论农村宅基地使用权的取得

刘震宇,张丽洋

(海南大学 法学院,海南 海口 570228）

论农村宅基地使用权的取得

刘震宇,张丽洋

(海南大学 法学院,海南 海口 570228）

我国农村宅基地使用权集社会保障性和物权性于一身,现行的宅基地使用权取得制度着重强调其社会保障性而忽视了其物权性,导致产生了现行取得制度中所有权人主体虚位、权能缺失、程序不合理、取得方式相互矛盾等问题。因此,在强化宅基地使用权的物权性的基础上,应当建立健全完善的宅基地使用权取得制度。

宅基地使用权;用益物权;取得

随着市场经济的发展和城市化进程的不断深入,农村宅基地使用权作为农民拥有的最为重要的财产权利之一,其作为财产权利的经济效益却受到了极具公法色彩的宅基地使用权取得制度的限制,造成了严重的土地资源浪费现象。因此,在城乡一体化的发展进程中,宅基地使用权取得制度应当在市场化和城市化的基础上加以完善,使得宅基地使用权制度改革与我国社会经济的发展相适应。

一、农村宅基地使用权的性质分析

(一)社会保障性

农村宅基地使用权制度是一种我国特有的土地权利制度,是国家为了解决农民的住房问题而创设的用益物权。在我国社会经历了消灭封建土地所有制实行土地公有制、再到实行农村土地集体所有制的过程中,我国的法律法规和各项土地政策始终坚持赋予农民土地使用权,以保障农民的居住权利为宗旨,这种以土地为基础的社会保障机制从根本上保证了农民的生存权和发展权,体现了强烈的社会保障性,主要体现在以下几个方面:

1.身份性 宅基地使用权的权利主体具有特殊性。居有定所是保障农民生存和发展的前提,宅基地使用权制度创设的初衷就是为了保障农村村民的生存权,是保障农民生活的一种社会福利制度。因此,只有农村集体经济组织成员才具有申请宅基地使用权的主体资格。此外,我国《土地管理法》第 62条第1款规定:“宅基地使用权只有农村村民以户为单位申请,且一户只能取得一处宅基地。”由此可见,我国法律也明确将宅基地使用权的取得主体严格限制在集体经济组织成员的范围内,只有农村村民才可以申请宅基地,具有强烈的身份性。

2.无偿性 宅基地使用权作为保障农民基本生活条件、维护农村社会稳定的一种社会保障制度,宅基地使用权的取得是通过集体经济组织分配的,而不是村民通过支付宅基地使用权的对价取得的。只要村民提出的申请经过审批后,便可得到由集体经济组织无偿分配的宅基地使用权,村民取得宅基地使用权无需支付任何使用费。

3.长期性 宅基地使用权具有长期性是其社会福利性的必然要求。我国《物权法》第 152条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”由此可见,村民在宅基地上建造住宅及其附属设施是对宅基地的主要利用方式,村民对房屋的占有和使用是长期的,倘若将居住限定在一定的期限内必然将威胁农民的基本生活,威胁农村的稳定。因此,宅基地使用权具有长期性。

宅基地使用权的长期性主要表现在:只要农户人口一直延续,宅基地使用权就一直存续下去,即使最初取得宅基地使用权的农户家庭成员因各种原因脱离农村集体经济组织之后,只要其家庭中仍然有该集体经济组织的成员,则宅基地使用权仍然存在。此外,即使宅基地使用权的权利人丧失了集体经济组织成员的身份,只要权利人拥有宅基地上建造的房屋的所有权,其仍然无期限地享有该宅基地,但是应当不允许该脱离农村集体经济组织的所有权人在现有的宅基地上改建或者新建房屋[1]。

(二)物权性

从权利的特征来看,农村宅基地使用权符合物权的基本特征。首先,作为我国《物权法》明确规定的一种物权,宅基地使用权符合物权法定的基本原则;其次,宅基地使用权具有财产性,其客体是体现财产权益的土地,使用权一经取得,农民即享有对宅基地直接控制、利用的权利[2];再次,宅基地使用权具有绝对性,其权利主体是特定的,义务人是不特定的;此外,宅基地使用权具有排他性,同一宅基地上不允许有两个以上的使用权并存。由此可见,农村宅基地使用权具有物权性。

目前学者们对宅基地使用权的物权属性的认识没有原则性分歧,但是对其具体性质存在不同的认识,主要观点有地上权说、人役权说以及用益物权说。而《物权法》明确将宅基地使用权规定为用益物权的一种,对解决宅基地使用权的性质争论有重要意义。

但是我国现行的农村宅基地使用权制度是在计划经济时代建立起来的,其设立的宗旨在于保障农村村民基本生活条件,维护农村社会的稳定。这一制度着重于强调宅基地使用权的社会保障性而忽视了其物权性,一味强调对宅基地使用权的归属和支配,严格限制其流转,使得农村宅基地使用权作为一种财产权的经济效益没有被充分发挥出来,造成了极大的浪费。因此,强化农村宅基地使用权的用益物权性质,建立完善的宅基地使用权流转制度,实现由最有能力利用宅基地的人以最佳方式合理利用资源,对于完善土地资源的优化配置,保护稀缺的土地资源有重要意义。农村宅基地使用权作为一种用益物权,其本身可以进行权利分化来实现对资源的优化配置,通过公开、公平、公正的市场行为,最大限度实现土地资源的价值[2]。因此,我国现行的农村宅基地使用权制度有待进一步完善。

二、现阶段我国农村宅基地使用权取得制度的现状调查

当前农村宅基地使用权还是延续了计划经济体制下的均分、福利性质和行政审批的资源配置方式,在当前市场化和城乡一体化的宏观背景下,已经暴露出了许多不足[3]。根据我国现行法律法规的规定,现阶段我国农村宅基地使用权取得制度主要包括以下几个方面的内容:

(一)宅基地使用权的取得条件

根据《农村宅基地管理办法》第 13条的规定,现阶段我国宅基地使用权的取得除了要具有本集体经济组织成员的身份之外,还要符合下列条件之一:(1)因国家或集体建设、移民、灾毁等需要迁建、重建的;(2)实施城市、村庄和集镇规划或旧村改造,需要调整拆迁的;(3)现有宅基地面积尚未达到本办法规定限额标准需重建、扩建的;(4)已具备分户条件且原有宅基地面积尚未达到本办法规定限额标准需重建、扩建的;(5)经县级人民政府批准,农村集体经济组织引进或招聘的专业技术人员,确需在农村安家落户的;(6)离休、退休、退职的职工,复员军人和华侨、侨眷、港澳台同胞持合法证明回原籍定居的;(7)法律、法规、规章另有规定的①《农村宅基地管理办法》第 13条。http:∥wenku.baidu.com/view/11df3c30b90d6c85ec3ac6d5.html。

(二)宅基地使用权的主体

我国物权法没有明确界定宅基地使用权的主体,仅在《土地管理法》中规定了宅基地归农民集体所有。但是在取得程序上,宅基地所有权人的所有权却被行政审批程序所限制,形同虚设。

1.宅基地使用权的所有权人 农民集体作为宅基地使用权的所有权人,现行法律并没有相应地赋予宅基地所有权人行使其所有权全部权能的权利,反之,宅基地使用权的取得必须经过政府主管部门的批准。这种规则违反了物权法的基本法理。宅基地使用权是一项建立在所有权基础之上的他物权,其设立和变更必须由所有权人决定。

2.宅基地使用权的权利人 依照《土地管理法》的规定,宅基地使用权人为“户”。“户”的组成单位为农村村民,村民作为直接支配宅基地使用权的主体,其享受的权利受到了非常严格的限制,仅仅体现为占有和使用的权利。在村民对宅基地的处分权和物权请求权方面的规定为一片空白。因此,一方面,当村民发展生产经营缺乏资金时,无法通过处分宅基地使用权来实现融资的目的,严重限制了农民自身的发展和农村经济水平的提高。另一方面,当宅基地使用权受到不当侵害时,权利人不能依照法律规定行使停止侵害、排除妨碍、恢复原状等物权请求权。

(三)宅基地使用权的取得方式

目前农村宅基地使用权的取得方式主要有以下几种:

1.宅基地使用权的申请取得 在宅基地使用权担负的农村社区稳定和农民居住保障功能的前提下,依申请取得是宅基地使用权取得的最主要方式。我国《土地管理法》第 62条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”由此可见,申请宅基地使用权的主体是“户”而非集体经济组织成员个人。因此,对户的界定成为判断宅基地使用权能否获得的标准,但是相关法律法规却没有明确界定户的含义,造成了农村宅基地使用权混乱现象。

2.宅基地使用权的继承 当拥有宅基地使用权的村民死亡,往往会发生宅基地上房屋的继承问题。房屋作为被继承人生前的合法财产是可以作为遗产由继承人继承的。但是针对房屋所依托的宅基地而言,被继承人只有使用权没有所有权,不属于其遗产的范围。可房屋和宅基地紧密结合在一起,根据“地随房走”的原则,继承人取得房屋所有权的同时即一并取得了宅基地使用权,这种做法必然会与宅基地使用权的身份性以及一户一宅的原则发生冲突。

当继承人是已有宅基地的本集体经济组织成员时,必然会导致一户多宅的现象。对此,我国法律法规应当通过制定合理的分户制度和宅基地上房屋在本集体经济组织内部的转让制度来维护一户一宅的基本原则。

当继承人为非本集体经济组织成员时,依照《继承法》的规定,继承人可以取得房屋的所有权,但此时宅基地使用权若根据“地随房走”的原则与房屋一同由继承人继承,就违背了宅基地使用权的身份性,与宅基地使用权制度设立的初衷不符。因此,我国法律法规应当规定合理的宅基地流转制度,应规定继承人限期转让房屋,如果期限届满而无人认购时,由集体经济组织按合理的价格购买继承人的房屋[4]。

3.宅基地使用权的买卖 宅基地使用权能否买卖是宅基地制度改革中争论最多的一个问题。目前我国《物权法》明确禁止宅基地使用权的买卖,但是实践中大量存在的买卖现象不容忽视。在激烈的讨论之后,大部分学者对宅基地使用权的买卖持肯定的态度,也形成了比较成熟的理论。

在讨论中,赞成宅基地流转的学者们认为,允许宅基地使用权的买卖是物权平等原则的重要体现,也是消除城乡二元结构的必然要求。在允许宅基地使用权买卖的制度下,可以大幅度地促进农村经济发展和农民生活水平的提高。而反对宅基地使用权流转的学者认为,宅基地使用权制度设立的目的是为保障农民的基本生活条件,保证农民“居者有其屋”,一旦允许买卖可能造成农民流离失所,丧失基本的生活保障,影响社会的稳定。

(四)宅基地使用权的取得程序

在取得程序上,依照我国《土地管理法》的规定,村民申请宅基地应经乡 (镇)人民政府审查、县级人民政府批准。根据该规定,申请宅基地只需得到政府的批准即可,无需征求作为宅基地所有权人的农民集体的意见。由此可见,宅基地使用权取得的行政审批制度设立的目的在于采用行政手段控制宅基地的规模,防止乱占耕地。但该制度在保护耕地的同时,也使得宅基地所有权人的所有权沦为行政审批制度的附庸,无法行使其作为所有权人应有的权利。

三、完善我国农村宅基地使用权取得制度的建议

(一)加强宅基地使用权的用益物权属性

通过对我国农村宅基地使用权法律属性的分析来看,我国的宅基地使用权制度是建立在计划经济和城乡分割的户籍制度的基础上,宅基地使用权是以保障农民居住权为基本价值取向的,此时宅基地使用权的取得制度体现出了浓重的行政色彩。因此,目前在市场经济体制下应当强化宅基地使用权取得的用益物权属性。根据《物权法》的规定,农村集体作为宅基地的所有权人,有权在其拥有的宅基地上自主地设立用益物权,同时,农民取得宅基地使用权,只需与本集体经济组织协商一致即可,无需国家通过行政审批的方式干涉所有权人权利的行使。当然,国家可以通过制定相关法律法规来规范宅基地使用权的具体程序,当权利人的行为侵害到公共利益或者违反了宅基地利用的基本原则时,国家才可以进行必要的限制。由此可见,在宅基地使用权取得制度的改革中应当取消行政审批制度,减轻政府对私权行使的过度干预,加强宅基地使用权的用益物权属性。

(二)明确宅基地所有权人的地位

依照我国法律规定,宅基地所有权属于农民集体所有,而实践中农民集体的宅基地所有权却形同虚设,无法行使其作为所有人的真正权利,出现了宅基地使用权所有人主体虚化的局面。

宅基地使用权作为一种法定的用益物权,若要充分发挥其用益物权的经济效益,应当明确宅基地使用权的所有权人,赋予其完整的所有权。在具体的取得程序中,应当由宅基地的所有权人决定是否设立宅基地使用权以及设定的条件、方法以及具体的程序。因为宅基地使用权是一种典型的他物权,宅基地使用权人对宅基地的占有、使用和收益必须建立在宅基地的所有权之上。因此,只有在宅基地使用权的设立和变动过程中充分发挥其所有权人的主导地位,使其真正行使所有人的权利,监督使用权人的用益方式,才能实现宅基地这种稀缺资源的有效利用。

(三)明确“户 ”的概念

根据我国《土地管理法》的规定,“户”是取得宅基地使用权的主体,但是法律法规没有明确界定“户”的内涵,导致了宅基地使用权取得的混乱现象。

首先,“户”的概念模糊,究竟符合哪种条件的农民才有权申请宅基地使用权,法律没有明确规定。其次,实践中人们通常把“户”理解为共同居住在一起的家庭和单独居住的个人。可当农民申请宅基地使用权建造房屋时,父母子女通常居住在一起,此时是不符合申请宅基地使用权的条件的,若允许农民在共同居住在“一户”时申请宅基地,则会导致一户实际上拥有两处以上的宅基地使用权。因此,应当在明确界定“户”的内涵的基础上,根据不同地区的具体情况,确立严格的分户条件。比如,《山东省政府关于加强农村宅基地管理的通知》(鲁政发[2001]89号)指出:“农村建房实行一户一宅制。凡年满 20周岁、在本村落户的农村公民,可凭身份证按照有关程序申请一处宅基地,宅基地面积标准要符合《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定。”[5]

(四)建立完善的宅基地使用权流转制度

随着我国农村经济的快速发展和市场化,用地的需求迅速增加,客观上要求农村宅基地使用权在一定的范围内进行合理地流转[2]。此外,根据物权的平等保护原则,应当赋予“农村宅基地使用权”与“城市建设用地使用权”同等的地位。宅基地使用权作为农民手中一项最重要的财产权,法律应当赋予农民可以利用自己合法拥有的权利进行融资,最大限度地实现其土地资源价值的权利。

在城乡二元结构逐步融合的过程中,建立完善的宅基地使用权流转制度,不仅可以提高农民的生活水平,而且有利于城镇人口与农村人口的流动与融合,对加快农村城镇化建设,逐步消除城乡二元结构有重要意义。

(五)建立完善的宅基地使用权登记制度

根据我国《物权法》的规定,宅基地使用权作为一种法定的不动产物权,其变动必须经过法定的公示程序。经过公示的物权变动产生公信力,从而可以达到维护交易安全的目的。而我国现行法律却没有明确宅基地使用权取得后的登记程序,这也成为导致宅基地权属纠纷产生的一个重要原因。因此,必须建立完善的宅基地使用权取得以及变动登记制度。

[1]朱岩,高圣平,陈鑫.中国物权法评注[M].北京:北京大学出版社,2007:480.

[2]王娜加.农村宅基地使用权的性质与物权重构[J].广州大学学报:社会科学版,2008(5):14-18.

[3]唐俐.社会转型背景下宅基地使用权初始取得制度的完善[J].海南大学学报:人文社会科学版,2009(6):635-640.

[4]周洪亮.户的视角下的农村宅基地使用权的取得研究[J].中国农村观察,2007(5):38-43.

[5]解玉娟.农村宅基地使用权取得制度的研究[J].安徽农业科学,2008(7):2932-2934.

[责任编辑:王 怡 ]

Abstract:The quality of social security and the quality of property are fused together in rural residential land use right.Current acquiring system of residential land use right weighs social security but ignores property,thus leads to nullity of subjects,lossof rights and power,unreasonable procedure,inconsistent acquiring approaches,and so on.Therefore,on the basisof strengthening the property quality of residential land use right,the relevant acquiring system should be set up and perfected.

Key words:residential land use right;usufruct right;acquiring

Study on the Acquisition of Rural ResidentialLand Use Right

L IU Zhen-yu,ZHANGLi-yang

(Law School,Hainan University,Haikou 570228,China)

D 923.2

A

1004-1710(2011)02-0047-05

2010-12-05

刘震宇 (1985-),男,广东湛江人,海南大学法学院 2008级硕士研究生,研究方向为民商法学。