且法律规定检委会委员是由检察长提请任免的，那么这种隶属于检察长权力之下的任免方式，就很难在检委会讨论决定问题时，充分地贯彻执行民主集中制原则。这使得检委会讨论案件表现出浓厚的行政色彩。[12]

三、基层检委会贯彻民主集中制原则的对策

1.规范基层检委会会议讨论决定案件的程序。

鉴于实践中，许多基层检委会讨论、决定案件时间比较仓促，委员们准备不足的局面，应当规定检委会工作的科学流程与运行程序，给委员们足够的时间准备，保证对议题足够充分的讨论，以发扬民主。首先在议案的准备阶段充分发扬民主，提请检委会审议的议题，应当深入调查研究，充分听取院内外相关部门包括专家的意见，使议案在提请审议前就进行了充分的论证。其次，会议中对于有争议的问题，主持人要合理分配发言权，引导委员充分讨论甚至辩论，尤其要听取不同意见；营造民主议事、民主决策的氛围，达到形成科学的集体决策的目的。[13]另一方面，要改变目前基层检委会流行的案件讨论、决定模式，即一般是由检察长主持，按照承办人汇报，业务负责人补充说明，分管领导进行表态性发言，其他委员或副检察长分别发表意见，最后主持人进行总结归纳，得出结论的顺序进行。这种讨论决定案件的模式基本上等同于行政会议的讨论模式，存在着明显的缺陷。

一个科学决定的产生与讨论、决定程序的规范性有很大关系。鉴于目前我国基层检委会存在操作规程混乱的实际情况，在改革检委会制度时，应重点规范其讨论决定案件的程序，健全发言及表决规则。首先，确立发言顺序。承办人介绍案件、主要证据情况，本人对案件的处理意见；委员们可以就案情以及相关证据问题向承办人进行交叉询问；检委会办事机构对于案件的处理发表参考意见；委员发表各自观点，还可以就不同的观点进行辩论；最后，检察长发表本人对案件的处理意见。其次，确立表决顺序。委员们的表决顺序可以按照上述发言顺序进行，对于不同意见应当记录在案。第三，形成决定。检察长根据各位委员的意见，提出多数人的共同意见，各位委员对该意见进行表决，并且应当根据表决结果形成检委会的决定。

2.实行会议主持人轮换制度淡化决策的行政化色彩。

根据检委会议事规则的规定，检委会的主持人由检察长或者受检察长委托的副检察长担任，检察长对会议的决策如果持不同意见，则可以进行再议或提交本级人大常委员会或上级检察院决定。这样，从基层检委会的实际运作过程上来看，检察长除主持人的身份以外，还具有另外两个身份——参加讨论、表决的委员身份和行政领导的身份。因此，他的意见通常会在案件讨论中起到举足轻重的作用，并且在不同意其他多数人的意见时，还可以不依民主集中制的原则作出检委会的决定，而是享有“报送上级检察院决定”的等等特权。所以说，基层检委会的断程序中检察长的一票是非常至关重要的，甚至可以改变多数人的意见，决断行政色彩浓厚。

因此，笔者认为，在设计制度时，应该尽可能地削弱检察长作为行政领导而形成的对案件的影响，应该把检察长只定位在主持人和决策参与人上。同时还应当采取主持人轮换制度，由检委会委员轮换主持会议。在研究、讨论案件时，检察长也应最后发表自己对案件的意见，以防止由于其首先发言可能产生的导引作用；其次，如果检察长不同意多数人的意见，那么，也应该根据少数服从多数的原则，作出检委会的决定，而不应该使本可以由多数人的意见形成的决定流产。所以，基层检委会的决策程序中必须彻底转行政决断为司法决断，削弱检察长在检委会的影响，加大民主程序，实行入会委员同等的表决权，这样才能真正贯彻民主集中制原则，发挥集体作用，不断提高检委会断案的水平和断案的科学性。

3.实现检委会运行的诉讼化不断推进基层检委会民主集中制原则的进程。

检委会的断案模式应该是司法模式，而不是行政模式。[14]这既是民主集中制原则和诉讼民主化的客观要求，也是检委会制度改革的目标价值所在。检委会过去的工作基本上处于封闭状态，其决策的过程鲜为人知，由于程序上的暗箱操作，尽管结果公正，因缺乏要求承办人准确提供案件事实的保障机制，缺乏可监督制约性，往往被人们所误解。[15]（p339）因此，作为检察工作重要组成部分的检委会运行程序，应“逐步由相对封闭状态，探索转变为多方位、多视角的立体适度开放状态”，[16]以保证检委会委员客观全面地了解议事、议案的内容，拓宽收集各方面意见和建议的渠道，使检委会兼听则明，科学决策。实现检委会议事的公开化、透明化，同时便于对检委会的议事活动进行监督，就有必要建立检委会运行中的听证程序、回避程序、公开程序、不服检委会决定的复议、复核程序等，使检委会的运行更直接的融入司法和诉讼过程中，这样从细节着手，来不断完善民主集中制原则；从程序化为切入点，以保证民主集中制原则的具体实现。从而使检委会的公正变得更加规范和透明，也真正使民主集中制原则落到实处。

[1]毛泽东.毛泽东选集：第4卷[M].北京:人民出版社，1991.

[2]薄一波.若干重大决策与事件的回顾（上卷）[M].北京:中央党校出版社，1991.

[3]邓小平.邓小平文选：第 2卷[M].北京:人民出版社，1993.

[4]邓思清.论我国检察委员会制度改革 [J].法学，2010，（1）.

[5][德]黑格尔.法哲学原理.[M].北京:商务印书馆，1961.

[6]最高人民检察院.2009-2012年基层人民检察院建设规划 [EB/OL].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200903/05/t20090305_18397739.shtml.2010-1-10.

[7]贾春旺.最高人民检察院关于加强基层检察院建设情况的报告—2004年10月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上 [EB/OL]..http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2004-12/26/content_5337516.htm. 2010-2-10.

[8]周永康.在全国基层检察院建设工作会议上的讲话[EB/OL].http：//js.jcrb.com/tbgz/jcjcyjsgzhy/zyxw/200904/t20090420_209052.shtml.2010-3-09.

[9]高鸿钧.法治与公共权力制约 [J].清华法律评论，1999，（2）.

[10]周其华.中国检察学 [M].北京:中国法制出版社，1998.

[11]王斗斗，赵阳.民主集中制是检委会制度灵魂——解读新《人民检察院检察委员会组织条例》[N].法制日报,2008-04-01.

[12]黄烨.基层检察院检委会存在的问题与对策研究 [J].河南省政法管理干部学院学报，2010，（4）.

[13]穆红玉.民主集中制是检委会的核心原则[N].检察日报,2009-10-21.009-10-21

[14]贺恒扬.检察委员会制度改革的回顾与思考 [J].河南省人民检察院领导参阅，2010，（4）.

[15]车树明.检察委员会工作改革与实务运作 [C].孙谦，刘立宪.检察论丛：第3卷[A].北京：法律出版社，200l.

[16]王松.检察委员会改革:敢问路在何方?[N].检察日报，2000-03-01.

DF84

A

1003-8477(2011)05-0161-03

黄 烨（1966—），男，信阳师范学院副教授，硕士研究生导师，中国人民大学访问学者。

最高人民检察院检察理论研究课题的阶段性成果之一。编号：GJ2009D06

责任编辑 周 刚