义务教育教师绩效工资改革：背景、成效、问题与对策<br/>——基于对中部4省32县（市）的调查

义务教育教师绩效工资改革：背景、成效、问题与对策
——基于对中部4省32县（市）的调查

2011-04-08范先佐付卫东

华中师范大学学报（人文社会科学版） 2011年6期

关键词：教师工资教职工工资

范先佐付卫东

（华中师范大学教育学院，湖北武汉430079）

义务教育教师绩效工资改革：背景、成效、问题与对策
——基于对中部4省32县（市）的调查

范先佐付卫东

（华中师范大学教育学院，湖北武汉430079）

2009年我国义务教育学校实施了绩效工资改革。通过对我国中部4个省32个县（市）中小学的调查，本文阐述了义务教育教师绩效工资改革背景及所取得的初步成效，并指出其存在的问题：部分地区义务教育教师绩效工资难以得到保障；城乡、地区之间义务教育教师绩效工资差距拉大；同一县城及同一学校教职工绩效工资分配不均。这些问题的原因主要为公共财政对义务教育的投入仍然不足；义务教育教师绩效工资发放仍沿袭“以县为主”的体制；绩效考核中教师评价方式不合理。针对上述问题，政府应该加大公共财政投入力度，逐步建立省级统筹的教师工资保障机制，大力提高贫困地区教师待遇，建立公开透明的绩效评价体系。

教师绩效工资改革；财政投入；省级统筹；教师待遇；绩效评价体系

根据《义务教育法》和事业单位收入分配制度改革的要求，2009年9月2日国务院常务会议决定，从当年1月1日起，我国率先在义务教育学校实施绩效工资改革。该项改革实施两年来，针对义务教育教师绩效工资改革取得的成效、存在的问题、为什么会存在这些问题以及如何进一步改革和完善义务教育教师绩效工资制度等问题，本文在对中部地区湖北、河南、江西、湖南等4个省、32个县、市、区（以下简称县）、60余所义务教育学校调查基础上①，对上述问题进行系统的分析，并在此基础上提出进一步改革和完善义务教育教师绩效工资的对策。

一、义务教育教师绩效工资改革的背景

义务教育教师绩效工资的实施，是我国教师工资制度的又一次重大改革和调整，而每一次教师工资改革都是在特定的历史背景下进行的，此次教师绩效工资改革也不例外。

1.进一步完善我国教师工资制度的迫切需要

长期以来，由于经济社会发展严重不平衡，在地区之间、城乡之间、校际之间，教师的工资待遇差距明显，特别是在一些偏远农村地区，教师的工资待遇不仅偏低，而且存在着大量拖欠的问题。为了改善和提高教师的经济待遇，结合高等学校、中小学、中等职业学校的特点和具体情况，国家决定在高等学校、中等职业学校和中小学实行岗位绩效工资制度。岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津补贴四部分组成，其中岗位工资和薪级工资为基本工资。基本工资执行国家统一的政策和标准。建立岗位绩效工资制度，适应了事业单位人事制度改革由身份管理向岗位管理转变的需要，将工作人员的收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系起来了。近年来，教师的岗位工资、薪级工资都能及时发放到位，但是，由于多方面的原因，绩效工资一直没有实施和兑现，特别是2006年农村义务教育经费保障机制和2008年秋季学期开始的城乡免费义务教育实施后，国家明文规定，坚决禁止通过向学生收费、举债和挪用公用经费或用“两免一补”专项资金来发放教师地方津补贴。学校收费项目被取消，教师地方津补贴不到位。而与此同时，2006年工资制度改革以后，公务员工资中的职务工资、级别工资、津补贴等开始逐步到位，这在客观上导致义务教育学校教师实际收入和当地公务员实际收入差距拉大。《教师法》和《义务教育法》中关于教师的平均工资水平应不低于当地公务员平均工资水平的规定得不到落实。《国家教育督导报告》（2008）中提供的数据显示，2006年全国普通小学、普通初中教职工年均工资收入为17729元和20979元，分别比国家机关职工收入低5198元和1948元。②由于教师和当地公务员实际收入差距的拉大，严重挫伤了义务教育学校教师工作的积极性，一些地区中小学教师甚至采取变相罢教的方式来表达自己的不满情绪。③因此，为了进一步完善我国教师工资制度，充分调动义务教育学校教师工作的积极性，吸引和鼓励各类优秀人才到义务教育学校，特别是到农村义务教育学校长期从教、终生从教，根据事业单位工作人员收入分配制度改革的要求，迫切需要在义务教育学校率先实施绩效工资制度改革。

2.依法保证义务教育阶段教师工资待遇的必然要求

“百年大计，教育为本”。而教育的发展，教师又是根本。但在市场经济条件下，教师是否愿意从事教育事业，即教育劳动力是否供给，教师在教育岗位上实际劳动的供给，即付出多大的精力教学，取决于从事教育事业和付出劳动所能得到的报酬，也取决于其过去人力投资的现在收益。这与其所得的报酬水平有关。但长期以来，我国义务教育阶段教师工资水平偏低，教育系统的工资水平在国民经济各行业中一直排名靠后。1978年教育文化系统职工的平均工资在国民经济12大行业中居倒数第一，之后多年都在倒数第一和倒数第三之间徘徊。④另据津京陕皖等11省市的调研，1988年教育系统职工平均工资与全民所有制职工平均工资的差距大体在150元以上。1990～1999年间，在15个社会行业系统中教育系统平均工资一直处于第十至第十三位之间，并且大多数年份教育系统平均工资都达不到社会平均工资水平。⑤2001～2006年教育系统平均工资尽管已超过了社会平均工资水平，但在国民经济各行业排名中依然比较靠后，2001～2002年教育系统在15个行业中排名在第九，2003～2006年在19个行业中排名第十一或第十二。2006年，全国有273个县（占区县总数的8.5%）的小学教职工和210个县（占6.5%）的初中教职工人均年工资收入低于1.2万元，人均月收入不足1000元⑥。而教师工资水平也是教师与社会其他部门劳动者之间分配关系的反映。在市场经济条件下，教师工资是调节和配置教育领域人力资源的经济杠杆，也是影响教师队伍的数量、质量、结构以及稳定的重要因素。所以，义务教育学校率先实施绩效工资制度改革，是依法保证义务教育阶段教师工资待遇的必然要求，也是加强义务教育阶段教师队伍建设的必然要求。

3.促进义务教育均衡发展的必要举措

义务教育均衡发展，是我们党和国家确立的新的历史时期教育发展的战略方针。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（以下简称《规划纲要》）则将推进义务教育均衡发展提升到义务教育战略性任务的高度，要求建立健全义务教育均衡发展保障机制，均衡配置教师、设备、图书、校舍等各项资源，切实缩小校际差距，加快缩小城乡差距，努力缩小区域差距，到2020年基本实现区域内义务教育均衡发展。义务教育均衡发展的关键是学校的均衡，学校均衡的关键在于教师的均衡。可以说，义务教育能否均衡发展关键看教师，教师队伍能否均衡关键在于教师收入分配制度的改革。如果说经济社会发展不平衡是义务教育和义务教育阶段师资发展不均衡的主要原因，那么，这种经济发展的不平衡引起的教师间收入的巨大差距，则是导致义务教育阶段教师无序流动的根本原因。因此，若想实现义务教育阶段师资的均衡配置，应该消除教师间收入的过大差距，实现义务教育阶段教师间收入的均衡。但长期以来，我国义务教育学校教师间收入差距过大已成为不争的事实，这种差距具体表现在不同区域以及同一区域的不同学校之间。例如，据《国家教育督导报告》（2008）抽样调查结果表明，全国近50%的农村教师和县镇教师反映没有按时或足额领到津补贴。全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分别仅相当于城市教职工的68.8%和69.2%。其中广东省小学、初中农村教职工人均年工资收入仅为城市教职工的48.2%和55.2%。⑥由于农村地区教师待遇普遍偏低、生活环境艰苦、个人发展机会少，有的地区连教师的基本工资的发放都不能保证，致使农村中小学教师尤其是骨干教师和优秀年轻教师流失严重。据我们对一些艰苦地区学校的抽样调查表明，50%的校长反映近年来有教师流失的情况，并且认为流失的主要是骨干教师和35岁以下的青年教师，甚至有的地方由于教师的大量流失，致使学校无法正常开课，有些村小只剩下一个“留守”教师。农村教师的大量流失加剧了农村地区中小学师资短缺，尤其流失的大多是优秀年轻教师、骨干教师，造成了义务教育阶段师资配置严重失衡，这无疑给农村地区义务教育的发展带来了十分不利的影响。实施绩效工资改革，通过政府有目的地调控和引导，可以在一个特定的行政区域内使义务教育教师工资水平达到基本均衡。因此，义务教育学校率先实施绩效工资改革，是促进义务教育均衡发展的必要举措。

二、义务教育教师绩效工资改革的成效

义务教育教师绩效工资的实施，是我国教师收入分配制度的一次重大改革和调整。目前，义务教育教师绩效工资已经在我国广大中小学得到很好的实施，改革取得了明显的成效，解决了不少多年得不到解决的问题，得到了广大教职工的衷心拥护和支持。

1.初步解决了教师收入偏低、与当地同级别公务员平均工资水平差距拉大的问题

从对所调研省份1906位教师绩效工资改革前后工资收入的比较来看，绩效工资实施后，义务教育学校大部分教师的收入增加了。绩效工资改革前，教师年收入在15000～20000元和20001～25000元的分别占59.5%和14.9%，在25001～30000元和30001～35000元的分别占4.2%和1.4%，在35001～40000元和40001～45000元的分别占0.5%和0.4%，在45001～50000元的占0.1%；绩效工资改革后，教师收入在15000～20000元和20001～25000元的分别占32.1%和36.7%，收入在25001～30000元和30001～35000元的分别占11.7%和2.9%，收入在35001～40000元和40001～45000元的分别占1.6%和1%，收入在50000元以上的占0.3%。实地调研和访谈更证明了这一点。绩效工资改革后，湖北省义务教育学校教师收入均有所增加，其中欠发达地区，如恩施土家族苗族自治州、红安县和英山县等地义务教育学校教师年收入增加了2000～4000元；中等发达地区，如浠水县、黄冈市黄州区和赤壁市等地增加了3000～6000元；经济条件比较好的黄石、宜昌等地增加了5000～8000元；发达地区，如武汉市洪山区、武昌区等地增加了15000～18000元。

绩效工资改革，不仅初步解决了义务教育学校教师收入偏低的问题，而且大大缩小了与当地同级别公务员平均工资水平的差距。因为义务教育教师绩效工资总量和水平的核定原则，是按照教师平均工资水平不低于或者高于当地公务员平均水平，绩效工资总量随基本工资和学校所在县级行政区域公务员规范后的津补贴调整而调整。之所以按照当地公务员平均工资水平来确定义务教育教师的工资水平，是因为：首先，国家公务员工资水平比较稳定，而且有稳定的财政保障机制作为保障，与之相联动，有利于义务教育教师工资水平的稳步增长。其次，根据世界各国的经验，教师工资如果低于公务员的工资易导致教师的大量流失。所以，联合国教科文组织在国际公共教育大会第七届会议上就教师工资问题提出过以下建议：“在考虑国家财政状况的情况下，教师应获得与其作用的重要性相适应的工资，工资水平应足够使他们同相应的官员或雇员持平。”⑦此外，义务教育教师的绩效工资总量随基本工资和学校所在县级行政区域公务员规范后的津补贴调整而调整，有利于建立起和当地公务员收入的联动机制，依法保障义务教育教师的待遇。如2010年4月我们课题组在湖北省浠水县巴河镇中心小学进行实地调研时，该校教务主任王老师非常高兴地对我们说：“2009年我们这里中小学教师津补贴已经完全到位，现在津补贴部分和公务员基本一致，整个收入比本地公务员还略高一些，现在教师的积极性普遍提高了。”

总之，无论是对问卷调查的分析，还是通过实地调研和访谈都证明，义务教育教师绩效工资改革普遍提高了教师的待遇，初步解决了义务教育学校教师收入偏低的问题。

2.保证了同一县域内教师工资水平大体平衡，促进了县域内义务教育的均衡发展

众所周知，同一县域内不同学校之间教师收入上的差距是制约教师合理流动、影响义务教育均衡发展的关键因素。义务教育教师绩效工资改革为缩小不同学校教师间收入差距创造了有利条件。义务教育学校实施绩效工资后，各种津补贴在统一规范的基础上纳入绩效工资，所需经费全额纳入财政保障。学校各种非税收入一律按照国家有关规定上缴同级财政，严格实行“收支两条线”管理。这既有效解决了过去学校依靠自筹经费发放津补贴造成的学校之间收入差距问题，也有利于促进学校规范办学行为，集中力量做好教书育人工作。同时，绩效工资改革强化了向农村教师倾斜的导向，明确在绩效工资核定上对农村学校特别是条件艰苦的学校适当倾斜，设立农村教师津贴，从根本上消除了同一县域内教师收入差距。如湖北省赤壁市规定，在市人事局、财政局核定的绩效工资总量范围内，根据全市学校所在地自然环境和经济社会发展情况，设立农村教师津贴，各乡镇镇中、镇小教师按月人均60元标准执行；其他义务教育教师按月人均100元标准执行。城区义务教育教师不享受农村教师补贴。以往教师都不愿意到农村偏远地区的初小和教学点任教的状况得到了改善，现在扎根于农村偏远地区的初小和教学点的教师明显增加了。

问卷调查结果也显示，当问到“绩效工资实施后，您所在地区同一县域内教师工资水平是否大致平衡”的问题时，在1906份教师卷中，回答“大致平衡”的占45%，回答“不平衡”的占12.8%，回答“不清楚”的占42.2%；在50份校长卷中，回答“大致平衡”的占88%，回答“不平衡”的占8%，回答“不清楚”的仅占4%；在20份教育行政人员卷中，回答“大致平衡”的占90%，只有10%的人回答“不清楚”，没有人做否定回答。当问到“义务教育绩效工资改革是否促进了城乡义务教育均衡发展”的问题时，教师卷、校长卷和教育行政人员卷中分别有25.4%和37.5%、22%和56%、45%和40%的人回答“大大促进了”或“促进了”城乡义务教育均衡发展。可以看出，义务教育教师绩效工资改革，保证了同一县域内义务教育教师收入大致相同，进而促进了城乡义务教育均衡发展。

3.充分调动了广大教职工的工作积极性，大大促进了学校教育教学质量的提高

绩效工资改革后，各地都以义务教育教师绩效工资实施为契机，充分发挥绩效工资分配的激励导向作用，建立科学规范的中小学收入分配机制，真正做到干与不干不一样、干多干少不一样、干好干坏不一样，激励广大教职工爱岗敬业、扎实工作、开拓进取、积极主动地完成各项工作任务，充分调动了义务教育学校广大教职工工作的积极性，进而大大促进了学校教学质量的提高。

对问卷调查的分析结果显示，当问到“义务教育教师绩效工资改革是否提高了教职工工作积极性”的问题时，教师卷中，回答“显著提高了”和“提高了”的分别占20.4%和40.7%，回答“不一定”的占28.1%，回答“没提高”和“根本没提高”的仅占6.5%和4.3%。校长卷中，分别有52%和36%的人回答“显著提高了”和“提高了”，教育行政人员卷中，有75%和25%的人回答“显著提高了”或“提高了”。

从一些县市实地调研了解的情况更加印证了这一点。湖北省五峰县仁和坪中学是该省最偏远、最贫穷地区的学校之一。绩效工资实施后，学校有28名教师主动申请班主任岗位，32名教师申请兼任各类管理工作（包括保育员、生活教师等）。湖北省恩施土家族苗族自治州所辖的恩施市、利川市、鹤峰县等市县义务教育学校教师中都出现了“三多三少”现象：主动学习进修的多了，争当班主任的多了，要求任课、挑重担的多了；无事闲聊的少了，小病大养的少了，要求离开一线的少了。可以肯定地说，义务教育阶段教师绩效工资的实施充分调动了教师的工作热情和工作积极性、主动性，有力地促进了学校教育教学质量的提高。

三、义务教育教师绩效工资改革存在的问题

义务教育教师绩效工资改革取得了巨大成就，但由于多方面的原因，改革也存在着这样或那样的问题。这些问题如果得不到妥善解决，必然会影响到绩效工资的实施乃至整个义务教育的发展，必须引起社会的广泛关注和重视。

1.部分地区义务教育教师绩效工资难以得到保障

义务教育教师绩效工资的实施，需要有充足的经费支持，如果仅有政策而没有相应的经费保障，那么这项政策就会大打折扣。在义务教育教师绩效工资改革过程中，尽管各级政府尽了最大的努力，但部分县因财政困难，义务教育教师绩效工资仍难以得到保障。调查结果显示，当问到“您所在学校教师绩效工资是否能得到保障”的问题时，在所调研的4个省中，尽管认为绩效工资“完全能得到保障”的教师分别占到69.1%、69.8%、65.1%和65.4%；认为“基本能得到保障”的教师分别占到21.7%、22.4%、23.5%和23.4%；但认为“得不到保障”的分别也占到了9.2%、7.8%、11.4%和11.2%。

实地调研也证明了这一点。湖南省平江县政府规定，该县义务教育学校实施绩效工资标准为平均每人每年12000元，所需经费来源渠道分为两部分：一是中央、省、市、县四级财政专项补助，标准为每人每年8500元；二是各学校应纳入财政统筹的合法性收入。根据各类学校应纳入财政统筹的合法性收入的不同，财政补助又将其分为四类：一类学校财政补助标准为每人每年6000元；二类学校每人每年7800元；三类学校每人每年8000元；四类学校每人每年9100元。由此可见，该县义务教育绩效工资并没有完全纳入财政预算，仍有一部分资金需学校自筹解决，低的要自筹2900元，高的要自筹6000元。据我们对该县几所农村中小学和教学点的调查，有的学校因创收能力有限，仍有部分绩效工资不能到位，严重影响这些学校教师工作的积极性。

2.城乡、地区之间义务教育教师绩效工资差距拉大

从义务教育教师工资收入构成来看，岗位工资和薪级工资标准全国基本上是固定和统一的，但绩效工资并没有形成统一的标准，因此造成不同经济发展区域，义务教育教师绩效工资差距拉大。特别是欠发达地区，由于经济落后、地方财政十分困难，义务教育教师绩效工资标准普遍偏低。例如，湖北省宜昌市长阳土家族自治县义务教育教师绩效工资平均为6711元，而该市市属义务教育教师绩效工资平均为15600元，两者相差2.32倍；咸宁市崇阳县义务教育教师绩效工资平均为6500元，而该市下辖的赤壁市义务教育教师绩效工资平均为12000元，相差近1倍。黄冈市浠水县和黄州区义务教育教师绩效工资平均为9800元，而该市市属学校为15600元，相差近6000元；武汉市大部分城区绩效工资年均26000元左右，几乎是湖北省一些经济落后地区的3～4倍。江西南昌市在职在编教职工的福利补贴按平均每年21000万元的标准执行，而该省九江市则只按平均12000元发放，两市相差9000元；河南省驻马店市辖九县两区，各县义务教育教师绩效工资平均执行4800元的标准，而该市行政所在地驿城区执行年人均10000元标准，市直和经济开发区则执行年人均15600元标准⑨，该市义务教育教师绩效工资最低和最高相差超过10000元。

3.同一县域及同一学校内教职工绩效工资分配不均

所谓教师绩效工资分配不均主要是指：同一县域内不同类型学校校长和教师绩效工资差距大，以及同一学校内不同人员绩效工资标准不统一。

义务教育学校教师绩效工资改革后，一般的作法是，校长的绩效工资由教育局考核和发放。而考核的主要依据是学校规模的大小。如湖北省大冶市教育局规定，学生人数在300人以下的学校校长每月绩效工资为970元，学生人数在301～500人之间的学校为每月1132元，学生人数在501～1000人之间的为每月1294元，学生人数在1001～3000人之间的为每月1455元，学生人数在3001人以上的为每月1617元。可以看出，该市校长最高绩效工资和最低绩效工资每月相差647元。这种按照学校规模大小确定义务教育学校校长绩效工资的做法，拉大了规模不同学校校长之间工资差距，严重挫伤了小规模学校校长的工作积极性。

教职工和一般管理人员的考核，一般以乡镇初中、中心学校或完小、县直学校为单位进行，初小和教学点由所属中心学校或完小负责。如湖北省宜昌市教育局规定，农村各初小和教学点由所属完小负责考核，各完小考评细则要报中心学校审查，绩效工资由中心学校统一管理。调查发现，中心学校或完小在分配绩效工资时，往往会为了自己学校的利益而忽视初小和教学点教师的利益，人为地拉大不同类型学校教师绩效工资的差距。初小和教学点往往是条件最为艰苦的地方，教师绩效工资应充分体现其补偿性，否则将难以吸引优秀教师到这些地方工作。

此外，这种分配不均还表现在同一学校内不同人员绩效工资标准不统一。义务教育教师绩效工资改革涉及到学校教师、管理人员和后勤服务人员等。尽管绩效工资改革要求学校进行绩效考核时，要根据教师、管理、工勤技能等岗位不同特点，实行分类考核，重点向一线教师、骨干教师和有突出贡献的其他工作人员倾斜，以充分发挥绩效工资分配的激励导向作用，然而，由于种种原因，同一学校内不同人员绩效工资分配标准并不合理。学校进行绩效工资分配时，往往会出现“管理人员拿上限，后勤服务人员拿下限，普通教师拿平均数”的现象。在调查问卷中，我们设计了“请您将所在学校教职工奖励性绩效工资按校长、非毕业班班主任、毕业班教师及班主任、学校中层干部、非毕业班教师、教辅人员、工勤人员排序”这样一个问题，在回收的1906份教师问卷中，有近80%的教师选择从高到低的排序是“校长、学校中层干部、毕业班教师及班主任、非毕业班班主任及教师、教辅人员、工勤人员。”回收的50份校长问卷中，近60%的校长基本认同教师的这种排序。这恰好印证了我们在调研时部分教职工反映的情况，即绩效工资变成了“官效工资”。这种按照行政级别来分配义务教育教师绩效工资的做法，很显然是把管理者置于学校教职工之上，必然会引起教学一线教师的不满，也显然违背了义务教育教师绩效工资改革的初衷。

四、义务教育教师绩效工资改革存在问题的原因分析

义务教育教师绩效工资改革中出现的问题，其原因是相当复杂的，既有经济社会发展的影响，又有历史形成的体制、机制等方面的原因。

1.公共财政对义务教育的投入仍然不足

近年来，我国政府不断加大对包括义务教育在内的公共服务的财政投入，大大改善了基本公共服务的条件，提升了公共服务的品质。不过，也应当看到，与一些国家相比，我国基本公共服务的投入仍有相当的差距。已有研究表明，当人均GDP达到800～1000美元时，要实现教育与经济的良性发展，公共教育支出占GDP的比重必须达到下限为4.07%～4.25%。⑩2003年我国人均GDP就已超过1000美元，达到1090美元，2006年人均GDP首次突破2000美元，⑪2009年人均GDP达到3770美元。但2003年我国公共财政对公共教育的支出仅占GDP的3.41%，2004年为2.79%，2005年为3.12%，2006年降到2.86%，2007年为3.32%。2009年为3.48%。⑫这不仅低于20世纪末世界的平均水平，也没有达到国家规定的我国公共财政对公共教育的支出占GDP4%的目标。

义务教育学校教师绩效工资实施后，尽管中央和省级政府加大了对义务教育的投入，但和实际需要相比，公共财政对义务教育投入依然不足。目前我国义务教育阶段学校教师总数约为1200万人，2009年中央财政转移支付用于支持各地落实绩效工资的资金总额仅为120亿元，每个教师平均只有1000元。据全国人大代表、云南省常务副省长罗正富测算，教师绩效工资参照当地公务员水平，按照每人每年1万元的最低标准，地方财政要给每人至少补9000元。⑬而地方政府抑或实在拿不出钱，抑或片面夸大本地区的经济困难，往往以种种理由直接减少经费投入，最终导致义务教育教师绩效工资经费供给严重不足，中小学教师绩效工资无法完全落实到位。

2.义务教育教师绩效工资发放仍沿袭“以县为主”的体制

义务教育教师绩效工资改革，离不开政府公共财政的支持。现在的问题是，在我们这样一个由多级政府组成的发展中大国，义务教育教师绩效工资究竟该由哪级政府来负担？从绩效工资改革的要求来看，义务教育学校实施绩效工资所需经费，应纳入财政预算，按照管理以县为主、经费省级统筹，中央适当支持的原则，确保义务教育学校实施绩效工资所需经费落实到位。但由于绩效工资改革没有明确划分中央、省、市、县四级政府的财政责任，也没有具体规定各级政府应承担的比例，加上中央政府对省级统筹和省级投入缺乏有力的监管督导措施，最终造成绩效工资财政保障的责任层层下移，最终仍落到了县级财政上。

2009年10月全国人大对湖北省的专项调研结果表明，该省义务教育学校实施绩效工资需新增经费58亿元，除了中央投入4.8亿元外，尚需地方配套资金53.2亿元，其中省级财政拿出12亿元，其余缺口由县级财政自行承担，平均每个县需支付3000多万元，这笔钱对于该省大多数县来说是一个极大的压力。⑭2009年湖南省义务教育学校实施绩效工资所需经费91.8亿元，其中中央专项转移支付资金为6.07亿元，省级财政补助15亿元，共计21.07亿元，占绩效工资总量的22.95%，其余76.73亿元，占总量的67.05%，全部由各县财政自行负担。⑮江西省义务教育学校实施绩效工资所需经费约51亿元，2009年中央下拨专项转移支付资金4亿元，省级政府下拨9亿元，共计13亿元，约占绩效工资总量的25.49%，还有38亿元，约占总量的74.51%，需各县财政自行解决。⑯上述三省义务教育教师绩效工资大约只有1/4是由中央和省级财政负担的，约3/4的经费需由各县财政自行承担，即义务教育教师绩效工资经费的负担仍沿袭“以县为主”。

相对于“以乡镇为主”，“以县为主”的体制大大缓解了过去长期普遍存在的一县之内义务教育发展不均衡的现象，但也必须看到，“以县为主”的教育体制还存在着不小的问题。1994年分税制后我国各级政府财政收入关系发生了很大变化，财政收入重心上移，中央财政占全国财政收入比重明显提高，大约占50%左右，再加上省级的财政收入，所占比重超过60%，而县乡财政收入所占的比重只有20%左右。这样一来，多数县级政府，特别是中西部地区的县级政府财力薄弱，入不敷出，基本上成为“吃饭财政”。在这些地方，教师正常工资的发放已让地方财政捉襟见肘，很难再拿出钱来安排义务教育学校教师绩效工资。

3.绩效考核中教师评价方式不合理

绩效考核是指学校在一定时期内，根据绩效管理的需要，针对教师承担的工作，运用各种科学的定性和定量的方法，对教师的工作结果和工作表现进行考核和评价，它是确定学校教职工绩效工资的重要依据。绩效考核离不开对教师的工作结果和工作表现的合理评价。绩效考核中教师评价方式是否合理，会严重影响到教职工绩效考核的结果和绩效工资的分配。但在调研中我们发现，在实际操作过程中，对教师的绩效考核和评价往往不尽合理。

首先，从教师评价的目标看，部分学校尤其是一些重点中学仍将升学率作为绩效考核的重要内容。这些学校绩效考核标准表面上不体现升学率要求，但教师绩效考核各项具体指标无不与升学率有着千丝万缕的联系。由于教师评价的目标没有发生根本的变化，因此许多学校教师绩效考核仍是“穿新鞋，走老路”。

其次，从教师评价主体看，很多学校教职工绩效考核成员全部都是学校相关部门负责人，包括学校领导、班主任、教研组长和德育处的负责人等，而占全校教职工大多数的普通一线教师很少有人参加，也没有学生和家长及社区代表参加。因此，学校在制定教职工绩效考核方案时，明显地偏向于学校管理人员的利益，而忽视了广大一线教师和教辅人员、后勤人员的利益，最后绩效工资变成了“官效工资”，引起教学一线普通教师的不满。

第三，绩效考核过度强调奖惩结果，忽视了教师专业发展。众所周知，教学活动的复杂性要求教师在整个教育教学活动中投入大量的精力、情感以及智慧等，但教师在教育教学活动中的投入与结果不一定成正比。许多学校把教学效果作为绩效奖惩的主要依据，而没有着重关注教师在工作过程中的实际表现，更不会刻意关注教师作为专业人员的成长历程。因此，过度重视奖惩性教师评价，不仅不能充分发挥评价的激励和导向功能，反而使教师工作积极性受到影响。

第四，绩效考核中过多强调个人激励，忽视了团体激励，因此拉大了教职工之间的收入差距。尽管有助于提高教职工的竞争意识和工作积极性，但也会造成教职工之间缺乏合作意识，不利于团体协作。

第五，绩效考核指标过分量化，忽视了质性评价。现在大部分学校在绩效考核中过分强调量化指标，如考勤、教学工作量和班主任工作等，甚至师德、安全和教学过程等也都被详细地量化成相应的指标。尽管量化评价比较客观，不易受评价参与者个人因素的影响，而且结果比较精确，能够对细微的差别进行区分，但量化评价忽视了教育的一些重要的因素，如态度、情感、品行、理想等根本不可能量化，对师德、教育教学质量进行公正合理的评估，教育评价应结合教育及教学的特性。事实上，质性评价法是一种更为人性化、人文化的方法，对于评价的改进功能来说，它更有利于评价对象的进步。

五、进一步完善义务教育教师绩效工资制度的对策

义务教育教师绩效工资改革能否顺利进行，不仅关系到教育资源在城乡间能否得到合理配置，而且直接涉及到义务教育阶段中小学教师的切身利益，关系到事业单位绩效工资改革的成败。因此，必须采取切实可行的措施，解决义务教育学校教师绩效工资改革过程中出现的问题，确保义务教育均衡发展和事业单位绩效工资改革顺利进行。

1.加大公共财政的投入力度，确保义务教育教师绩效工资改革顺利进行

公共财政是政府为社会提供公共产品的行为，面对义务教育教师绩效工资改革中出现的种种问题，政府必须加大对义务教育的投入力度。首先，从我国的现实情况看，义务教育的经费主要用于支付中小学教师的工资和福利开支。如1990年我国普通中学和普通小学教师工资分别占财政预算内教育事业费的72.41%和80.07%，2006年仍高达63.06%和74.92%，⑰农村中学和小学所占比重更高。其次，从国家的经济实力和财政收入看，政府完全有能力统筹义务教育学校教师工资，保证绩效工资按时足额发放。按照《规划纲要》的要求，要提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，并在2012年达到4%。根据国家统计局发布的2009年国民经济和社会发展统计公报，2009年我国国内生产总值为335353亿元，如果按GDP增长率8%估算，2012年我国GDP将达到422448亿元。如果按国内生产总值的4%计算，2012年我国财政性教育经费将达到16898亿元。而2008年我国GDP为300670亿元，当年国家财政性教育经费占GDP的比例为3.48%，即2008年我国财政性教育经费10463亿元。也就是说，2012年我国财政性教育经费将比2008年增加6345亿元。粗略估算，从2008年到2012年，每年仅新增的教育经费就将超过1600亿元。⑱目前我国义务教育阶段教师大约1200万人，绩效工资以每人年均20000元计算，财政应支付教师绩效工资2400亿元，如果考虑到东部发达地区教师绩效工资主要由当地政府承担，中央政府在上述方案中只需支付总额的2/3，也就是大约1600亿元，那么，政府公共财政是完全能够承担的。如果进一步考虑到中西部地区一些经济发达的大中城市义务教育教师绩效工资由当地政府负担，那么，由政府公共财政主要负担农村义务教育教师绩效工资更应该是没问题的。

2.明确各级政府的责任，逐步建立省级统筹的教师工资保障机制

根据我国的实际情况，借鉴其他国家的经验，要让政府真正负担起义务教育教师绩效工资，必须进一步明确各级政府的财政责任。从我国财政收入分配的格局和多年的实践看，义务教育教师绩效工资不能由基层政府负担。除发达地区外，义务教育教师绩效工资应实行省级统筹，让省级政府成为教师绩效工资最主要的负担者。这是因为：首先，从我国的现实国情来看，除发达地区外，县级政府所拥有的财力无法负担义务教育教师绩效工资，因此义务教育教师绩效工资不宜下放到基层政府。同时，由于我国地域辽阔，人口众多，由中央政府直接负担义务教育教师绩效工资或直接面对县级实施转移支付也是不现实的。当前，我国有近三千个县及县级市，中小学的数量庞大，基础信息分散在基层，不仅难以集中，而且难得准确。即使中央政府掌握了足够准确的基础信息，对一个划分为多个层级的大国来说，绕过中间层级政府，由中央政府和县级政府直接分担责任，也不符合政府管理的一般规律，容易引发其他的矛盾。

其次，从财政结构的变化来看，分税制财政改革以来，我国的财政结构已发生了重大变化，中央政府和省级财政收入占全国财政收入的比重大大提高，省级政府有能力负担义务教育教师绩效工资。就全国大多数省级的情况来看，以人均财力为标准，省级财力远远高于县级政府，实行省级统筹，让省级政府负担义务教育教师绩效工资，不会对省级财政构成太大压力。此外，省级政府管辖范围内的县级政府数量不算太多，长期以来，大多数省份省以下的政府间财政关系也都直接到县，特别是省直管县制度的逐步推行，省级政府有比较可靠的信息和预算基础。从具体操作与管理的角度讲，实行省级统筹，让省级政府负担义务教育教师绩效工资也具备可行性。

第三，从缩小省内义务教育教师工资待遇差距来看，省级地方高层政府有必要负担义务教育教师绩效工资。我国义务教育教师工资待遇各省之内的差距很严重，甚至大于省际差距。导致这一问题的根本原因在于，教师工资待遇主要由县级政府负担。当前，在义务教育教师岗位工资和薪级工资标准全国基本固定和统一的情况下，教师工资待遇的差距主要是由于绩效工资没有形成统一标准而造成的。因此，要解决省内义务教育教师工资待遇差距过大的问题，必须实行省级统筹，让省级政府负担起义务教育教师绩效工资，使其更好地在全省范围内发挥应有的宏观调控能力，保证在全省不同地区给教师提供大致不差上下的工资待遇。

第四，从世界范围来看，在当今世界，虽然各国财政体制差异很大，但是大部分国家义务教育阶段教师工资是由中央或较高层级政府负担。在世界各国，教师工资即人员经费，历来是各国义务教育公共经费的最重要支出。许多国家在实施义务教育之初，曾将义务教育视为基层政府的责任，这种做法不仅给地方财政造成很大负担，而且无法切实保证教师的工资。为了解决这一问题，各国相继调整了教师工资的筹措机制，采取的基本办法是将保障教师工资的责任适当上移，由中央和高层级地方政府负责。例如，在法国、泰国、韩国、埃及等国，均将义务教育教师工资全额作为中央财政预算，由中央财政独立负担。在日本，国立学校教师工资的全额由中央财政独立负担，地方学校教师工资由中央财政和都道府县财政各负担一半。在德国和印度，义务教育教师工资全额由州或邦财政独立负担。在美国，教师工资虽然由地方学区支付，但由于地方学区经费的半数以上来自州政府的财政补助拨款，因此实际上教师工资由州和地方政府共同负担。在瑞士，教师工资州负担七分之三，市镇负担七分之四。⑲

实行省级统筹，让省级政府成为义务教育教师工资待遇主要的负担者，其政策层面上的含义是：尽可能通过上收义务教育事权，将地方基层政府负担义务教育教师工资待遇的责任逐步上移至省级人民政府，从而尽可能保证义务教育教师工资待遇的稳定来源，尽可能减弱绩效工资经费的短缺程度。为此，应逐步建立由省级统筹为主的义务教育教师工资保障机制，省级政府可以在全省范围内按国家统一规定的编制标准和工资标准，采用专款的形式将教师的工资待遇支出交由银行按月足额发放给教师。这样做，不仅不会对义务教育学校教师工资待遇产生管得过死的弊端，反而有利于防止基层政府或教育部门截留、挪用义务教育经费，拖欠教师工资，同时也有利于在全省范围内为中小学教师创造一个大体相近的工资待遇条件，有利于贫困落后地区教师队伍的稳定和义务教育的均衡发展。

3.大力提高农村，特别是边远、贫困地区教师经济待遇，稳定农村教师队伍

义务教育教师绩效工资实施后，尽管大部分县都设立了农村教师津贴，积极鼓励优秀教师到农村偏远地区任教。但农村，特别是边远、贫困地区教师津贴标准普遍偏低，大部分县每月不到100元，最低的每月只有10元，对农村教师激励作用十分有限。而要吸引大批优秀教师到农村任教，稳定农村教师队伍，调动农村教师的工作积极性，关键是要提高教师的经济待遇，改善教师的物质生活条件。联合国教科文组织1966年在给各国政府《关于教学人员地位的建议》中写道：“应当承认，改善教师的社会及经济地位，改善他们的生活与工作条件、改善他们的就业条件和职业前途，是解决缺乏有能力、有经验教师的所有问题的最佳途径，是使完全合格的人进入教师职业或回到教师职业中来的最好办法”⑳。因为不可否认，根据目前世界上越来越明显的趋势，诸如教师的社会地位及人们对他们职能的评价等其他因素，像在别的许多类似职业中一样，在很大程度上取决于他们的经济地位。为此，应借鉴国外经验，建立农村中小学教师激励制度。

以日本和韩国为例，日本针对偏远地区教育落后的状况，实施了偏远地区教师津贴，积极鼓励教师到农村偏远地区任教。他们的具体做法是，各都、道、府、县必须以特殊的勤务津贴的方式为处于偏远地区的公立小学、初中的教师及职员发放偏远地区教师津贴。偏远地区津贴每月实际支付额度由工资和抚养补贴的月额之和乘以偏远地区的偏远级别率得出。偏远地区的级别分为五级，一级率为8%、二级率为12%、三级率为16%、四级率为20%、五级率为25%。㉑韩国为了改善教师待遇，提高教师地位，促进教育事业发展，1991年制定了提高教师地位的特例法。该法律规定实行岛屿偏远地区教师津贴，凡是工作在岛屿、偏远地区的教员都可以享受，根据地理位置远近和偏远程度分为五类地区，A类地区教师每年可以享受23000韩元的岛屿偏远地区教师津贴，B类地区每年可以享受17000韩元，C类每年可以享受12000韩元，D类每年可以享受7000韩元。㉒借鉴国外的经验，省级政府应依据农村地理环境和条件恶劣程度对农村教师补贴进行适当分类，形成合理的等差梯度，建立全省统一分类标准的农村教师补贴。这样做的好处是：一方面可以平衡统一省域内义务教育阶段教师收入；另一方面因为条件越恶劣、距离越偏远的农村学校教师补贴越多，可以激励更多的优秀教师到农村偏远地区任教，从而促进城乡义务教育均衡发展。

4.完善教职工绩效评价机制，建立公开透明的绩效评价体系

绩效考核是绩效工资分配的主要依据。绩效工资改革的目的，就是要通过发挥薪酬机制的激励约束作用来最大限度地调动教师工作的积极性、主动性和创造性。这就要求建立公开透明的绩效考核体系，对义务教育学校教职工进行定期考核，发现问题和不足，并提出相应的改进措施。

（1）认真听取利益相关者的利益诉求，充分保证各方的切身利益。利益相关者是指一个组织存在各种关系的个人或团体，与义务教育学校绩效工资改革的利益相关者包括：校长、学校中层行政管理人员、班主任、普通教师、教辅人员和工勤人员等。他们的各自利益需要政府及其教育主管部门来引导和协调，他们的诉求应当有畅通的渠道得到充分表达。因此，在义务教育教师绩效考核的过程中，必须广泛听取利益相关者的利益诉求，耐心听取他们的意见和建议，最大限度地协调各方利益，尽可能减少绩效工资改革的摩擦成本，充分保证利益相关者的切身利益。

（2）根据学校岗位的不同特点，实行分类考核。从学校工作性质上划分，学校岗位可分为教师岗位、管理岗位和服务岗位。根据岗位不同的特点，实行分类考核。对教师的绩效考核，主要应放在其履行岗位职责，完成学校规定的教育教学任务方面，重点考核工作实绩，包括师德、教育教学、班主任工作的实绩，要引导教师关爱每个学生，特别是要关爱学习上有困难或品行上有偏差的学生，要将学生进步作为考核教师教育教学工作绩效的一个重要依据。对管理人员的绩效考核，主要应侧重于目标达成、部门协调和服务质量等方面。对教辅人员和工勤人员等的绩效考核，主要应侧重于完成岗位职责、服务教学和服务育人等方面。不仅如此，对所有教职工的绩效考核，都应注重团体协作精神。而教职工之间的合作互助，是构建和谐校园、促进学生全面、健康发展的重要条件，因为任何一个学生的成长都不能说是某一位或某几位教师劳动的结果，而是全体教师共同努力、形成合力、辛勤劳动的结果。

（3）重视教职工的积极参与，保证绩效评价公开、公正和透明。教职工是学校教育教学活动的主体，学校教育教学质量的高低，学校的正常运转都离不开教职工。同样，义务教育教师绩效评价也都离不开教职工的积极参与。因此，“义务教育学校管理者必须认识到并接受这样的事实：没有教师参与设计的改革方案，无论其形式多么完美，事实上是难以行得通的。”㉓让教职工积极参与绩效评价，一定程度上能消除他们的心理疑惑，激发他们参与绩效评价的热情，有利于绩效考核工作的顺利开展。同时，让教职工积极参与绩效考核和评价，可以保证教职工的切身利益，防止部分学校管理者暗箱操作，滥用权力，保证绩效评价公开、公正和透明，从而保证义务教育学校教师绩效工资制度改革的顺利进行。

注释

①2010年4月到12月，华中师范大学课题组对湖北、河南、江西和湖南等4个省32个县（市）60余所中小学进行了深入细致的调查，采用问卷和访谈两种形式进行。我们共发放问卷2078份（其中教师卷2000份，校长卷55份，教育行政人员卷23份），收回有效问卷1976份（其中教师卷1906份，校长卷50份，教育行政人员卷20份），有效回收率95.1%。除了问卷调查外，课题组还对30名教育行政人员、50名校长和75名教师进行结构性访谈，获得大量一手资料，我们还收集了不少县市义务教育学校实施绩效工资的文献资料。文中未注明出处的数据和资料均来自上述调研和访谈。

②⑥⑦国家教育督导团：《国家教育督导报告（2008）—关注义务教育教师》，《教育发展研究》2009年第1期。

③尹鸿伟：《“秀才”造反：川渝教师停课要待遇》，《南风窗》2008年第24期。

④孙喜亭：《教育原理》，北京：北京师范大学出版社，1993年，第75页。

⑤陈赟：《20世纪90年代教师工资问题研究》，《清华大学教育研究》2003年第1期。

⑧赵中建：《全球教育发展的历史轨迹—联合国教科文组织国家大会建议书专集》，北京：教育科学出版社，2005年，第53页。

⑨冯广明等：《做好绩效工资发放，确保教师收入稳步提高》，《河南教育》2010年第4期。

⑩⑪刘明慧：《城乡二元结构的财政视角研究》，北京：中国财政经济出版社，2008年，第224页。

⑫《09年我国教育经费投入占GDP比例达16年最高》，腾讯网，2010年2月24日。

⑬张晓震：《十五年浮出水面的绩效工资》，《教育旬刊》2010年第1期。

⑭翟帆：《绩效工资：好政策呼唤有力的财政保障》，《中国教育报》2010年4月23日。

⑮刘声：《中央开口子地方掏腰包，绩效工资难倒财政拮据县》，《中国青年报》2010年3月9日。

⑯全来龙：《江西省预计发放51亿元义务教育学校绩效工资》，《新法制报》2010年2月23日。