西方国家典型性权力监督制约机制比较研究

钱 牧

(嘉兴南洋职业技术学院公共英语教学部,浙江嘉兴314000)

对权力进行分立并予以相关的监督与制约,是由西方资产阶级思想家在反对封建专制制度的斗争中提出并付诸实践的。经过数百年的政治实践,已经形成了三种具有代表性的模式：以英国为代表的议会主权式、以美国为代表的三权分立式和以瑞士为代表的委员会式。本文将对这三种模式的理论基础和相关实践予以比较研究。

一、分权与制衡的理论基础

英国的分权与制衡学说以洛克为代表,他开创了权力监督与制约理论之先河。洛克在总结了西方资产阶级反抗封建专制统治经验与教训的基础之上,系统地提出了他的分权与制衡的学说。美国的分权与制衡学说以汉密尔顿与杰斐逊为代表,他们在总结洛克的学说与经验的基础上,系统地提出了国家权力三权分立理论。

(一)洛克的权力监督与制约理论

洛克认为,国家权力划分为立法权、行政权与对外权,在这三种权力中,立法权居于核心地位,它制约着行政权与对外权。就此而言,这并非一种完全意义上的权力监督与制约理论,因为在这种权力架构中,立法权居于首位,而行政权居于从属地位,司法权附属于行政权,它们都不能凌驾于立法权之上。其具体特征如下：

1.立法权居于首要地位,它产生行政权。但立法权的行使也是受一定限制的：首先,立法权行使的目的必须基于公共利益;其次,立法权的行使并不意味着立法者的任意与专断,而应依法行使。

2.行政权是执行立法机关所通过法律之权力,由国王行使,立法权由于其自身固有的特性,其权力并非经常性行使,而如果把行政与立法权合并由同一主体行使的话,则为该权力主体的任意与专断创造了条件。因此,二者必须分立。

3.对外权并非一种独立意义上的权能,它与行政权几乎是结合在一起的,可以也往往由同一主体行使,因为,对外权包括联盟与联合、战争与和平以及与国外一切人士或社会为一切事务之权力,是相对于管理国内事务的行政权而言的。

4.司法权未出现在这一权力架构中。洛克的权力分立与制衡理论并未提及司法权,究其原因,除了本人的思想认识因素以外,还与当时英国的政治、历史状况有关。在当时,司法机关的地位尚不明确,较之立法与行政机关而言,尚不具备独立的权能。

洛克所设计的政体模式是君主立宪制,其基本架构是人民权利基础上的两个权力层级,即立法权与行政权(含对外权)。洛克在人类历史上,第一次系统地提出了权力分立与制衡理论,为以后的相关理论奠定了基础。同时,其以人民主权为基础倡导的议会至上原则,较之封建专制统治观念而言,是巨大的进步。洛克的现实主义态度使他的理论不再停留于理论的抽象层面,而是赋予了自由主义以坚实的基础。当然,洛克作为资产阶级政治家所提出的这一理论也必然带有局限性,一方面,该理论并不完整,不构成完全意义上的权力分立与制衡体系;另一方面,他主张行政权的行使主体是国王,也体现出向封建王权妥协的一面。

(二)孟德斯鸠的权力监督与制约理论

孟德斯鸠的政治学说中对后世影响最大的就是他系统提出的三权分立与权力制衡理论。这一理论也成为以后大部分国家,尤其是资本主义国家建立国家机器所奉行的基本准则。其具体特征如下：

1.立法权本应由全体人民共同行使,因为这体现着他们的共同利益。但由于并非全体人民都具有行使此项权力的能力,因此,应由人民通过合法选举产生出具有行使该项权力能力的人,由他们来具体行使立法权。同时,为了体现立法权的人民主权原则,对于上述权力主体,人民有监督和罢免权。为了兼顾人民与贵族阶层的利益,议会也应相应地由两院组成,保持一种彼此牵制与制衡的关系,但在事关财政等关键性的事项上,贵族院只有反对权而无立法创制权。这也体现出孟德斯鸠作为资产阶级政治家的局限性。

2.行政权即执行法律的权力应由国王行使。孟德斯鸠认为行政权行使的要义在于迅速有效,而立法权贵在公平正义。因此行使行政权的主体应为个别主体。行政权与立法权之间应保持彼此牵制与制衡,防止其走向暴政。

3.司法权应由人民选举产生的司法官独立行使,这也是孟德斯鸠的分权理论的一个显著特征。

4.权力分立与制衡的核心价值取向并非简单的将国家权力交由不同主体行使,而是要使其中的一种权力真正渗透到另外两种权力的运行之中,从而起到实际的监督与制衡作用。

麦迪逊曾说：“孟德斯鸠是政治科学的先知。”法国大革命中诞生的《人权宣言》宣称：凡权利得不到保障,或分权未曾建立的社会,就没有宪法。孟德斯鸠提出的分权和制衡理论对近代以来的政治实践和政治思想产生了直接而深远的影响。较之于洛克的相关理念而言,孟德斯鸠的理论更加完备,也更富新意。首先从理论层面上,他第一次系统完整地提出了权力分立与制衡理论(三权分立);其次,从实践层面上,他的分权制衡思想为美国的宪法起草者所效仿。总之,孟德斯鸠的分权制衡理论经过法国和美国的政治实践,已成为现代西方主要的政治组织原则之一。但是,因为孟德斯鸠的阶级和历史局限性,使得一方面,他在强调分权制衡的同时,未能预见到权力的分立与制衡对于政府运作效率的影响;另一方面,他的一些相关论述,仍带有浓厚的维护封建贵族利益的色彩,比如,他提出以贵族组成的上院牵制由平民组成的下院、有关贵族案件的司法审判权应由上院行使等思想。

二、分权与制衡的具体政治实践

分权与制衡理论是由资产阶级启蒙思想家在反对封建专制统治的斗争中提出来的,在资产阶级取得统治权后,他们也依据这种理论设计了国家的宪政体制。在当今世界,实行真正意义上的集权型体制的国家已为数不多。绝大多数国家实行的是分权型体制,这一体制也是与权力监督与制约的理念相适应的。其中比较典型的有以下几种：

(一)三权分立式的分权体制

这种分权体制以美国为代表,还包括法国、俄罗斯、墨西哥、土耳其,以及大部分东南亚国家等。即国家权力分为立法权、行政权与司法权,分别由国会、总统与法院行使。三者之间保持彼此牵制,互不隶属。其具体关系简述如下：

1.国会与总统之间的权力监督与制约关系

国会通过的法案,经总统签署以后,成为正式法律,总统必须执行。总统亦可否决国会通过的法案,对于总统的否决,国会要么重新修改,以使得总统签署通过;要么以两院议员2/3以上的绝对多数通过推翻总统的否决。总统的否决一旦被推翻,该法案自动生效成为法律而无需总统签署。总统无权解散国会,国会亦无权罢免总统,但可依法定程序弹劾总统。

2.国会与法院之间的权力监督与制约关系

法院行使违宪审查权,有权依法定程序裁定国会所制定通过之法律违宪,从而使之失效。同时,根据美国联邦宪法,联邦最高法院法官的人选由总统提名,然后交参议院通过,参议院有权否决总统提名。

3.总统与法院之间的权力监督与制约关系

总统有权提名联邦最高法院法官之人选,而联邦法院的违宪审查权亦覆盖至总统权力之行使,它有权裁定总统之行政行为违宪。

(二)议会主权式的分权体制(也称“熔权型”分权制)

这种分权体制以英国为代表,还包括德国、日本、加拿大、新西兰、印度等。在这种体制中,议会居于最高权力机关地位,其不仅行使立法权,政府亦由在议会大选中取得多数席位的政党负责组成,该政党之首脑自动成为政府首脑。严格说来,此种分权体制并非一种纯粹意义上的分权体制,在这种体制中,行政权派生于立法权,并不构成两种独立的权力层级。其具体关系简述如下：

1.议会对政府的权力监督与制约关系

议会行使立法权,政府必须执行议会所制定通过之法律。同时,议会可通过对政府的不信任案,若出现这种情况,政府首脑及其领导之政府要么辞职,要么由政府首脑呈请国家元首解散议会,重新大选。

2.政府对议会的权力监督与制约关系

在此种分权体制中,政府虽派生于议会,但由于政府所在之政党在议会中占据了多数甚至绝对多数席位,同时,政府首脑身兼政党之领袖,在该党内有着崇高的威望、深厚的资历,因此,政府所提出的法案在议会中不被通过的机率极小。此外,由于政府全面管理社会的政治、经济与文化生活领域,这些庞大的资源与技术优势使得国家的大多数立法案都是由政府向议会提出,真正由议会自行订立的法案是很少的,这也更强化了政府对议会的制约。另外,政府首脑可随时呈请国家元首解散议会重新大选,这也是政府牵制议会的一种手段。

(三)议行合一式分权体制

这种体制模式,最早创建于巴黎公社,它的立法权与行政权由同一机构行使。但是,在当今世界国家事务管理日益复杂的情形下,这样做是行不通的。现代意义上的议行合一是指：对于立法机关制定的法律和所作出的决定、决策,其它国家机关必须付诸实施,立法机关亦有权监督其执行行为。概言之就是：议必付行,议行一致。目前世界上所有的社会主义国家和个别资本主义国家采取这种体制。社会主义国家中,具有代表性的是中国;而资本主义国家中,最具典型性的就是瑞士的委员会制政体,其具体分权制衡特征如下：

联邦议会与联邦委员会的关系：与前述中所论述的双向监督制衡关系不同,在瑞士的体制中,这种权力制衡关系是单向的,即作为立法机关的联邦议会领导和监督作为行政机关的联邦委员会,联邦委员会必须服从联邦议会的领导和监督。具体如下：

1.联邦议会主持修改联邦宪法和享有立法权。瑞士宪法规定联邦议会有权提出修改联邦宪法的议案,如果这一修宪案获得全民公决通过,则该修宪案成为正式宪法。瑞士宪法还规定：联邦议会两院审议和颁布有关联邦的选举法,组织法等法律和决定。联邦委员会必须遵守和执行上述法律和决定。

2.联邦议会选举联邦委员会委员、联邦委员会主席,任命联邦政府高级官员。瑞士宪法第96条规定：联邦委员会委员由联邦议会从有资格被选为国民院议员的瑞士公民中选举产生,任期4年。第98条规定：联邦委员会主席由联邦议会从联邦委员会委员中任命,联邦委员会由联邦主席主持。瑞士联邦委员会设联邦办公厅和外交、内政、警察司法、军事、财政海关、国民经济、交通运输与能源7个部门。7名联邦委员分别掌管一个部门。瑞士法律规定：联邦各部的部长、副部长、各部下设的秘书厅秘书长、各部下设各局的局长,均由联邦议会任命。

3.联邦议会行使批准联邦委员会提出的联邦预决算案的权力。瑞士宪法第85条第10款规定：联邦委员会编制的联邦财政预算案要提交联邦议会审议和批准,联邦决算要提交联邦议会审议和批准。

4.联邦议会有批准联邦和外国缔结条约、同盟、宣战和媾和的权力,有权批准联邦政府加入国际组织。瑞士联邦宪法第85条第5款、第6款规定：瑞士与外国缔结条约和同盟、瑞士对外宣战和媾和,都需经联邦议会两院一致同意批准后方可实施。

综上所述,联邦议会对联邦委员会的控制和支配是绝对的、完全的。这既不同于美国式的三权分立制,也不同于英国式的议会主权制。在这两种体制中,政府首脑有权呈请国家元首解散议会重新大选,以此来抗衡与制约立法机关。而在瑞士,国家政治生活中的最重要权能立法权、人事任免权、财政监督权和对外权均掌控在联邦议会手中。联邦委员会没有与之抗衡与牵制的权力,处于从属地位。

三、西方主要国家权力监督与制衡机制的评价

(一)权力监督与制约机制的进步性

1.权力监督与制约机制的确立破除了封建君主集权专制制度。在封建国家,君主个人集立法、行政与司法大权于一身。朕即法律,君主的个人意志就是法律,不存在专门性的立法机构;朕即国家,君主掌握执行法律的权力,由其自己行使或由其指派的人行使;朕即司法,君令臣死,臣不得不死,君主掌控着对其他人生杀予夺的大权。对于上述权力,无论是国家权力之间还是国家权力外部都不存在任何监督与制约的因素,概言之就是朕即天下。这种体制严重阻碍了生产力发展和社会进步。而资本主义权力监督与制衡机制的确立,从内部而言,存在国家权力之间的牵制与制衡,就外部而言,存在公民以各种途径对国家权力的监督,如利益集团、大众传媒等,具有历史进步性。

2.权力监督与制约机制的建立有效地遏制了国家权力的滥用。权力的运行是一柄双刃剑,它的不当行使会带来极大的破坏性。而资本主义国家对国家权力的监督与制约是全方位的,不仅存在于各种国家权力之间,而且深入到了国家机关内部。比如就美国国会而言,不仅受到政府与法院的牵制和制约,而且在国会内部还存在着参众两院之间的牵制和制约。在立法程序中,若立法案在两院各自的大会上分别通过,则该议案就在国会被通过了,若其中有一院未通过议案,则视该议案未被国会通过。也就是说,在立法问题上,任何一院都不可能撇开他院,独自完成一项立法。

3.从西方国家的现实政治事件来看,通过权力监督与制约机制,的确揭露了一些问题,查处了一批大案要案。其中,最著名的是1973年美国总统尼克松的水门事件。尼克松在其违规行为被曝光后,企图运用总统的权力罢免联邦检察官,以阻止调查的继续进行。结果,国会介入,国会众议院提出了对总统的弹劾案,并获得了参议院的支持。尼克松感受到了巨大压力而被迫辞职。由此可见,权力监督与制约机制并非仅仅停留在纸面上,而是确实发挥了作用,应予以肯定。

(二)权力监督与制约机制的局限性

1.权力监督与制约机制造成了国家机关之间的相互扯皮,谁也不服谁,从而严重影响了权力运行的效率。邓小平说：“我经常批评美国的当权者,说他们实际上有三个政府。当然,美国资产阶级经常用这一手来对付其他国家,但对内自己也打架,造成了麻烦,这种办法我们不能采用。”正是由于议会、政府和法院互不隶属,所以他们经常在行使权力的过程中相互抗衡,相互较劲,由此造成了整个国家机构运行效率的低下。比如,1978年,美国总统卡特为实现中美建交宣布废除美台《共同防御条约》,然而此举却遭到参议院部分议员的反对,他们将卡特总统起诉至哥伦比亚特区美国地方法院,而该法院法官居然荒谬地裁决卡特总统的此项决定违宪,并宣布其无效。后来,双方仍旧为此事争执不休。一直到一年以后,美国上诉法院裁定卡特总统此举有效方告一段落。

2.资本主义国家所建立的权力监督与制约机制本身的分权并不彻底,具体体现在：

首先,在议会主权制国家中,是由在议会大选中获得议会多数席位的政党负责组建内阁的,而该政党的领袖自动成为政府首脑。从这个意义上说,行政权实际上是由立法权派生而来,它并不构成一个独立的权力层级。

其次,在议行合一式体制中,分权制衡的色彩就更弱一些。因为国家立法机关对于行政机关掌握了全面的控制与支配权。政府与法院从属于议会,并无对其进行制衡的权力。

再次,即使在被视为是典型意义上分权制衡的三权分立式的体制中,也存在着缺陷和漏洞。比如,在美国,立法案经议会两院通过后,需交由总统签署才能最终成为法律,而对于该法案,总统有权不予签署。如果议会要推翻总统的这项决定,需由参众两院全体议员2/3以上多数通过。但是,在社会高度多元化的美国,要做到让绝大多数人对于同一事项口径一致是很难的。美国的总统们显然深谙此道,频繁用此举来抗衡国会。实践证明,此举也确实有效,总统否决立法案的成功率要远远高于议会推翻总统否决的成功率。至少从这个层面上来看,立法权并不能完全控制住行政权。

3.在分工日益复杂和精细化的现代社会,面对着行政权咄咄逼人的攻势,西方国家立法权的控制与制约也显得有些力不从心。现代社会对于其从业人员专业性的知识和技能提出了很高的要求。而行政机关凭借其掌控的丰厚的财经、政治资源吸纳了大批的专业技术精英。因此,西方国家的议会虽然表面上掌控立法权,但更为实质一些的立法提案权往往由行政机关来行使。由立法机关直接提出的立法案少之又少,它真正的职能是审议和通过行政机关提出的立法案。然而,即使是在这个程序中,由于议员大多来自普通民众阶层,他们对于这些专业性、技术性很强的立法案,也很难提出一些实质性的反对意见,除了表示赞同以外,似乎也别无选择。尤其是在议会主权制国家中,由于议会多数席位掌握在内阁所在的党派,而此类政党通过严格的政党纪律对于其党员有着很强的约束力和控制力,所以内阁提出的立法案在议会被否决的可能性就更加微乎其微了。

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