抗战时期国民党对商会的管理与控制

郑成林

（华中师范大学 中国近代史研究所，湖北 武汉430079）

抗战时期国民党对商会的管理与控制

郑成林

（华中师范大学 中国近代史研究所，湖北 武汉430079）

抗战爆发后，国民党将商会指导管理权移至政府，但同时颁布一系列法律规章加强对商会监管，又采取诸如强制入会、派遣书记、组训人员、工作会报等多种手段，对商会的组织和活动进行渗透，逐步建构起组织管理与业务管理相结合的双重管理体制。这些措施排斥了其他党派对商会的渗透，也保证了国民党对商会的领导地位。然而，双重管理体制过于偏重监管，忽视发挥商会的能动性，这不仅降低了管制效果，也制约着国民党通过商会等团体实现改造和建设社会的目的。

抗战时期；国民党；社会部；商会；管制

抗日战争爆发后，国统区物价飞涨、投机盛行，社会经济秩序急需整顿。国民党于是一方面加快实施统制经济步伐，希冀发挥商会、同业公会在经济调控和社会动员方面的作用；另一方面开始调整党政关系，藉以通过行政系统加强对商会、同业公会的管理和控制。对此，学术界已有不少研究成果①，但大多“把国家对工商业团体的管制看作是一种战时国民政府的经济政策”②。对抗战爆发后国民党的商会管理体制发生了哪些变化，这些变化是否意味着国民党对商会领导地位的弱化，以及这些是否仅仅是经济政策调整的表现等问题，已有研究往往语焉不详，或鲜有提及。本文的研究试图回答这些问题，进而希望藉此透视国民政府时期国家与社会关系的某些特点。

一、双重管理体制的确立

南京国民政府成立后，为了规范和控制商会、同业公会等团体，要求它们按照《商会法》和《工商同业公会法》进行改组，并规定改组后商会虽然仍是“人民自动组织”，但须接受国民党的指导与协助及政府的监督。由此可见，商会的指导管理权隶属国民党，在中央为训练部，在地方为地方党部。实际上，在地方有逐渐向政府转移之趋势。然而，除了上海、南京等少数城市，国民政府中央及大多数省市没有成立专司商会等团体管理的部门，只是由经济部门③负责“目的事业”的管理。战前，训练部名称与执掌范围屡经变更④，但上述商会管理体制没有改变。抗战爆发后，国民党为动员抗战力量，加强对经济社会的统制，对商会管理体制进行调整，不仅设立专司人民团体⑤管理的行政部门，而且逐步建构起双重管理体制。

在检讨抗战初期军事失败时，不少国民党人士认为除了“敌人飞机大炮的凶恶和机械化部队的猛烈”，另一个重要原因就是人民团体的不健全和训练松懈，这又主要缘于国民党的人民团体管理体制⑥。抗战前，国民党奉行自动组织原则，对商会等人民团体只循一定法规为之指导、管理，“究无一贯之组织计划”，以致这些团体组织多未见健全，工作亦未免松懈，尤其是无法贯彻实施“抗战建国纲领”⑦。鉴于此，1938年3月国民党临时全国代表大会第3次会议通过的“改进党务并调整党政关系案”指出，国民党应以执政党的地位负起组织民众与训练民众的责任，对商会等团体“须以组织之运用，达成训练之目的”。4月，国民党中央五届四中全会通过蒋介石提出的各部会人选，以社会部取代民众训练部，由陈立夫出任部长。自此，中央民众训练部改为社会部，始见于明文。随后，国民党中央又通过“修正中央执行委员会组织大纲”，规定“社会部掌理各种民众团体中党员工作之指导，协助民众团体之组织，并策进其事业”⑧。未几，国民党中央第75次常务会议通过《中央执行委员会社会部组织条例》，对社会部的组织机构及执掌范围等予以明确规定。完成这些程序后，中央社会部于5月4日在武昌开始办公，宣告正式成立。

与训练部主要承担计划和指导训练不同⑨，中央社会部的职责在于使社会有严密而健全之组织，并指导人民规范于各类组织之中，“以为社会事业与抗战任务之贡献……而收国家总动员之实效”。由此可见，中央社会部的职责不仅在于指导和训练人民团体，还希冀通过后者改造和建设社会。为了达到此项目的，除了承续后者协调各级党部协助商人组织团体和办理登记，中央社会部还有权利与职责指导各级党部发挥和考核党员在工商业团体中的活动及成效。据成立初期的工作计划纲要，该部指导管理商会的原则是使得该组织形成“有效底纵的与横的联系”，进而使“对内无供求不稳货物停滞之虞，对外多增出口货量，以收平衡外汇之利”。换言之，该部改变了战前商会“人民自动组织”的属性，拟通过强制手段来建构健全的商会组织体系。为此，中央社会部一方面策动各地商会依法改组或重新办理登记手续，进而改组或筹设各省商会联合会；另一方面强制所有公司行号必须加入公会，公会必须加入商会。同时，还依照抗战形势拟订分区域推进办法和工作期限。例如，川、康、滇、黔、桂、陕、甘、宁、青、渝十省市，应于1940年4月底完成商会改组或新设立手续；湘、鄂、豫、粤、皖、赣、浙、闽八省则应于同年6月底完成⑩。

然而，国民党中央第82次常务会议议决“抗战期间，各种民众团体指导管理之权属于军事委员会，监督之权属于中央党部”，这表明抗战初期商会等团体的指导管理权并不完全归属中央社会部。后因“军委会政治部则以战事关系，未暇顾及”，指导管理权实际上由中央社会部行之[11]。在各地党政机构的支持下，中央社会部重组商会组织体系的举措也取得一定成效。截至改隶行政院，各地新设改组商会、公会2687家，会员106580人[12]，较1939年增长一倍有余。但因事权未能统一，加之地方政府“每偏重保甲，而不重视人民团体”，新组之商会、公会有不少是“空挂招牌”[13]。虽然社会部一再要求各地于1940年度完成工商业团体筹组，但各地在社会部改隶前，仍未普遍策动，“县市商会亦多未依法改组，各省商会联合会之筹组，更少积极进行”[14]。这些限制了中央社会部职责的发挥，也制约着国民党中央实现通过筹设改组商会统制工商，进而改造和建设社会的目的。更令国民党中央担忧的是，“党的力量，殊未能尽其运用之效”，这使得其他党派在组建团体发动民众力量方面“有隙可乘”。推厥原因，主要在于国民党地方党部虚弱，人力物力不足分配，干部素质低下[15]。

鉴于此，蒋介石于1939年11月国民党中央五届六中全会时训示，“党应透过政府实现其主义政策”，并建议社会部改隶行政院，以加强对人民团体的管控和运用。为此，国民党中央成立以孔祥熙为首的行政机构调整委员会。经多次讨论研究，该委员会认为社会部可改隶行政院，而原管民众运动之指导等工作仍应隶属党务部门。居正则“以社会事业之推动原属党员主要任务”为由指出，社会部改隶行政院一节“宜再加考虑”。尽管如此，蒋介石仍坚持改隶方案，并推动国民党中央第139次常务会议审议通过[16]。至此，社会部改隶之局已定，但国民党中央未能就改隶后社会部之机构设置及执掌范围等达成一致意见。

1940年初，社会部根据蒋介石训示，起草了改隶后的执掌范围，认为除了社会救济、社会福利、社会运动和合作事业，仍对人民团体之组织训练负指导与监督之责。与此同时，行政院秘书处也撰拟“社会部组织法草案”，指出社会部负有“关于农工商青年妇女团体及特种团体之组织指导监督事项”。对此，社会部指出，除了特种团体含义不明有待修正，对民众团体进行指导监督也有碍于主管官署之职权。以商会为例，经济部是业务主管官署，对于指导监督之权，“持之自亦有故”。“夫社会部所过问者，并非各团体含有专门性之任务或技术等，而为集会结社之秩序，组织分子之思想行动，法定任务外之社会活动政治活动等”。1940年10月，在吸纳这些建议的基础上，国民政府修正公布《社会部组织法》。根据该项法规，社会部除了执掌民众团体之组织训练事项，还负有“关于社会运动及人民团体目的事业外一般活动之指导监督事项”[17]。11月，社会部正式改隶，并开始办公。

改隶后，社会部集人民团体的组织、“目的事业外一般活动”的指导与监督于一身，事权较前明确和统一。为了厘清社会部与其他部会职掌的界线，行政院特别颁文对何谓“目的事业”、“目的事业外一般活动”予以明确解释。所谓目的事业，“系指团体组成分子业务本身的目的所在，预订所欲完成之事业”，由主管部会掌控。不属于目的事业范围以内而为通常所为之活动，则是“目的事业外一般活动”，由社会部指导管理[18]。就商会而言，遵照国民经济建设宗旨及施政方针以研究、维护和推动工商业发展，是其“目的事业”，由经济部门主管；其他如组织程序、选举事宜、举行或参加各项社会活动政治活动，以及协助非经济政令之推行等，是其“目的事业外一般活动”，由社会行政部门监管。由此可见，在社会部改隶后，商会的组织活动由战前主要接受一个行政部门指导管理，演变为接受两个行政部门的指导管理，即由经济行政部门指导管理“目的事业”，社会行政部门指导管理“目的事业外一般活动”。简而言之，这就是“双重管理体制”。

由上述可知，双重管理体制是国民党通过行政系统加强对商会乃至社会进行管理与控制的一种制度安排。之所以采取这种制度，除了国民党深感仅靠自身力量难以达到掌控人民团体的目的，还因为国民党拟以此来防止和排挤其他党派组织和利用人民团体，以及希冀通过此种举措向外界宣示筹备宪政的形象[19]。抗战爆发后，在共产党、民主党派和社会各界的共同呼吁下，国民党承诺尽快召开国民大会，履行宪政。在国民党中央看来，将社会部改隶行政院，可以既快又好地实现这一点，又能“避其名而居其实”，即可以使举国人士但见其为社会服务之殷，不觉其在社会奠基之切，但见其救济社会，不觉其把握民众，“盖以实惠结民众之心”，而且还能避免贻人口实，“挟舆情以杜异党之口”，进而达到动员民众完成“抗战建国”的目的[20]。

按照上述分工，社会部在逐步建构和完善自身行政体系的同时，主要着力于商会的新设、改组和组织体系建构。为此，社会部首先在国统区开展商会总登记。根据此次登记结果，社会部认为除了应对县市商会进行依法改组和筹组省级商会，还应极力发展区镇商会和筹建全国商会联合国。不仅如此，社会部还指出，应选择重要行业设立联合会和发展部辖同业公会。在社会部看来，惟有如此，健全的商会组织体系才能真正建构起来，工商业及团体管制也才能落到实处，达到国家总动员和抗战建国的目的。在社会部主导下，商会和同业公会与年俱增。截至1945年底，已组织省级商会联合会18家、县市区镇商会1264家、同业公会联合会3家、同业公会10432家[21]。各级商会、公会共计11717家，较改隶前增长3倍有余。

由下文可知，为了避免商会组织，尤其是新成立的商会、公会成为“挂牌组织”，社会部还拟定一系列管制商会、公会等的法律规章，并会同经济部等党政机构选派人员赴各地督查各项举措落实情况，以及采取党团运作、人员训练、督导会报、工作会报等方式加强对商会内部的渗透和控制。在“党应透过政府实现其主义政策”思想的指导下，双重管理体制的建立表明国民党将掌控商会等团体的方式由直接变为间接，但决不意味着放松对商会的管制，并且由于达到预期目的，为战后国民党整理收复区工商业团体时所延用。

二、法律规章调控

法律规章为施政之基础和准绳。抗战爆发后，国民党按照“以党透政”的原则，制定和颁布了一系列法律规章来健全商会组织和掌控商会活动，尤其是通过强制入会、限制退会等方式，试图将所有工商业及团体都纳入统制框架。

抗战前，国民党尽管加强了商会管理，但仍“以人民自动组织为原则”，即工商业组建公会或加入商会均为自愿自由。即使商会、公会等团体一再呼吁应采强制入会时，国民党也不为所动，认为是入会、退会是公司行号的权利[22]。但是，抗战爆发后，国民党意识到自由原则不利于“抗战建国”，并于1938年1月修订颁布《商会法》和《工商同业公会法》，规定公司行号必须限期加入公会，公会限期加入商会，否则实施惩戒。此外，修订后的《商会法》还降低商会成立“门槛”，即由原来需要5家公会或50户公司行号才能发起成立，降至只需3家或30户。为便于统制，还将《工商同业公会法》一分为三，依照工业、商业和输出业的划分，分别颁布《工业同业公会法》、《商业同业公会法》和《输出业同业公会法》。以上述四项法规为依据，国民党在所辖区域掀起了一轮改组或新设商会、公会的高潮。

然而，受战局和自身力量的制约，国民党对迅速组建起来的商会等团体仍难以实施有效管理，更不用说管制，以致“迹涉反动、别有企图或荒诞离奇、愚民牟利者，据报亦复不少”。为是使各团体“俾能适应抗战需要”，以及加强有效领导，1938年10月国民政府军事委员会政治部颁布《战时民众团体整理办法》[23]，要求既有团体均须重新登记、考核和调整。各项整理工作，在作战区域则由战区司令部主持，在后方则由各省市党政机关合同办理。在团体依法登记后，主持者除了审核登记表，还应通过召集负责人谈话、调查活动状况等方式，考核其是否名实相符，有无组织之必要，以及组织是否合法与健全、活动有无违反三民主义及妨碍抗战之处。对需要调整者，主持者应按照考核情况，分别施以派员整理、饬令改组、限令成立、合并或撤销、停止活动、依法解散等。对未遵照规定手续履行登记及不准登记之团体，各地军警机关有权取缔解散。

为了避免战区商会为日伪所控制和利用，1938年4月国民党颁行《非常时期农工商团体维持现状暂行办法》[24]。该项办法规定，凡战区或接近战区之商会暂缓举行会员大会和职员改选，在延期内，原任职员继续留用并履行职责。为了保证此项规定付诸实施，《暂行办法》还规定各商会应由其理事或干事以上之职员将延期办理情形呈报住居地或邻近地区之主管官署，并由后者转呈经济部备案。1939年8月，上海市彩印业同业公会为举行临时会员代表大会商讨业务拓展事宜，请上海市商会转呈经济部核批。经济部依《暂行办法》规定，认为“碍难照准”，并指出若确有重要业务需要征求会员意见，可改用谈话会之方式[25]。1939年4月，国民党再次强调，已确定为维持现状之省市，除经党政机关核准外，不得成立新商会和同业公会，非维持现状省市的商会、公会，必须在所属地党政机关的指导下依法改组[26]。对因环境关系避居他处或至后方服务，无法履行职责之商会职员，1940年7月经济部颁布补充办法规定[27]，他们可以自行委托同会一人代表执行职务，后者在代理办理事宜时以委托人名义行之，并对前者负责。

1939年1月，国民党中央五届五中全会在重庆召开。成立不及一年的中央社会部在所作报告中指出，上述有关条例法规虽然一定程度上规范了商会、公会的组织与活动，但“为求互为适应计”，有制定颁布“人民团体组织纲领”之必要[28]。国防最高委员会也认为，制定人民团体组织纲领是指导民众运动的迫切要求，并要求立法院“从速办理”[29]。6月，《非常时期人民团体组织纲领》经国民党中央第122次常务会议审议通过[30]。除了规定商会等团体的成立须先经政府之许可，《组织纲领》重申强制入会原则、退会亦应有限制，而且“除受国民党之指导、政府主管机关之监督外，关于抗战动员工作，并受军事机关之指挥”。8月，国民党中央第155次常务会议通过依照《组织纲领》原则拟定的《非常时期职业团体会员强制入会与限制退会办法》[31]，具体规定对违者的惩处机制及措施。依照该项办法，对拒绝入会者，各业团体均有权勒令其限期加入，逾期仍不遵办者，则予以警告，嗣后15日仍不接受者，即由各团体呈请主管官署予以罚款停业（针对从业人员）或整理解散（针对团体组织）。此外，该项办法还规定，非因废业、迁出团体组织区域，或受永久停业处分者，不得退会。

但是，仍有不少非工商业者有商业行为却不设立公司行号，或设立公司行号不依法申请登记，更不用说加入公会或商会，甚至不少公司行号“往往规避加入公会，及藉词退会”。“其流弊所及，不啻扰乱社会经济现象，破坏政府法令”，加之受战局影响，国统区物价波动不已，“显有未尽调和之势”[32]。对这些平时不应有战时更不应有之现象，蒋介石训令各级党政机关务必设法取缔和强加管制，以平抑物价、镇定人心。根据蒋介石的指示，1941年6月行政院制定并颁布《非常时期工商业及团体管制办法》[33]，这是抗战时期国民党对工商业及商会、公会实施管制的最为重要的一项法令，也是此后社会部、经济部等各级政府机关对工商业和商会、公会等团体进行指导和管理的直接法律依据。

在行政院看来，平抑物价、稳定经济固应健全商会和公会，然其先决问题在于依法登记和强制入会。因此，《管制办法》首先规定，凡经营所指定之必需品业者必须设立公司行号，并向公会或商会登记，否则由主管官署予以取缔。登记之公司行号不能兼营登记项目以外的行业、或借予他人从事商业行为，否则视为未登记，或处以营业额30%的罚款。其次，《管制办法》规定管制区域及行业应限期成立商会或公会，逾期未成立者，由主管官署派员督导组织。已成立之商会、公会，其负责人应常川轮流驻会办公，随时召集会员商讨会务，以及宣读政府颁布之有关法令，以期共同遵守，或随时接受主管官署的询问，并报告各项业务进展概况。为切实推行这些措施，社会部还会同经济部制定分期分区实施计划。第一期管制区域主要是经济地位较为重要的24县市，包含重庆、成都、西京、桂林、长沙、贵阳和洛阳等；第二期管制区域扩展至曲江、南雄、永安等20个县镇。1943年，管制区域进一步扩大，川、陕、甘、青、绥、滇、黔、湘、桂、豫、赣、浙、闽、粤等13省市之其他重要县市几乎全部囊括其中。与此同时，社会部、经济部还联合拟定“实施区域及主管官署办理事项”，要求各地党政机构依照执行，并选派人员分赴上述地区督导实施[34]。

结合前面分析可知，国民党希冀通过行政与法律的手段，将商会、公会纳入战时管理体制，所颁行的法律规章较前更为系统全面。在法律规章的调控下，战时商会的数量急遽增加，并“由完成组织进而严密组织”[35]。“在严密组织系统之下，对于评定物价、安定战时后方经济，贡献颇大”[36]。不过，受战争影响尤其是国民党地方党部虚弱，诸多法规未能得到切实实施，被凭藉战争大发横财的官员视之具文，地方官员也以各种借口拒绝执行[37]。例如，不少县市对《非常时期工商业及团体管制办法》“以限于工作计划及经费关系，未能切实施行”。1944年，社会部虽一再致函各地党政机构，请其务必将之明确列入年度计划和预算计划，但收效甚微[38]。这些降低了法律规章的调控效果，也制约着国民党对商会的组织控制与业务渗透。

三、组织控制与业务渗透

除了藉以法律规章加强对商会等团体的管制，国民党还采取党团运作、组训人员、工作会报等方式，加强对商会内部的渗透和控制。在指导管理权移至政府后，这些手段与方式更为国民党所倚重。

党团运作是现代政党动员民众的一种最为有效方式，也是国民党管制商会等团体的一种重要方式。早在1920年代，国民党就开始在人民团体中发展党员或成立组织，以培养革命力量。南京国民政府成立后，为了加强对人民团体的管控，曾制定《人民团体中组设区分部及党团办法》，但战前国民党在各种团体中之组织“尚未臻严密”。抗战初，为了集中全国力量抗战，国民党确立“透过人民团体以普遍渗入整个社会”的动员方针[39]，并要求“各种人民团体，一律由所在地党部指挥其中党员组织党团，以建立本党的领导权”[40]。为此，国民党制定《人民团体党团组织通则》，作为党团运作之准绳。根据《组织通则》，中央社会部一方面系统调查各种团体中党员的数量，另一方面策动党员积极参加各种民众团体，以组建党团。1940年初，中央社会部会同重庆市党部成立以社会部组织训练司司长陆京士为召集人的重庆市工商运动党团，作为领导和策进重庆市工商运动的最高核心指导机构。5月，国民党中央第147次常务会议审议通过该党团起草的《督导重庆市商人运动实施方案》[41]。《实施方案》规定，在全面调查商会、公会的基础上，应积极物色商会和公会的优秀分子会同有商运经验的党政人员，分别组建商运中心小组和训练小组，并由它们主持分期召集商会、公会理监事讲习会，以灌输三民主义及革命精神，召集商会、公会负责人举行座谈会，报告和讨论商运进展情况。同时，督导商会举办商业补习学校，对普通店员及学徒进行训练。据重庆市党部报告，除了对已有党团进行调整，1943年下半年还拟在30个农工商团体中建立党团[42]。

除了策动党员参加工商业团体，吸收团体之优秀分子入党也是党团运作重要手段。战前，国民党中央多次要求各级党部应尽量吸收人民团体中的优秀分子入党。抗战爆发后，这也自然成为国民党控制和领导商会、公会等团体的重要方式。《督导重庆市商人运动实施方案》规定，工商运动党团的一项重要任务就是吸收商会和公会的优秀分子入党，并计划1940年度吸收商人党员至少1000人。根据重庆市党政联席会议报告统计，1940年后重庆市商会、公会职员和会员入党人数逐年增加，最多时约1500人。例如，1942年新增商人党员967人[43]，同比增长20%，而且超过农民、工人新增党员人数，甚至比二者总和还要多出200余人。

1941年4月，国民党中央组织部认为有必要将上述两种党团运作方式制度化，使各种人民团体会如众星拱月一样，“咸成为拥护本党实行主义之坚强的组织”，于是拟订“加强人民团体内党的组织及活动案”，并获得国民党中央常务会议通过[44]。该方案要求，各地党部务必按照上述两种方式运用党团。在行动上，团体之党员应接受党团负责人指挥，党团负责人应绝对服从所在地党部领导。对团体或会员不利于国民党的言论行为，党团负责人有权运用党团力量予以纠正，甚至制裁。尽管党团运作的效果有待进一步分析，但通过此种方式，国民党无疑仍占据着人民团体管制的主导地位，而非“逐步变为辅导与协助地位”[45]。

为了加强对商会和各业公会的组织控制，国民党中央和国民政府还向这些团体派遣书记。社会部组织训练司第六科科长王家树认为，商会等团体的职员和会员“智识甚低，办理团体事务缺乏经验”，有待补救[46]。为此，国民党中央第141次常务会议通过《职业团体书记派遣办法》，要求各级政府必须向所属职业团体派遣书记，每个团体1名。依照规定，派遣之书记“承各该团体执行机关之命令办理事务，并负推进各团体活动之责任”，但薪俸由政府支给。所派遣之人员，“必须由省市党部在受训练最有能力者中选拔制定”，实在难以物色时，可以在已受训之中小教师中遴选[47]。此外，国民党中央还审议通过《职业团体书记服务规则》，规定职业团体书记必须定期向主管机关报告工作，每月至少1次；后者每年至少对前者进行1次考核，并视其成绩优劣，分别予以奖惩[48]。

然而，受过严格训练之人太少，无法满足需求，各地不得不由党政机关职员兼任团体书记。兼职虽然有助于发挥党政机关的领导作用，但不利于职业团体会务开展，甚至影响工商管制及战时经济政策的推行，社会部于是下令予以禁止，要求“不得以现任政府机关职员兼任”[49]。与此同时，社会部意识到各地选派书记时，“虽多能注意受训之条件，而于其籍贯、职业、经历、兴趣，与地区之配合往往未尽顾及”，以致经常更换人选，“影响团体工作甚巨”。经呈报国民党中央核准，社会部改变职业团体书记选拔条件，要求“应就本地本团体优秀会员中尽先选拔”，庶几业务娴熟、舆情洽合，“坚定其久任之信心，以促进团体之健全”[50]。按照上述办法，1943年浙江省除了向全省商会联合会派遣书记1名，还向各县市商会、公会派遣书记64人[51]。1943年7月至1944年3月，四川、重庆等15省市向商会、公会派遣书记918人[53]。这些书记抵任后，在密切党政机关与团体关系方面发挥着重要作用，加强了前者对后者的管制，也在一定程度上密切了商会与各业公会，乃至各个团体之间的关系。据海宁县政府指出，当书记撤离后，各团体之间的联系“渐趋疏淡”[53]。

国民党对商会实施组织控制的另一项重要举措，即是对商会职员（理监事及书记、小组组长等）和会员进行系统训练。建党初期，国民党为了发挥职业团体的作用，即逐步对其会员尤其是职员开展知识、技术和精神等方面的训练。但在战前，训练因“无统一规章可资依据，致尚少实效”[54]。抗战爆发后，为健全人民团体组织，并使之与党政机关相辅而行、与军事行动相配合，1942年1月社会部颁布《非常时期人民团体训练纲要》，以为对商会等团体实施训练之准绳。《组织纲要》规定，实施训练的目的在于增进会员之工作智能、改善其生活习惯、培养其民族意识、严密其团体组织，进而建立有组织有生机之社会和三民主义之国家。在《组织纲要》的指导下，各地党政机关纷纷开展商会、公会职员和会员训练。训练内容除了孙中山的《民权初步》与国家总动员法等战时法规，还有“工商业及团体须知”等。训练方式主要有课堂训练、讲习会等。据不完全统计，1942年上半年安徽颍上、凤台、临泉、阜阳四县商会约计310名会员接受了训练[55]。1942年至1944年三年间，浙江省各级商会、公会受训人员4816人，其中职员571人、会员4245人[56]。就国统区而言，1941年至1943年各地商会、公会接受训练的职员和会员人数分别为3783人、91173人。前者居各类团体之首，约占总数的1／4，这主要是因国民政府厉行工商业团体管制之故[57]。截至1944年3月，国统区共有工商业团体10160家、会员191947人[58]。对比可知，选派职员或会员接受训练的商会为数不少。不过，诸多地方尤其是区镇的组训有名无实，或组而不训，或训而不实。对此，1945年底陆京士在回顾总结抗战时期组训工作时指出，训练固然已相当普遍，起到动员抗战力量的作用，但“显然没有做切实”[59]。

无论是派遣书记还是训练人员，一方面有助于国民党加强对商会的组织控制，另一方面也促进了国民党对商会业务的渗透。除此之外，国民党还采取工作会报和督导会报两种形式，干预和管制商会、公会的业务活动。

所谓工作会报，是商会于每月初召集、邀请各业公会负责人和党政相关机构负责人参加的会议，主旨在于听取各业公会的业务报告，并由党政机关负责人现场解答各业公会提出的问题。这种工作形式，原本是抗战爆发初国民党中央为了加强后方各地党部与驻在区中央直属党部联系而举办。鉴于成效显著，重庆市党部和政府于是要求商会、公会仿效举办，以及时掌握工商行情和实施统制。1941年底，重庆市商会举行第一次工作会报，除了重庆市党部代表莅会指导，参加者还有煤矿、纸张、绸布、棉花、粮食等行业公会，以及重庆市社会局、物资局等部门代表[60]。嗣后，重庆市商会几乎每月举行一次工作会报，并引起经济部的高度重视与肯定。经济部认为工作会报“实施以来……政府与公会咸感便利……沟通政府与公会之意见，确收相当效果”，于是力促其他区域仿照执行[61]。1943年4月，经济部审议通过了“重庆市工商团体工作会报办法”，从制度上对是项工作予以规范。根据该项办法，工作会报由重庆市商会召集，并由商会理事长担任主席。开会时，各业公会理事长务必出席，因特殊情况不能出席者，须指定1位常务理事代表；不出席者则以缺席论，由重庆市社会局予以处分。对各业提出的问题，出席之党政机关代表须现场回答，确实不能解答的，则应于下次会报时答复。对于重要事项，商会应分别于次日、第三日呈报党政机关或经济部核办[62]。这种方式在加强党政机关与工商业团体互换信息时，也有助于工商业及时反映困难并得到解决，当然更有助于党政机关掌控商会、公会的业务运行并实施管制。

与工作会报不同，督导会报则是党政机关每月月终轮流召集的一种会议。主要任务是检讨督导工作的效果，并策划推进方案，以及解决工作会报中提出的疑难问题。除了相关党政机关应推派代表出席，商会也须推派代表参加，必要时相关行业公会须派代表列席[63]。1940年8月，经济部颁行《经济部派员督导工商团体办法》[64]，规定应向商会、公会派遣督导人员。除了督导各团体健全组织、贯彻执行法令，还有权检查各团体业务开展情况，以及纠正团体不合法之行为。为了避免督导员与各团体之间串通，该项办法规定前者不得接受后者一切供应以及办公处所，还应逐日填写工作情形，每三日呈报一次。社会部改隶后，是项办法随之改由两部会同实施，并更名为《督导工商团体办法》[65]。由此观之，督导会报是为切实贯彻《督导工商团体办法》而定。1944年5月，西京市工商团体督导会报举行第一次会议，与会代表分别来自市党部、建设厅、税务局、社会处和商会等机构，主要检讨强制入会的手段及效果[66]。与工作会报一样，督导会报加强了商会、公会在统制经济中的地位和作用，也加强了党政机关对商会和公会的业务渗透和控制。

此外，国民党中央和国民政府还采取诸如向商会派遣指导员、统一商会开会规则、对怠办或疏忽目的事业之商会负责人进行惩处等多种措施，加强对商会的组织控制和业务渗透。在各地党政机构的配合下，这些方式收到一定效果，在通过商会统制经济的同时，排斥了其他党派对商会等团体的组织与运用，保证了国民党对商会等团体的领导地位。也正因为如此，诸多举措得到国民党中央认可，并在战后继续推行[67]。

四、小结

抗战爆发后，国民党为适应战时需要，对商会管理体制进行了调整。在“党应透过政府实现其主义政策”思想的指导下，将掌控商会等团体组织训练的社会部由党部改隶行政院，这意味着商会指导管理权随之由党部移至政府。经此变更，战前主要接受一家行政部门监管的商会，须接受两家行政部门的指导管理。这就是“双重管理体制”，即以经济部门负责指导管理“目的事业”、社会部门负责指导管理“目的事业外一般活动”。与此同时，国民党还改变工商业者自愿建会入会之原则，采取强制措施，要求所有公司行号必须加入公会、公会必须加入商会，并限制退会。此外，国民党中央和国民政府还颁行一系列法律规章，以期通过管制商会等团体，达到改造和建设社会的目的。经社会部主导、各地党政机关配合，商会的数量和规模与年俱增，组织体系也较战前更为健全，并在平抑物价、稳定经济等方面发挥着重要作用。

社会部改隶固然是战时动员抗战力量之需要，也是因为国民党自身能力虚弱，无法切实掌控商会等团体的组织与活动。因此，将指导管理权移至政府，是国民党藉以通过行政系统加强管制商会的一种制度安排，并不意味着国民党放松对商会的指导管理，更不意味着国民党主导管制地位的削弱。因此，双重管理体制的确立并非只是国民党战时经济政策的调整。为加强指导管理，国民党不仅采取党团运作、训练会员等方式对商会进行组织控制，还采取工作会报、督导会报等手段对商会业务活动予以管制。这些举措在防止乃至排斥其他党派对商会进行渗透的同时，保证了国民党对商会等团体的领导地位。也正因为如此，双重管理体制与其他多项管制措施，在战后得以继续推行。

然而，在双重管理体制下，党政机构的指导监管功能存在诸多重叠之处，不可避免地造成制度资源浪费和管理成本增加，进而导致监管效能低下，这也是诸多管制举措无法切实得到执行的重要原因。不仅如此，双重管理体制因过于强调党政机关的监管职责，忽视了商会的能动性，也侵蚀了商会的民间性。因此，商会数量虽与年俱增，组织体系亦渐趋严密，但真正发挥作用的并不多见，“挂牌组织”更不在少数。这些在一定程度上降低了管制效果，也制约着国民党通过商会等团体实现改造和建设社会的目的。

注释

①蔡勤禹：《抗战时期国民政府对工商业团体的管制》，《河北师范大学学报》1998年第3期；姚群民：《国民政府战时工商业团体管制试论》，见陈谦平主编：《中华民国史新论》（政治·中外关系·人物卷），北京：生活·读书·新知三联书店，2003年；魏文享：《商人团体与抗战时期国统区的经济统制》，《中国经济史研究》2006年第1期；朱海嘉：《战时国民党对民众团体的管控政策研究》，《近代史学刊》2010年第7辑。

②[45][53]杨焕鹏：《国民政府时期国家对人民团体的管制》，《东方论坛》2004年第5期。

③抗战前主要为实业部。该部成立于1931年1月，并于1938年1月更名为“经济部”。

④1931年12月29日，国民党第四届中央执行委员会第1次会议通过决议取消训练部，设立民众运动指导委员会；1935年12月2－7日，国民党第五届中央执行委员会第1次会议又通过决议，改指导委员会为训练部。

⑤1930年国民党颁布《修正人民团体组织方案》，规定除了地方自治团体，人民团体分为职业团体与社会团体两种。前者如农会、工会、商会和同业公会等，后者如学术团体、妇女团体、慈善团体、宗教团体等。

⑥沙金：《对过去民众组训工作的检讨》，《训导半月刊》第2卷第8期，1938年2月。

⑦[11][19][21][28][34][35][39][53][55][58][59]中国国民党中央委员会党史委员会编：《抗战建国史料·社会建设（三）》，台北中央文物供应社，1983年版，第8页，第2页，第132页，第489页，第16页，第387－388页，第471页，第112页，第471页，第398－399页，第469－259页。

⑧[10][15]中国国民党中央委员会党史委员会编：《抗战建国史料·社会建设（一）》，台北中央文物供应社1983年版，第182－183页，第276页，第309页，第280页，第194页，第320－321页，第310页。

⑨《中央执行委员会民众训练部组织条例》规定，训练部的职责是“计划并指导本党民众训练方面一切事宜”。该条例见《中央训练部公报》第1期，1936年2月。

[12][36][57]中国国民党中央委员会党史委员会编：《抗战建国史料·社会建设（四）》，台北：中央文物供应社1983年，第296页，296页，第259页。

[13]李宗黄：《新县制之理论与实际》，上海：中华书局，1944年，第204页。

[14]《准社会部代电以县市商会及重要各业同业公会迅即督促组织或改组省商会联合会应于本年十月以前筹组成立等由令仰遵办》，《江西省政府公报》第1224号，1941年6月。

[16][17][18][20]中国国民党中央委员会党史委员会编：《抗战建国史料·社会建设（二）》，台北中央文物供应社，1983年版，第1－2页，第9页，第12－13页，第16页，第18页，第36页，第6－7页。

[22]朱英、魏文享：《行业习惯与国家法令——以1930年行规讨论案为中心的分析》，《历史研究》2004年第6期。

[23]《战时民众团体整理办法》，《江西省政府公报》第1098、1099合期，1938年12月。

[24]《非常时期农工商团体维持现状暂行办法》，《经济部公报》第1卷第7期，1938年5月。是项法规于1944年7月废止。

[25]《代电上海市商会》，《经济部公报》第2卷第20、21合期，1939年11月。

[26]《各省市县县商人团体维持现状及改组情形报告》（1939年4月），中国第二历史档案馆：11－2－414（11为社会部档案全宗号、2为目录号、414为案卷号，下同）。

[27]《非常时期农工商团体维持现状暂行办法补充办法》，《经济部公报》第3卷第15、16合期，1940年8月。

[29]《史委员尚宽等审查非常时期人民团体组织纲领案报告》，《立法院公报》第108期，1940年7月。

[30]《非常时期人民团体组织纲领》，《中央党务公报》第1卷第7期，1939年8月。

[31]《非常时期职业团体会员强制入会与限制退会办法》，《行政院公报》第3卷第21号，1940年11月。

[32]《准社会部电释明非常时期工商业及团体管制办法之目的与内容请查照等由令仰遵照》，《江西省政府公报》第1235号，1941年10月。

[33]《非常时期工商业及团体管制办法》，《行政院公报》第4卷第13号，1941年7月。

[37]李景汉：《对于昆明市工商团体的检讨》，《社会建设月刊》第1卷第4期，1945年10月。

[38]《准社会部咨送工商团体管制及限制工资重要工作纲目请查照等由令仰遵照》，《江西省政府公报》第1303号，1944年3月。

[40]陆京士：《战时人民团体组训之理论与实际》，《中央周刊》第4卷第47期，1942年。

[41]《督导重庆市商人运动实施方案》，《中央党务公报》第2卷第21期，1940年5月。

[42]《重庆市党部工作报告》（1943年7月），重庆市档案馆藏：0051－2－680（0051为国民党重庆市执行委员会档案全宗号）。

[43]《重庆市党部1942年度总报告》（1942年12月），重庆市档案馆藏：0051－2－679。

[44]中国国民党中央委员会党史委员会编：《中国国民党历届历次中全会重要决议案汇编（二）》，台北：中央文物供应社1979年第126－127页。

[46]王家树：《职业团体与国家动员》，《中央周刊》第4卷第47期，1942年。

[47]《经济部训令（商字第七三九五三号）》，《经济部公报》第3卷第23、24合期，1940年12月。

[48]《职业团体书记服务规则》，《江西省政府公报》第1209号，1941年1月。

[49]《准社会部代电为各省市工商团体之书记不得以现任政府机关职员兼任等由一案令仰遵照办理》，《云南省政府公报》第14卷第28期，1942年4月。

[50]《社会处案呈奉部令嗣后职业团体派遣书记应就优秀会员中尽先选拔一案令仰遵照》，《江西省政府公报》第1320、1321合期，1944年3月。

[51]俞美四：《浙江人民团体组训概况》，《浙江社政月刊》第1卷第1期，1944年4月。

[54]《抄发非常时期人民团体训练纲要令仰知照由省政府训令》，《浙江省政府公报》第3354期，1942年1月。

[56]张万鳌：《三年来本省人民团体组训工作》，《浙江社政》1945年第4期。

[60]《地方党部与驻在区内中央直属党部工作会报办法》，《中央党务公报》第1卷第14期，1939年10月。

[61]《重庆市工商团体第八次工作会报记录》（1942年7月），中国第二历史档案馆：11－2－1269。

[62]《经济部指令（商字第四七四三五号）》，《经济部公报》第6卷第9、10合期，1943年5月。

[63]《本府社会处案呈令知工商团体督导会报及工商团体工作会报实施要点一案电仰遵照》，《湖北省政府公报》第490期，1943年11月。

[64]《经济部派员督导工商团体办法》，《经济部公报》第3卷第17、18合期，1940年9月。

[65]《督导工商团体办法》，《江西省政府公报》第1221期，1941年5月。

[66]《西京市工商团体督导会报第一次会议记录》（1944年5月），中国第二历史档案馆：11－2－4659。

[67]1946年底，上海市社会局决议每月召集一次工商业团体工作会报，督导各项业务进展，“以达成经济建设目的”。见《沪市工商团体建立会报组织》，《金融周报》第16卷第3期，1947年1月。

2011－05－12

国家社会科学基金项目“近代汉口商会研究”（09BZS022）

责任编辑 梅莉