农业“去过密化”态势中的中国农地制度变迁——一个制度解释

刘 芬 华

(广东金融学院 思想政治理论课教学部，广东 广州 510521)

对于中国农地“零碎化”问题，20世纪初以来遂有文献探因，Weber[1]，费孝通[2]，Geertz[3]，贝克尔[4]，赵冈和陈钟毅[5]，黄宗智[6]，张杰[7]等，皆有精辟论述，形成了各种解释性假说，并以之作为推演问题解决办法的逻辑前提。但时移世易，上述文献所描述的解释性假说及其中的假言条件，或为中国工业化发展所吸收，或因中国农业新政得以充分，或因价值观念更迭而消弭，中国农业的“去过密化”态势已成为现实，但中国农地并没有伴随前期文献所提出的约束条件的疏解而流转并集中起来，也就是说，中国农地零碎化状况没有得到实质性改变。个中缘由，亟待新解。本文意在通过梳理已有文献，结合调研结果分析，判断中国农业当前态势，藉此审读中国农业促进政策，并由此探索中国“新土改”所需要求解的约束条件及相关制度安排。

一、中国农地制度变革的趋势判断

在中国农业增长与发展问题上，马克思主义经典作家关于“小农制趋于衰亡”的论断从未过时，现代农业组织替代小农耕作模式是中国农业发展的必然趋势，而农业的“去过密化”态势为中国小农制度的消亡准备好了物质条件。但在中国如何实现从小农制度与现代农业组织的稳定过渡，成为理论界和政府部门亟待深入研究的一个重大实践课题。中共十七大报告所确定的现代农业道路的内涵，无论是从物质装备升级、科学技术改造、产业体系建构与优化而言，还是从培养新型农民、改变农业发展理念来讲，都意味着中国农业必须跳出小农制度框架中的那种纳克斯式的“贫困的恶性循环”[注]R.Nurkse. Problem of Capital Formation in Underdevelopment Countries, New York: Oxford University Press, 1962.怪圈，打破处于过密化农业境况下高土地产出率和低劳动生产率并存的低水平“均衡陷阱”[注]朱国宏：《人地关系论——中国人口与土地关系问题的系统研究》，第195页，复旦大学出版社1996年版。。马克思主义经典作家所概括出来的“小农制趋于衰亡”的理论轨迹，已为发达国家农业经营模式的百年演变所证实，也同样应成为中国农业发展的长期政策选择。

20世纪70年代末到80年代中期的中国农业的快速增长，一是得益于家庭承包制度所激发的集约经营，即家庭劳动的过密投入，可称为过密型农业增长；二是得益于农业技术的进步和扩散，主要体现在化肥的增量使用和品种改良的贡献[8]。前者属于新制度潜在收益的释放，而后者主要是国家投入并向农户扩散的结果。但是，家庭承包制度的绩效突发效应在20世纪80年代中期释放完毕，制度变迁所产生的激励增加及其所具有的潜在收益已经竭尽。在现有小农制度框架内，中国农业的进一步增长开始取决于常规要素组合，即物质资本投入的增长、技术变迁与进步等[注]林毅夫：《中国农村改革与农业增长》，见《制度、技术与中国农业发展》，第79页，上海格致出版社1992年版。。然而，一方面，适合于小农经营模式的技术进步在短期内难以实现突破，而小农家庭经营模式难以孵化大农业技术，致使农业技术的扩散受到遏制；另一方面，在有效技术供给难以突破现有要素组合效率的前提下，零碎化的农耕规模反过来制约着农业增长的常规要素的边际产出，致使农户的生产性投资意愿进一步遭受压抑，农业增长在小农制度框架中难以持续。

30年的中国经济改革，把中国农业置于非农就业大规模增加、人口自然增长减慢和消费结构转型并存的三大历史性变迁的交汇之中了[注]黄宗智, 彭玉生：《三大历史性变迁的交汇与中国小规模农业的前景》，载《中国社会科学》2007年第4期。。这种交汇将同时导致农业从业人员的减少和对于农业劳动需求的增加，为中国农业摆脱“过密化”状态以及跳出低水平“均衡陷阱”提供了历史性契机，并为激发新型家庭农场乃至现代化大农业的形成准备了物质条件。面对如此契机，政府若能出台适当的扶持政策，鼓励农户通过农地流转，推动建立“适度规模”的家庭农场，有条件的地区可推动建立规模经营的现代农业，同时采取措施，协助家庭农场投入资本、提高农产品附加值、推动农业经营多样化并由此促进农业产业结构的转型，那么中国农业增长的20年滞缓状态将能够在农村人口递减甚至在保持基本稳定的趋势中得以改变。

上述关于“农地集中是中国农地制度变迁的必然趋势”的基本判断，基于这样一个假设，即农地集中可以通过如下途径促进农业经济部门在现有土地资源基础上的增长：(1)从农业手段上促进农业技术的进步和经营手段的创新，农地经营规模越大，农户对于经营技术的需求越加强烈，并偏好于农业技术推广部门的技术指导[9]；(2)从农业经营目标上促使农业从生存农业向利润农业转移[10]；(3)从农耕模式上促使小农家庭经营模式向规模化农场转变等。尽管现有文献对于农业规模经营与单位面积产量之间关系还争论不休，但从法国、日本以及美国农场数量、土地经营面积、农场人口比例以及谷物单产的30年(1951-1981)变化情况来看，大规模种植户的亩产量比小规模种植户高，土地经营规模与亩产量是“严格成正相关的”[注]张光辉. 《农业经营规模与提高单产并行不悖》，载《经济研究》1996年第1期。。农业规模经营之所以成为各发达国家农业发展的共同趋势，成本与收益的核算应该是一个根本性的逻辑。农地制度变革，将直接引致农地耕作模式的变革，而农地耕作模式的变革，将引发农业投入的革命以及农业产业结构的调整，其结果是农业发展模式的转变。中国农业信息网发布的大量资料表明，规模种植的家庭农场比分散耕种的农户的亩产量高，凸显出粮棉等种植的专业化优势，尽管规模种植的适度值随区域、气候等条件变化而具有差异。

因此，对于中国农业增长与发展问题，借用速水佑次郎等[11]在描述日本农业发展道路选择时所言来类推，摆在中国政府面前的农业发展道路有两条：一是把农地继续留在仅仅为了生存保险的小农户手中，放任农业增长的迟缓甚至自然衰退，并由其影响农村劳动力的迁移决策，影响中国城镇化的进程；二是把农地资源尽量集中到具有经营积极性和经营能力的农户手中，发展具有相对规模的家庭农场乃至大农经济。何去何从，将取决于政府的农业政策抉择。也正因为如此，我们对中共十七届三中全会有关农业发展问题的决定的理解是，中国农业政策所要追求的首要目标，就在于通过促进农地规模经营，扩大专业农户经营规模，发展商业化大农，并由此提高农业劳动生产率和农户家庭务农收入，最终推动中国农业的进步。

二、可流转农地供给不足及其制度解释

(一)调研结果描述[注]2008年暑期以来，作者利用回乡机会，选择了数个行政村，进行田野式调研。调研对象包括村干部和村民，其执业情况包括种植、养殖、运输、商贩、小作坊主以及外出务工人员等。2008-2009年度，课题组部分成员利用在中央广播电视大学金融分校上课的机会，面向两届学员进行有关农地的文化依赖的调查研究。2008年底，我们走访并了解了广东省开平和台山两市诸镇水稻种植区的一些情况；2009年4月初，通过中山市政府金融服务办公室的精心安排，我们调研了该市诸镇区的非粮作物的产业聚集以及于此相关的农地流转情况。

从理论上讲，农业就业人口向非农行业转移，为解决农地零碎化问题准备了物质条件。但就课题组针对农地流转市场发育状况的调研结果分析，制约农地流转交易的瓶颈正是可流转农地供给意愿的不足。从农业劳动力投入状态来看，在无论是豫东北平原传统农区，还是经济相对发达的广东省开平和台山两市，作为调研样本的行政村，18-50岁的留守青壮劳动力，已不足全部青壮劳动力的两成。即便是这两成留守者，其中的60%也把其最主要的劳动投入到“规模化”的种养殖业中去了。有行政村的青壮男性劳动力全职性务农人数，已从20世纪80年代初期的户均2.2人减至2007年的户均0.3人。这意味着大量农业劳动力正在通过非农就业得以从农地中解放出来，实际投入到现有农地上的劳动密集程度正在降低，特别是投入到粮棉种植等传统农业部门的劳动的密集程度，降低速度更快，中国农业的去过密化态势已经是毋庸置疑的事实。但是，从农地经营以及流转状况来看，豫东北平原传统农区作为调研样本的行政村，农地的低(零)地租代耕现象普遍、休耕甚至撂荒现象存在，具有正式合同的农地流转速率为零。而隶属经济较为发达的广东省的开平与台山两市中作为调研样本的行政村，农地转包、租赁、“反租倒包”乃至股份化等农地流转交易行为不乏存在。但从已有的农地流转交易合同的特征来看，一方面多数合同期限普遍较短，农地流转交易中的“租佃权”极不稳定；另一方面，原承包农户不放弃对于所承包农地的控制权。如此浅层次的农地流转，基本不具备农地集中的规模效应。

(二)表层因果解释

对于农地流转供给意愿不足问题，经过课题组调研结果分析，归因有三：(1)土地资本化增值收益与不改变农业用途的农地流转收益之巨额差异，即地租级差，决定着农户对于农地流转的收益预期，也决定着农地流转交易的深度和层次。工业化和城市化进程中，存在更改用途的土地资本化增值收益，成为农户出让土地的收益预期，该预期大大超过了家庭农场主所能够支付的价格标准。(2)由于农产品价格特别是粮食作物产品价格长期受到压抑，致使以粮棉作物种植收益(地租性收益)为依据的农地价值被严重低估，不足以抵补农地流转交易费用，更不足以抵补农地控制权带来的农地保障功能。面对被低估的农地流转价格，农户最优策略就是等待；等待战略的收益之一是地租性收益和“负税亩式”的农业补贴收益，等待收益之二是可能的土地资本化增值收益。从绝对地租理论分析，农地稀缺程度的加深以及农地的永续使用特征，也决定了绝对地租的逐增预期，进而决定了作为地租资本化的农地价格的升值预期。在城市近郊以及工业化比较发达的地区，土地资本化增值收益预期特别明显。(3)现行农业补贴政策抑制了可流转农地的供给。在目前“负税亩式”农业补贴政策导引下，即便农地处于半撂荒状态也依然可以给农户家庭带来补贴性收入。因此，从博弈理论来看，农户家庭的最优战略就是等待，而不是在粮棉种植业内完成农地流转。调研结果显示，非农就业的农户家庭更多选择低租金代耕行为，而不愿意提供农地进入流转环节。另外，农户户主没有空闲时间归乡来处置所属名下的农地，也成为农地流转不畅的理由。当然，这也可归结为“等待”策略，其结果是可流转农地的供给不足。

(三)深层制度剖析

费孝通对于中国明清及近代中国地权交易市场的历史考察，创造性地挖掘了中国经济在土地制度变迁史上的制度遗产，为当前中国农地制度变革以推动农地规模化经营提供了一个“田底权”和“田面权”析分交易的可操作制度范例[注]费孝通：《江村经济：中国农民的生活》，第159-162页，商务印书馆2001年版。。但是，在中国当前，家庭承包制所赋予农户的农地权属本身是不清晰的，而经过承包责任制度轮回与变异之后的中国农地产权制度变得越加模糊了。中国农地的所有权形式在农村承包制度实施以后发生了几种形式的变异：(1)一个方向的变异是，农村村组干部作为农村集体组织代表，天然地获得了控制甚至占有农地产出收益的集体份额的额外权力，非村队干部的农户家庭应具的集体份额时常会遭受侵害，至于村集体对于农地的集体所有权，仅具有宪法层次上的效力。此时，非村队干部农户家庭唯一能够采取的行为就是通过加强对于“属其所有”的承包农地的控制，以达到维护自身生存权的目的。(2)农户家庭维护农地控制权行为，引起了农地所有权形式的另一个方向的变异，即农地所有权形式从作为起点的集体所有制到承包户“所有制”的变异，该变异意味着农户家庭成员生存权与保有农地的行为等值。(3)农地所有制度形式的上述两个方向的变异，皆意味着国家获得农业剩余以及控制农村社会的集体化路径变得越来越狭窄。为保证国家对于农村社会控制的便利性，政府通过规定农地用途和农地流转交易加强了对农地的控制，承包权的“永久不变”政策就是具体体现[注]叶飞洋：《农村土地经济所有权变化的理论分析与实证研究》，载《科学决策》2009年第4期。。这意味着农地所有权制度的第三个方向的变异，即农地所有制度形式从作为起点的集体所有制到国家所有制的变异，尽管这种变异仅是农地残缺产权基础上的国家权力对于农地的村社产权的进一步侵入[注]农地所有权制度形式从农村集体所有到国家控制的变异以及农地制度变革中的经济当事人与政府决策者所存在的预期目标差异，可在一定程度上解释政府对于农地制度变革的审慎态度。。对于参与农地流转的农户家庭而言，其关注点在于农地流转交易对于其总效用所带来的长期影响，其担忧则在于生存环境条件的恶化。而政府决策者的预期净收益更多地在于农业(粮食供给)稳定和农村社会的稳定，频繁的农地流动或者说农地地权交易并不直接意味着农地规模化经营后果，却会在一定程度上构成农业(粮食)供给的不稳定因素。此时，国家加强对于农地的严格控制，实际上是把拥有农地使用权的农户置于农地处置决策的从属位置上了，甚至可以认为剥夺了农户对于农地处置的基本权利，包括农地流转交易的供给能力。在这样一个“农地国有制”安排架构中，农地流转交易对于被牵涉其中的农户家庭而言，所带来的可能是农地财产权的损失，特别是农地控制权以及依附效用的丧失。

基于上述解释，对于传统农区而言，在农户家庭收入结构的“拐杖逻辑”[注]黄宗智：《华北的小农经济与社会变迁》，第55页，中华书局2000年版。得到强化的基础上，农户不放弃对土地的回赎权力，更多选择(半)撂荒，或者代耕，以保有农地控制权。即便存在犹如费孝通所言及的从“田底权”析分出来的“田面权”的独立交易合同，也无益于农地流转与集中，且农地流转合同会由于“田面权”并不具有独立完整的地权形式，而经常性地为拥有承包权的农户的决策变动而终止。调研结果证实了这一观点。

三、农村社会保障制度关隘及其突破

尽管20世纪50年代开始推行的中国农业的集体化模式并没有消解甚至更加强化了农业过密化问题，且最终成为国家赶超战略从农村汲取农业剩余并完成原始积累的制度装置，但在提取农业剩余的同时，国家也承担着农民的最基本的社会保障、乡村公共设施以及公共服务等支出。在中国集体农业向小农家庭经营模式复归的过程中，在政府赖以汲取农业剩余的集体化耕作制度解体的同时，政府的理性选择是“退出”，从对农民的社会保障和农村公共服务领域的退出。农民的生存保障和农村公共服务转由耕地来承担，家庭保险功能需求被强化[注]但是，20世纪70年代末期开始实施的计划生育政策以及经济社会转型所引致的家庭观念的转变，带来了中国家庭的重大变迁，费孝通所讲的中国农村传统的多代同堂模式的扩大家庭结构逐渐解体，代之以核心型家庭模式占比的逐渐提高，同时非核心型的小家庭模式开始大量出现，与此相关联的是家庭赡养能力的减弱。20世纪末以来，随着城市化进程中农村剩余劳动力的大量转移，农村老人“空巢”家庭模式开始出现，家庭赡养功能更进一步削弱，以至于农村养老问题已经成为社会问题之一，亟待农村社会养老保险制度填补家庭养老功能削弱后的空缺。见唐灿：《中国城乡社会的家庭结构与功能变迁》，载《浙江学刊》2005年第4期。。中国的工业化进程改变了农户家庭的收入结构，而收入结构的“拐杖逻辑”的强化，大大减弱了农户家庭收入对于农地的依赖程度，致使农地的生产资料功能越来越蜕化为农户家庭成员的保障功能以及资产保全功能，即农地的福利化趋势越来越明显。这样，在农业过密化问题得以消解后，是否能够建立起有效的农村社会保障制度体系，特别是适龄农民的“退养”制度，来替代土地的保障功能[注]在本项研究进行过程中，相关部门发布了具有代表性的文件，见证了中国社会保障制度的重大变迁。第一，国家人力资源保障部2009年2月5日发布了关于《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》面向社会公开征求意见的公告。“两个办法”立足解决现行的“农民工”养老保险制度中的“缴费标准高、转移衔接难、待遇计发程序不规范”等几个重大问题。两个办法的出台，在一定程度上打通了破解中国农地集中的约束条件的政策通道，但更为重要的农民“退休”养老保险制度亟待确立。第二，2009年9月4日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着全国新型农村社会养老保险试点工作正式启动，2009年试点覆盖全国10%的县，2020年达到全覆盖，适龄农民可以获得最低每人每月55元基础养老金。该意见的印发以及相关政策的落实，可以使适龄农民的生活质量明显改善，对于解决农地零碎化问题具有补益功能。，就成为中国农地制度变革的关键环节。

中国工业化和城市化进程以及农业产业结构调整把农村居民分化为几个群体类型，拟确立的新型农村养老保险制度，可针对农村居民不同群体，分类提供社会保障。(1)通过改革现行的城乡分治的户籍制度，将已经在城市稳定就业的农籍人口，吸纳成为城镇户口，并将其纳入城镇居民社会保障范围。这对于巩固农业去过密化的现有成果以及推动农地制度变迁而言，属釜底抽薪的治本之举。(2)针对“职业”农民，包括农业兼业化人口，一方面积极探索和推行新型农村社会养老保险制度，拓宽农村社会保障覆盖面；另一方面通过改进现行的“负税亩式”的农业补贴政策，加大对农业专业化经营和规模经营的扶持和补贴力度，提高农户家庭收入，由此提高农户家庭成员参加新型农村社会劳动保险的能力。换句话说，新型农村社会养老保险制度设计应有意识地推动农业专业大户、家庭农场以及农业专业合作组织等规模经营主体的形成和拓展。(3)对于老龄化农村居民群体，试点推行农民“退养”制度，逐步替代家庭的养老功能，并为逐步推行统筹城乡的社会保障制度等基本公共服务的均等化准备制度条件。对于已“退休”农民而言，鉴于其曾经在工业积累时代的贡献以及现实收入来源问题，推行非供款型的社会养老金计划[注]当前有72个国家实行了非供款型的社会养老金计划，其中46个是中低收入国家。见Help Age International:Social Pensions in low and middle income countries.http://www.helpage.org/pension Watch/Feasibility,2007.。只有如此，才能体现国家对于已进入老龄化的农村居民的反哺和回馈。通过农民退休养老制度退出的农地，经过一定程序处理后，集中实行规模化经营，打造现代农业。

按照上述三分而保的农村社会保障制度安排，近期内需要国家财政提供公共保障的农民群体，就不是温铁军所说的占全国总人口70%[注]温铁军：《农地制度安排与交易成本》，载《读书》2004年第9期。的农村人口，而是截至“新型农村社会养老保险制度的个人账户和基本养老金账户得到足额邀交”之前的一段时间内的农村“退休”居民。根据《国民经济与社会发展统计公报(2007)》有关中国主要人口数据，截至2007年末，中国7.27亿乡村总人口中，65岁及以上农村人口约0.7亿；基于20世纪50年代以来由于出生率与死亡率之间的继起性和时间差所决定的中国农村人口自然增长率的年变化率，年均约有8‰-10‰的自然增长速率形成农村居民老龄化人口增量，并且该增量随计划生育政策的严格化而降低。存量的0.7亿以及年均增量，当属国家财政承担的养老保险之规模。至2020年，如果中国人口城市化率提高60%，那么上述需要国家财政承担养老保险的农村人口规模，应该稳定在1.0亿左右。根据个人缴费、国家兜底的缴费安排，依据现有国家财政能力，解决上述规模人口的养老问题，应该是游刃有余的。

四、结论及相关政策建议

曾经促进中国农业快速增长的家庭承包制度竭尽了其因扩大自主权改革所产生的激励增加所具有的绩效突发效应以及潜在收益，终因其无法弥补的“农地零碎化”等自身缺陷，反过来成为抑制农户生产性投资意愿和农业新技术扩散的制度要素，进而成为中国“新土改”的对象。2008年以来，中央政府给予农地制度创新以强烈关注，也深度表明了小农制度的衰竭。面对不能提供更多边际收益的土地，农户家庭着实在减少对于农地的劳动投入。中国工业化与城市化进程对于农村剩余劳动力的吸收，促使中国农业的过密化得到了彻底地遏止，去过密化态势已经成为事实。但是，中国农地制度至今未发生诱致性的变迁，其关键在于农地之对于农户家庭成员的基本保障功能还无所替代；中国农地制度至今也未发生强制性变迁，这是中国现行的农地管理体制及政策使然。国家政策之对于农地合并的态度高度审慎，其根本原因同样在于中国农村社会保障制度的缺位，特别是农民“退养”制度的缺位。至此，所有分析都指向了中国农村社会保障问题。因此，以农民“退养”制度为突破点，着力打造覆盖城乡的新型社会保障体系，尤其是把“农民工”纳入城镇社会保障和城市公共服务体系，成为中国农地制度变迁障碍的釜底抽薪之治本之举。

此外，制度变迁是一个复杂工程，推动“新土改”的政策方案，应该是一个有机组合的制度系统。因此，下列政策建议，有必要成为农地制度变迁的配套制度安排。

1．继续严格执行计划生育政策。中国农业过密化问题的彻底解决，不仅要靠工业化和城市化来吸收农业剩余劳动力，更要通过继续降低人口自然增长率釜底抽薪式地解决中国人多地少的绝对矛盾。只有把人口自然增长率控制在工业化对农业剩余劳动力的吸收率之内，中国农业的去过密化态势才会得到持续。因此，继续严格地实施计划生育政策，是彻底减轻人口压力，进一步消解农业过密化问题的基本政策。

2．变革现行户籍制度。从城乡人口流动完全阻隔到开放小城镇户口，中国户籍制度在改革道路上已经迈出了重要的一步，但没有触动户籍制度的本质，依附于户籍身份上的福利水平差异依然故我。这一方面阻碍了中国城市化进程，致使其远远落后于中国的工业化进程和劳动力转移进程，远远落后于钱纳里[12]和赛尔奎因[13]所归纳的城市化一般标准；另一方面，因为强制性地保留了本已成为稳定就业的产业工人的农民户籍身份，拒“农民工”于城市社会保障和公共服务体系之外，迫使其不敢轻易放弃属其名下的农地控制权。因此，深化改革并最终废止现行户籍制度，剥离依附于户籍身份之上的福利内容，同时为产业流动人口提供劳动保险、教育获得和其他公共服务，并在农地和城市社会保障之间设置一个自由选择权，是促进劳动力深层次流动[14]以及农地规模化经营的治本之举。

3．赋予农地使用权以独立产权形式。 在农地的集体所有制的宪法框架中，推行土地私有化不是切实可行之举，但按照费孝通描述的明清史鉴，把农地使用权(“田面权”)从农地所有权中析分出来，成为可交易的完整产权形式，以规避农地所有权人之对于农地使用权干预的随意性，促使农地使用权交易能够真正促进地权与其他生产要素的长期最佳组合，以此为农地集中准备充分条件，促进农耕零碎化问题的解决。清晰而稳定的产权才能稳定投资者的长期投资的收益预期，吸引所有者不遗余力地投资其中。

4．提供农地估值的指导原则。对于农地流转，至今也没有一个指导性的估值原则。从理论上讲，没有政府干预的估值，应当是市场价值的反映。但由于中国农地流转市场处于萌芽阶段，“超经济强制”因素占据着关键地位，以至于农户家庭以资本化增值收益作为参照，形成了超越了供求均衡的价格预期，亟待通过政府措施以及加强宣传来纠偏。理性的作法应该是，政府出台农地使用的长期规划以及农地流转交易中的农民利益保护措施，后者包括可流转农地估值的指导性原则，然后依靠推动农地流转市场和中介组织的建设，综合农地供求的复杂因素影响，通过各市场主体博弈，形成农地供求的均衡价格。理性预期可以改变农户家庭之对于可流转农地供给的行为选择。当然，剩下来的问题是，如果仅仅是因为农户收益预期阻碍了农地制度的诱致性变迁进程，那么是否意味着强制性的农地制度变迁的合理存在？

参考文献：

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