回顾与探索：教师工资制度改革的路径选择

摘 要 2015年，一系列关于教师工资的重磅政策颁布落实，激发了学界对教师工资制度的反思。为此，在对教师工资制度回顾的基础上，对教师工资体制改革的路径进行探索，认为教师薪酬体制改革应从完善中央宏观调控、健全省级统筹体制、建立分权化的薪酬体制等三方面重点寻求突破。

关键词 教师工资 制度改革 重要调控 省级统筹

2015年国务院办公厅颁布落实了《关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》（以下简称《通知》），该《通知》的颁布标志着我国新一轮薪酬体制改革的开始。此次政策改革的最突出特点就是将津补贴或绩效工资纳入基本工资，同时调整基本工资比重。为了避免产生社会对工资构成“不透明”的抱怨，《通知》在提高基本工资比重的同时严格规定各地方部门不能自行提高津贴补贴水平和调整津贴补贴标准。2015年4月，中央改革小组通过了《乡村教师支持计划（2015-2020年）》，并于同年6月由国务院办公厅正式公布，《乡村教师支持计划（2015-2020年）》明确提出“越往基层、越是艰苦、待遇越高”的工资激励体制来加大农村学校的教师岗位吸引力与城市学校教师向农村学校流动的动机。除此之外，2015年，中央财政在完善城乡义务教育经费保障机制有关政策调整中，扩大了特岗计划实施范围，将连片特困地区以外的省级扶贫开发工作重点纳入政策覆盖范围。除此之外，还提高特岗教师的工资性收入。一系列重磅政策的颁布落实，激发了学界对教师工资制度的反思。为此，笔者在对教师工资制度回顾的基础上，对教师工资体制改革的路径进行探索。

一、教师工资制度的改革回顾

1.教师工资由“集权”走向“分权”

1993年，国家颁布了《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革的通知》，这成为我国教师工资改革的历史分水岭。该政策的颁布落实，一方面对教师工资发放进行了职级工资制度改革，另一方面实行工资分权管理，实现了机关与事业单位的工资制度脱钩。工资分权管理后，地方机关和事业单位可以灵活运用地区津贴制度调整本地区和单位的工资，事业单位人员的收入水平开始越来越受到本单位各种事业性收入能力的影响。事业单位人员的收入水平与公务员工资的关系形成了非常复杂的局面。一些收费能力较强的事业单位，其人员的收入水平可能显著高于公务员；而收费能力较弱的事业单位，可能连基本工资的发放都无法保障。1994年我国开始实行分税制改革，财政体制的集权化，加之宏观经济紧缩的影响，使得地方财政运转困难的问题日益凸显，部分地区农村基层机关事业单位人员的工资发放缺乏保障的情况也越来越严重。另一方面，伴随着地区经济差距的逐步扩大，各种地方性津贴补贴比例逐渐上升，在工资收入的结构中基本工资占比倒挂的现象开始浮现。我国教师工资因不同地域、不同学校甚至不同身份差异，工资收入了出现明显的分化现象，由此我国教师工资体制改革进入第二阶段。

2.教师工资在继续“分权”基础上，加大对薄弱地区的补助力度

为弥补教师工资“分权”带来教师工资收入的巨大差异，1999年中央决定针对中西部地区公务员基本工资的增资部分直接提供财力保障。2001年，我国建立起了由地方政府负责，分级管理，以县为主的农村义务教育管理体制。在经济落后的地区，中央加大财政转移力度，通过实施农村教师工资县级统筹，义务教育一费制、农村贫困家庭中小学两免一补等教育财政改革措施，逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围。伴随这一系列的改革，农村公办教师工资的准时发放得到了保障。2006年，国务院、人事部发布了《关于印发〈事业单位工作人员收入分配制度改革法案〉的通知》《关于印发〈事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法〉的通知》，以及《关于印发〈关于公务员工资制度改革和事业单位工作人员收入分配制度改革实施中的有关问题的意见〉的通知》。这些政策的相继实施，进一步体现了教师工资在继续“分权”基础上，加大对薄弱地区的补助力度。2006年，改革进一步提升了级别工资在基本工资中所占的比重，并通过艰苦边远地区津贴等手段实现了向基层倾斜、向经济欠发达地区倾斜的政策目标。

3.我国教师工资改革进入“绩效工资”时代

2008年以来，伴随着义务教育免费政策的全面实施，中央推行了教师绩效工资制度改革。改革之后，教师工资主要由基本工资、绩效工资以及津补贴三部分构成。基本工资包括岗位工资、薪级工资以及救护工资。基本工资标准由中央政府统一制定。绩效工资包括：基础性绩效工资（占绩效工资的70%）和奖励性绩效工资（占绩效工资的30%），地方政府对于绩效工资的实发标准有一定自主权。津补贴的科目构成相对复杂，如艰苦边远地区津贴属于全国统一标准的科目，但也包括许多地方政府自行设立的科目，故实际的发放标准存在较大的地区差异。除此之外，改革之前就已经在发放的第十三个月工资（又称奖金，按照当年12月份的月基本工资计发），有的地区在改革之后继续沿用旧体制作为独立工资科目发放，还有部分地区将之与绩效工资合并发放。实施的8年间，不仅无法建立正常的工资增长机制，基本工资标准也一直没有得到提高。同样，自2008年教师工资制度改革之后，教师的基本工资标准至2014年一直没有提高。机关事业单位人员的待遇水平再次回到了依靠地方政府提高津补贴的老路上。

二、教师工资制度改革面临的现实问题

1.工资正常增长机制难以确立

20世纪90年代中后期，机关事业单位工资体制的突出问题是：落后地区，特别是农村乡镇的公务员工资水平偏低，即使足额发放也没有保障，而农村基层事业单位则出现了长期拖欠工资的严重问题。当前的矛盾却恰恰相反，由于近年来的城镇化建设，大城市的生活成本迅速提高，来自一二线城市的公务员、教师要求涨工资的呼声反而更强烈。之所以会出现这一尴尬局面，首要的问题根植于集中统一的工资标准管理体制与地区经济发展不平衡之间的矛盾。在中央集权的管理体制下，决策部门须考虑方多方面的因素，故而决策相对慎重，对于各种客观因素变化的政策反映也显得相对迟缓。实际操作中，由于施行全国统一的基本工资标准，国家统一调资时往往面临两难选择。如果增资幅度过大、频率过高，经济欠发达地区可能难以落实增资的政策；如果增资幅度过小、频率过慢，又难以应对经济发达地区的实际问题。结果不仅使得工资的正常调整机制难以真正建立，而且无论中央是否提高基本工资标准，地方政府都会自行出台各种津补贴和奖金政策，以缓解本地区机关事业单位人员要求涨工资的压力。进而，中央政策被迫不断要对地方政府出台的各种津补贴政策进行清理规范。地方政府调整机关事业单位津补贴水准存在一定的规律，即教师比照公务员、低级别的公务员比照高级别的公务员。由于行政级别较高的政府公务员收入存在示范效应，中央政府一直严格控制中央本级、省级的公务员津补贴水平。同时，由于采取了同城同待遇的工资决定机制，中央政府的这一调控措施也直接影响了省会城市所在地政府机关事业单位人员工资水平。尽管中央政府的调控有效地缩小了地区之间的水平差距和行政层级之间的垂直压缩率，但也导致了大城市公务员、教师工资水平偏低的局面。

2.工资发放增长机制对于中央财政造成的压力

按照现行财政体制，中西部地区调整公务员基本工资的新增支出全部由中央财政转移支付解决。教师的基本工资与公务员存在刚性挂钩机制，中央财政实际上也为中西部地区教师基本工资增加提供财力保障。尽管津补贴调整所需资金原则上由地方财政自行负担，但实际上，经济落后地区的津补贴发放同样依赖中央转移支付的支撑。也就是说，工资正常增长机制与中央财政保障能力之间存在矛盾，越是强化中央政府对于工资体制的集权，就越会加大中央财政的保障压力，也就越难以建议工资的正常增长机制。因此，理顺工资正常增长机制与工资发放财政保障互助的关系，是当前改革的关键所在。

3.教师与公务员的工资挂钩机制与教育工作自身性质不相适应

尽管2008年的教师工资体制改革在实际效果上强化了教师与公务员的工资收入挂钩，但是教师毕竟不是公务员。如果二者在工资水平和结构上趋同化，则可能使得教师薪酬体制与教育工作的自身特点相背离。迫于教师群体的压力，部分地区干脆把这两部分收入在公务员和教师群体中同步发放。笔者在实地调查中发现，这两部分收入的总和在个别地区甚至已经明显高于基础性和奖励性绩效工资的合计水平，教师的平均待遇虽然提高，但是教师薪酬结构却进一步被扭曲。不得不提的是，绩效工资体制改革让高中教师的处境十分尴尬。近年来，部分地区的高中因基建规模过大，已经陷入了债务困境。而针对高中的收费政策却在逐年收紧，这让教师的实际待遇水平难以提高。高中教师的待遇与义务教育阶段教师以及公务员相趋同，这实际上与我国高考激烈竞争的格局并不相容。为了防止高考成绩滑坡，许多地方政府又从本级财政中单列专项资金，由本级财政保障高三学生的补课费，根据高考升学情况重奖高三毕业班的优秀教师，等等。诚然，这种做法有其现实的合理性，但如何与绩效工资体制相衔接，又成为决策部门必须面对的难题。

4.教育技术革命带来的机遇与挑战

互联网教育技术革命不仅会引起教育方式的变化，而且会对教师的人事管理体制和薪酬机制造成重要的影响。互联网教育使得教育教学在方式方法上突破传统的学校边界，在线课程提供商、教师和学生之间的交流互动会变得更加丰富多彩。显然，在线教育与受教育者之间的沟通不能替代正常课堂教师的工作，也只有更加充分地发挥任课教师的积极性，在线教育的功效才能发挥出来。因此，对于在线教育提供商来说，与公办学校之间的合作是互联网教育全面发展的重要基石。为了实现这个目的，在线教育提供商必须为会使用网络终端的任课教师提供相应的激励机制。例如，目前一些在线教育提供商已经在许多公办学校（目前主要在高校层面）都建立了由任课教师组成的“俱乐部”，并尝试各种方案（如经济上的激励机制）以便调动任课教师参与的积极性。一个更加大胆的构想是，在线教育提供商可以为各个学校“俱乐部”的骨干教师提供期权激励计划，这对于教师薪酬体制而言不啻为一场革命。

对于偏远地区的薄弱学校而言，政府有必要采取更为灵活的支撑手段，将新型的在线教育模式引入薄弱学校的课堂，而其中教师薪酬体制的市场化接轨无疑是一个关键性的助力环节。例如，偏远学校可以考虑在公用经费中支出一定额度来购买互联网教育服务，而在线教育公司则可以为任课教师发放奖金。

三、教师工资制度改革的路径探索

1.完善中央宏观调控

中央政府应逐步放弃对于基本工资的全国统一标准，改为对地区间的总体薪酬差距进行“限高、托底、稳中”的调控，基本工资标准管控权则以省级统筹为基础向地方分权[1]。在分权的架构下，中央政府的监管重点在省会以及城市之间的工资水平差异调整之上，并对省内各区县工资水平的差距范围提出要求。在中央政府框定的范围内，省级政府出台适合本省情况的政策细则。比如，省政府拟提高省直机关事业单位的工资水平，那么就必须负担下属各县市工资水平上调的责任，防止不同行政层级之间的工资水平差异加剧。

2.健全省级统筹体制

中央简政放权的基础是省级政府的统筹能力。薪酬体制改革应与中央转移支付体制改革同步推进，并与县级财力保障机制充分衔接起来。如果部分县市的机关事业单位工资水平与省会城市差距未能达到规定水平，中央财政将扣减对于省级财政的转移支付或者税收返还，直接补助给相关县市[2]。同理，如果地方的工资水平超过了中央的规定，则可以使用行政措施与财政激励手段相结合的方式加以规范。在这个政策机制中，薪酬标准（乃至各项公共支出的标准）及浮动区间的核定、实施与监管需要各个中央部委的共同参与、配合，防止地方政府与部委之间形成共谋，一起争夺中央财力的被动局面，这是逐渐建立健全省级统筹体制的重要基础。

3.建立分权化的薪酬体制

中央对各地区工资收入水平的宏观调控，应当基于机关事业内的地区平均水平差异，而不是事无巨细地去干预具体部门，具体岗位定薪酬标准差异。地方政府如果认为本地区某些类型的岗位应当支付高于平均水平的工资（如一些工作条件艰苦岗位、工作量强度大的岗位或者危险性强的岗位），只要不对整个区域内平均工资水平造成较大的影响，中央政府原则上给予地方自主权。实际上，体制内维稳压力的上升会显著缓解中央对工资水平的调控能力。分权化的薪酬体制有助于抑制盲目攀比的心理，进而才能确保基于工资调查的正常增资机制的建立。

参考文献

[1] 刘明兴.教师绩效工资改革，好事如何办好[J].辽宁教育，2015（8）.

[2] 韩继秀.《义务教育法》赋予教师的权利[J].山东教育，2007（9）.

[作者：任海波（1979-），女，河南安阳人，河南科技学院文法学院讲师，博士。]

【责任编辑 王 颖】