我国地方政府执行力存在的问题及对策浅析

刘晓峰，陈建萍

(哈尔滨商业大学，哈尔滨150028)

执行力是政府的生命力，也是维系政府机构生存的决定性因素。改革开放以来，我国经济和社会发展取得了显著的成就，这体现了党的正确的路线和政策，但是我国仍然存在乱执行、执行难等现象，这已经严重导致了我国地方政府工作效率低下，影响了政府的公信力。因此，努力提升地方政府执行力是公共政策执行成功的关键，也是落实科学发展观的必然要求。

一、我国地方政府执行力存在的问题

目前，我国地方政府在执行力方面存在的问题主要表现在:

1.有令不行

一些政府机关工作人员和领导存在资产阶级腐朽思想，在执行决策时把古代官场上的“阳奉阴违，另搞一套”等带到了工作上。在执行政策过程中，一些地方干部为一己私利，有意不执行或变相不执行中央和上级政府的决定，更有甚者还充当了违法行为者的保护伞，对政府形象造成了极大的消极影响。如一些地方假冒伪劣产品泛滥，令人防不胜防。虽然国务院强调打击伪劣产品，颁布了一系列法律法规，还专门设立了“3·15消费者权益保护日”，可是假冒产品仍然存在。河南省“瘦肉精”事件就是此问题的具体表现，也将不利于国民经济健康稳定的发展，也不利于构建和谐社会。

2.选择性执行

有些地方政府和领导出于自身利益考虑，对上级政府的指示、指令进行过滤，只选择对本部门有利的政策执行。其标准主要有两种类型，首先是在上级的一项公共政策中，选择有利于本地区、本部门的一部分内容进行执行。其次是在上级的若干项公共政策中，选择有利于本部门、本单位的一项或几项公共政策进行执行。这必将破坏公共政策的完整性、严肃性，从而使公共政策目标难以实现。例如一些地方政府在政策执行过程中根据个人对政策的理解，区分软硬指标，然后进行选择。他们将一些受欢迎的、无约束的政策归入软指标，而将计划生育、征收税费归入必须完成的硬指标。根据计划生育政策的规定政策执行者要用说服的办法让人们不要违反。但是，在实际执行进程中，由于这一政策决定着干部的政治前途，而单纯的说服教育无法使人们遵从。于是，将它变成一项硬指标。在征收税费和执行计划生育的时候，地方政府通常将所有地方力量全部动员起来以确保任务的完成。

3.执行政策过程中沟通与协调不畅通

首先是部门之间沟通不畅通。一些地方政府为了能够更好地落实上级政府制定的政策，就必然要设立具体的执行部门。一些执行部门设立不合理，多头管理、权责脱节、扯皮，导致效率低下的状况仍然普遍存在，其结果就是政府事务综合管理水平低下。例如，在流通领域中，如果管理机构设置采取分割管理的方式，发改委、商务部、工商局、药监局等，都具有管理市场、管理行业的职能，他们之间难以协调一致，就会经常发生摩擦，进而对政策的执行产生较大的阻力。其次，中央与地方之间沟通不顺畅。中央与地方的关系由于受集权体制的影响一直不畅通，由于缺乏沟通，一些地方只是机械的执行上级指令，没充分考虑到后果，也缺乏公众参与，政策的透明度也比较低，公众由于对政策一知半解或一无所知，难以接受新政策，进而影响了政策的执行效果。

4.执行成本趋高

一些地方政府执行人员在执行政策时没有充分考虑到成本，严重浪费了执行资金，造成地方政府行政效益低下。我国公务员队伍和财政供养人员占全部人口的比重并非世界上最高的，但行政管理的成本却始终处于上升状态。有关数据表明，“2006年，我国预算内行政管理费用高达11437.15亿元，占预算内财政总支出的比例为18.73%，占GDP的3.59%。这两个比例不仅远远高于以往，而且高于世界和发展中国家的同期平均水平。”我国行政管理费用超常规增长与政府浪费现象有关。有的地方政府有着豪华装修的办公楼，有时开会还要去一些著名的风景区、度假村等场所，有些地方政府大吃大喝，公车私用，用公款送礼和疗养等。2011年2月25日，温家宝在第四次廉政工作会议上强调要坚决遏制奢侈浪费和形式主义，并提出今年内将出台中央机关公车改革方案。我国发展面临的形势极为复杂，经济社会一些长期问题和短期问题相互交织，一些社会矛盾比较突出，如果处理不好，产生叠加效应，就可能影响改革发展和社会稳定。

5.执法人员执行意识淡薄

一些地方政府的行政执法人员不能全面理解上级政策，应付了事，缺乏积极性、主动性、创造性，机械照搬，只是形式上执行，他们有些人缺乏从政道德，思想庸俗、不务公事，只图权大、权多，不想或少想责任:有的事业心不强，心浮气躁、无心作为、庸碌无为;有的怕事、避事，不敢抓不敢管;有的缺乏精神动力，居功自傲、不思进取;有的甚至信奉“潜规则”，热衷于拉拉扯扯，巧言令色，欺上瞒下。因此，对不作为行为，往往许多人习以为常。但实际上，相当多的行政不作为已经危害到了社会公共利益和个人利益。

二、地方政府执行力存在问题的原因分析

我国地方政府存在着执行力低下的问题，但是执行力低下的原因很多，由于面临不同的环境，所受的制约也不尽相同，究其原因有以下几个方面:

1.制度因素

首先，保证政府执行力高效的前提条件是需要有科学合理的行政管理体制，但是现阶段我国的行政管理体制很不合理，进而严重影响到政府的执行力。从纵向上看，我国行政机构层次过多，一些重要的行政信息在传递过程中受到各种因素的干扰，影响了信息传递的速度，致使信息传达失真，误差比较大，进而增加了成本。此外，执行权力在不同层级之间的分配也不太合理，中央与地方、地方各级政府之间在公共政策中权力分配存在不合理的现象。有的决策执行权利过于集中，不利调动地方和下级的执行政策，不利于政策科学有效的落实。从横向上看，机构设置不合理，使政策执行的一些环节出现有令不行、选择性执行、敷衍执行等一些现象，使政策执行受阻，执行主体之间分歧也比较大，增加了执行成本，政府执行效力也降低，致使机构臃肿，出现人浮于事，推诿扯皮，官僚主义严重，这样地方政府难以有效地管理本地经济、社会、文化等社会公共事务。

其次，我国的监督机制也不健全，不完善。主要表现在各监督机构并不发挥作用。一是行政监督力度不强。在我国监督体系中存在着上级机关获取监督信息不及时，又缺乏同级之间的监督，监督环节有许多漏洞，致使监督不到位。这样就使行政机关不能有效地防范下级行政人员不作为、乱作为。二是司法监督不到位。有些行政机关出于地方保护主义考虑，维护本部门的利益，担心影响政绩，纵容某些政策执行者谋取个人利益，往往要等到政策执行出现问题以后才予以监督处理，影响了司法监督，进而造成政策执行成本高，难以保证政策的有效执行。

2.利益驱动因素

公共政策执行者有着自身的利益需求和行为倾向，它影响着公共政策的执行。首先，执行公共政策的是个人，而人则有着自身利益的需求，要使政策制定者在执行政策的过程中始终保持绝对的中立是难以做到的。如果一项公共政策威胁到政策执行者个人利益时，执行者都有可能抵制这一决策，使政策难以有效地得到执行。其次，在多元利益格局中，政策执行者过分强调部门利益、局部利益和个人利益，从而导致对政策执行的抵制、敷衍、拖延执行等问题，也会对政府执行力产生极大的影响。在政策执行过程中，一些地方政府执行人员为了追求个人利益和集团利益，对政策也断章取义，故意偏离政策，进而阻碍了政策的目标和任务的实现，影响了政策执行的效果。比如，在治理环境污染政策中，一些地方政府不认真执行环保政策，但是却十分积极收取排污费，收取的费用除了上缴外，其余并没有用于治理企业排污，而是挪作其他用途。此外，一些地方政府存在乱收费、乱处罚等现象，目的是为了获得个人利益和部门利益。一些政府执行人私欲膨胀、腐化堕落，直至以权谋私，直接利用执行政策的时机，大肆进行权钱交易，进行“寻租”活动，既影响了政府的形象，又降低了政策执行的效率。

3.社会因素

政府的执行力也受社会因素的影响。首先，我国社会主义市场经济体制尚不完善，市场经济自身具有滞后性、盲目性、自发性的缺陷，我国政府还未完全建立相适应的社会保障体系，计划经济的思想还存在，所以出现一些地方政府乱收费现象，政府的行政执行机制不健全，政府宏观调控力度不大，诚信形象缺失。其次，我国政治体制改革落后于经济体制改革。政治体制改革是社会主义制度的自我完善和发展，推进政治体制改革有利于增强党的执政能力建设，增强国家的活力，维护国家稳定和民族团结，从而促进我国经济的持续发展和社会的全面进步。

4.能力缺失因素

政府执行人员个体能力的缺失也是一个重要因素。政府执行人员能力水平的高低往往是政府执行力的最关键的因素，执行人员的素质高低直接决定着政府执行力的效果。首先，由于政府执行人员对政策认知不足，曲解政策，或者教条地理解政策，从而在执行中不能与实际情况相适应，使政策执行缺乏灵活性和创造性，导致政策执行偏差，影响其执行力水平。一些地方政府行政人员对上级政府的决策仅仅凭主观经验片面地理解，或者教条式地理解，对一些技术性较强的决策并不能有效地贯彻执行。其主要原因在于他们并没有接受较系统的政策科学知识的训练，缺乏战略远见，缺乏有效执行决策的能力，没有创新能力，不会协调沟通各方面的关系，更无法取得决策所需要的各种资源，导致决策在宣传和执行中出现种种失误。对政策的认知不足还受执行环境的影响。任何一项公共政策都是在一定的政治、经济和国际环境下进行的。执行环境是执行力得以发展的必要条件，它能带来物质支撑、行为支撑和组织支撑等。其次，一些地方政府执行人员因循守旧、不思进取，习惯于用老方式、老办法解决问题，他们创造性不足，对别人的经验照抄照搬，不能根据不同的情况采取不同的执行方式和手段，使得政策的贯彻执行遭遇较大的阻力。

三、提高我国地方政府执行力的对策

1.重塑政府组织构架

一个组织机构要想拥有较强的执行力，需要一个优化、合理的组织架构。组织架构不合理，会损害政府的整体组织效应，进而影响地方政府的执行力。其一是强化地方政府的政策执行职能。我国长期以来都是没有明确规定中央以及地方各级政府的职权划分，导致了各级政府之间权限模糊不清，职责定位不明确现象的严重。中央政府可着重参与重大方针的确定和政策的制定，地方政府则应更多地承担本地区社会事务的管理和公共事务的管理工作。其二是实现政府组织扁平化，减少纵向政府层级数。目前，我国从中央到地方纵向层级繁多，导致信息传导与沟通成本增加，影响了政策传达的速度，大大增加了政策的执行成本。因此，必须在充分考虑我国政治稳定和地方利益均衡的前提下，缩减政府的层级数。对于地方政府而言，由于管理层级的影响，各级政府层层分配项目，分配资金，争夺项目和资金，耗费了大量的人力、物力和财力等。其三是调整横向的同级政府组织结构。地方政府要想获得更多自主权，形成层次明确、职责明确的机构，必须改革政府的层级制度，缩减政府层级，减少执行中的中间环节，简化办事程序，逐步形成层次简明、职责明确的扁平化的政府架构，并且还要优化和规范政府各职能部门的配置，减少部门职能交叉重叠现象。最后，减少领导职数。各级政府机关官职设置过多，严重影响了政府执行效率的提高。为了有效改变闲职、副职多的现象，必须为领导职数设定一个合适的数额，简化工作层级，提高政府效率。

2.培育良好的政府执行文化环境

政府机关的文化是一种团体文化，它对政府的工作效率、政策执行工作都发挥着巨大的作用。要培育良好的政府执行力文化，需要采取以下措施:

(1)创新政府文化内容。首先，创新政府的伦理文化内容。组织文化虽然存在了很长的时间，但是它也是可以改变的。要吸收古代的“民本”文化思想，注重竞争的道德文化内容。其次，我国政府的文化观念应改变，摒弃官僚主义、为政不廉的思想，树立具有民主性、创造性的行政行为，并且及时更新政府组织的行为准则与规范，以此来引导政策执行人员。最后，政府的行为文化应创新。政府应树立具有创新性、民主性的行政行为方式，改变以往的安于现状、按部就班的行政行为方式，并及时更新组织内的行为准则与规范，来引导和约束组织内部人员。

(2)地方政府领导要以身作则。政府领导必须大力整顿机关作风，要树立一种积极向上的执行力，主动承担各项任务，抓好政策的落实工作，引导组织内的成员养成自觉执行的良好习惯，树立正确的执行观念。地方领导还要主动承担各项政策任务，真抓实干，带领全体政府人员树立良好的执行文化观念。

(3)政府领导要培养和树立一些典范和榜样。典型的力量是无穷的，它可以提供一个可供学习和借鉴的形象。同时政府应有意识地在工作中培养一些素质较高的、态度认真负责的先进典型，这些典范要具有较高的精神面貌，较强的执行能力，并充分发挥这些榜样的先锋模范作用，用他们的良好形象鼓励人、教育人，号召政府工作人员向其学习，并给予这些模范物质和精神方面的奖励，带动政府机关内部形成勇于竞争、廉洁奉公、高效实干的文化氛围。同时注意积极运用各种方式加强宣传教育，促使全体人员向他们学习，使执行力文化植根在机关内，从而引导政府机关形成一种高效、廉洁奉公的执行力文化。

3.健全行政权力问责制和监督机制。

建立和完善行政权力问责制就必须根据我国行政管理体制的要求，结合我国的实际情况，制定主体明确、层级清晰的执行岗位责任制，明确政策执行的责任单位、责任部门及其执行失误的责任追究。政府领导及其工作人员在执行任务时，如果出现执行失误、执行走样或执行被迫中断等事故时，必须要对事故的后果负责，并追究相关人员的责任。同时还应制定一系列措施，加大惩罚力度，层层追究执行过程中出现的各类问题，无论是什么人，犯了错误一律追究责任，坚决处理。对一些重大责任事故，如果关系到人民群众生命财产安全和利益的重大事情，如社会治安、安全生产、政府官员廉政行为等，对国家财产造成重大损失的责任者，无论是多大官职的工作人员，都要严肃处理，轻则轻罚，重则重罚。

此外，建立健全一个相对独立的监控体系可以使政策执行更加有力，避免政策执行产生各种偏差。如果缺乏具有权威的监督主体将会导致政策执行监督不力和政策执行的偏差。首先是要强化和完善人民代表大会制度的监督能力，发挥人大代表的最大作用，以切实提高人大代表的监督能力。其次是保障监督机构的独立性和权威性。如改革行政监察部的隶属部门，可以将他直接归上级部门监管，上级部门负责其人事调动、工资福利等，减少他对同级部门的依赖能力，使监察部门能更好地行使监督同级部门的职责。最后是强化社会公众的监督作用。主要积极开拓社会监督的渠道和方式，使社会监督具有法治性、权威性。这就要求政府实行政务公开，同时要及时向公众发布公务信息，使政府的活动处于公众的监督之下，以便于社会大众及时纠正政府在执行政策出现的各种偏差。同时也应加强新闻媒体的监督作用，充分尊重各种新闻信息的自由。要完善举报制度可以开通举报热线，并且保护公众的举报行为，使其成为监督政府执行活动的有力工具。

4.建立健全利益均衡机制

政府要想妥善处理各方面的利益关系，促进社会和谐发展，必须要建立健全社会利益协调机制。提升政府执行力，也必须兼顾全局利益与地方利益、短期利益与长期利益，自觉维护全局利益和长远利益。其一是建立利益引导机制。通过政府的引导机制有效引导，各级政府能正确处理好整体利益和局部利益、个人利益和集体利益，能自觉维护中央和上级政府的权威。其二是建立利益共享机制。上级政府应该意识到，地方政府付出大量的努力，才获得了全局利益，应让地方政府共同享受。还应对那些工作努力的政策执行人员给予适应的物质和精神奖励。也就是说让地方与中央、上级与下级都能共享正确执行政策所产生的利益。

5.提升政府执行人员的素质

提高政府执行人员的素质，是提高政府执行力的关键要素。改革开放以来，我们党和政府高度重视各级政府执行人员的素质和能力建设。首先，我国地方政府领导干部的能力与素质要在实践中进行锻炼。目前，我国地方政府一些领导干部过于注重教育培训，忽视了实践的作用，领导干部应该在实践中锻炼成长，这样才能更好地磨炼他们意志，在工作中不断地学习，不断地创新，进而提高解决问题的能力。这就要求领导干部要主动地承担责任，全身心地投入到工作中去，使他们的能力得以提高。在平时的工作中，要尽他们最大努力做好每一件事情，尽职尽责，使他们不断获得进步。地方政府领导干部还要不断地总结经验教训，在需要改进的地方进行自我完善。只有这样，地方党政领导干部才能在工作中不断提高。最后，对干部应加强教育培训。我们党和政府历来都很重视领导干部的教育培训工作。只有全面加强对地方干部的培训工作，才能不断提高干部的整体素质，更好地为人民服务，建立一支政治坚定、人民满意的队伍，才能更好地构建社会主义和谐社会。此外，在培训中要对地方领导干部的个性化进行研究，了解他们的需求，根据形势的变化不断创新培训内容，丰富教材和培训课程，对干部的培训成绩进行考核，提高培训效果，最终达到大幅度提高干部素质的目的。

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