制定大学章程需厘清的几个问题

陈泳华

（南京理工大学，江苏 南京 210094）

制定大学章程需厘清的几个问题

陈泳华

（南京理工大学，江苏 南京 210094）

大学章程在东西方高等教育发展史上，均发挥了重要作用。当前，高校在启动大学章程制定工作过程中，必须厘清大学文化传承与创新、办学自主权、领导体制、管理体制、师生权力等关键问题。惟其如此，建立符合时代要求的有中国特色、各校特色的大学章程才不会成为一句空话。

现代大学制度；大学章程；特色；关系

大学章程作为现代大学制度改革的重要载体已被提上议事日程，多所公办高校正在积极试点或酝酿大学章程的制定工作。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）对此提出明确要求，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，“要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”。如何制定有中国特色和高校自身特色的大学章程？如何制定出不同于以往或千校一面或流于形式，既能体现学校历史文化底蕴，又为全校师生员工所共识，且切实可操作的大学章程？是时下摆在各公办高校面前的重要课题。

一 大学文化传承与创新问题

胡锦涛总书记在清华大学百年校庆大会上提出的大学第四职能——推进文化传承创新，已成为高校和全社会的共识。大学章程理应重视并体现这一职能。一方面，制定大学章程本身，就体现了制度文化的传承与创新。另一方面，就其内容而言，大学章程既肩负调整大学内外部权责关系的使命，也要体现一所大学办学理念、人文精神、学校传统、办学定位以及发展目标。因此，在章程制定前，各高校都应认真挖掘学校的办学历史、文化传统和大学精神，在文化传承的基础上，立足当前的实践创新，着眼大学未来的使命和理想，凝练出全校师生所共识的自身独特的办学理念与特色。

笔者所在的大学出台了 2011-2013年文化建设三年计划，拟在传承学校以往办学传统、办学理念和校风的基础上，通过项目化的方式，利用三年左右的文化建设，确立一整套学校特有的大学精神、办学宗旨、办学理念、校训、校歌等文化标识和体系，从而为大学章程的制定打下基础。

二 大学自主权问题

美国教育学家菲利普·阿特巴赫曾指出：“大学不是一个整齐划一的机构，而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会。”[1]大学自治作为现代大学制度的核心，归根结底是依章程而治。如何正确处理学校与外部的关系，是体现学校自治和实现内部治理的关键所在。因此，对高校而言，要特别重视大学章程中对外部关系的界定。国外大学章程十分重视对学校与外部关系的规定。除把政府官员、社会知名人士等纳入决策机构范畴外，还明确规定了各自的权责，并上升为国家法律，为大学实现真正自治提供了有力保证。而我国由于历史原因，高校的办学自主权经历一个逐步放宽的过程，但仍未实现真正意义上的“自主”。其突出表现为高校的财权、校长的选拔权等为教育行政部门所把持。

《规划纲要》在“建设现代学校制度”部分明确规定，“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间的新型关系。”因此，无论是教育行政部门，还是高校本身，都应重视大学章程中这一部分的内容。教育部门要主动放权、高校要积极争取更大范围的自主权。在章程中要明确规定学校负责人的产生与任命机制，举办人的经费投入方式、保障机制等，还可考虑借鉴国外大学经验，建立政府、社会等多方参与的理事会机构；探索建立专业评价模式等，为大学自主提供制度化保障。

三 大学领导体制问题

我国高校实行的是党委领导下的校长负责制，这既是我国现代高等教育发展历程的经验总结，也是建立中国特色大学章程题中应有之义。目前高校普遍困惑的问题是如何科学划分党委和行政的权责，如何避免职能交叉、人员交叉、重叠议事、会议繁多、效率低下等窘境，实现党委领导和校长负责的协调统一？这也是在制定大学章程前必须梳理和明确的。

目前，各高校根据高等教育法的相关原则性规定制定了诸如党委常委会、校长办公会议事规则等具体制度，但在实际运作中，由于领导人的更迭或者领导风格不一，不可避免地带有人治化色彩。大学章程在明确领导体制问题上，不仅要明晰党委领导和校长负责的职能分工，决策程序和议事规则，更重要的是建立起一套确保党委和行政分工明确，相互支持配合、协调，各方有力监督的制度设计和运作体系。比如，可建立党委全委会、党委常委会、校长办公会、各类委员会和领导小组会议、专题办公会多层决策体系，并制定各类会议的议事规则，以提高决策的效率；建立包括党委书记和校长在内的校领导班子分工负责制，明晰每个班子成员分工职责和责任追究等；建立班子成员定期交流沟通制度，加强党委和行政的沟通协作。另一方面，还应建立监督和保障机制，实行重大问题问计咨询、重大事项公示听证、重大利益跟踪反馈，确保党委领导和校长负责和谐统一，运转高效。

四 大学管理体制问题

管理体制问题也是大学章程制定前需研究的重要问题。究其实质，就是厘清和确立“谁是办学主体”的问题。国内各高校基本采用校—院（系）两级或校—院—系三级管理模式，学校一级职能部门掌握了绝大多数的资源分配权，导致学院整天围着部门的指挥棒转。这种高度集权的管理形成了一个倒金字塔式结构，院系的自主性和个性受到遏制，办学活力严重不足。近年来，许多高校相继推行了以管理中心下移为重点的学院制改革，但仍不同程度地存在责权分配不当、权责不清等问题，导致学院普遍感到仅仅多了责任而已，主动作为的积极性仍然不高。

大学章程需遵循权力分散和重心下移两大原则，对学校和学院的关系进行合理分权。首先应明确学院的办学主体地位，建立以学院为主体、校级以宏观管理和目标管理为主，学院自治、行政服务的新型管理体制。借鉴伯顿·克拉克的矩阵结构理论，学科是大学构成的“知识”维度，事业单位是大学构成的“组织”维度。因此，在处理校院关系时，可变传统的学校—学院—系等直线式管理模式为以院系纵向维度、学科为横向维度的矩阵式管理模式。学校要赋予学院集教学、科研、人事、资源、财务等权力于一身，使其成为责权利相统一的实体性机构。同时，以学科横向为基础，将实验室、工程中心等实体化，并根据需要建立工程技术研究院、产学研管理基地办公室等机构，整合校内资源，负责跨学科的平台建设、重大项目的组织以及产学研合作，以形成竞争合力，更好地适应国家和地方的需求。要调整学校一级职能部门的职能，变直接管理为间接管理, 变过程管理为目标管理，把“为学院服务”作为主旨，强化统筹规划、组织协调、检查监督、考核评估等职能，变“学院围着机关转”为“机关跟着学院走”，实现整个大学的高效管理。

五 大学去行政化问题

大学内部并行着学术组织和行政组织两大体系。以教授为代表的学术权力与以校长为代表的行政权力之间的矛盾，历来是世界大学的公共问题。“教授治校”和“学术自由”一直为西方大学的基本价值取向。而国内由于高校长期以来受传统“官本位”管理理念和“科层制”教育管理体制的影响，大学内部学术权力和行政权力长期处于一种失衡状态，学术权力萎缩成为一种常态。

《教育发展纲要》明确提出要“探索教授治学的有效模式”。如何强化大学运行的学术权力，回归大学作为学术组织的本质？这也是大学章程需要重点解决的又一关键问题。复旦大学、湖南大学等试点高校也提出了大学“去行政化”的相关举措。笔者以为，大学章程在处理学术权力和行政权力关系问题时，可借鉴美国大学的经验，遵循学术权力和行政权力适当分散的原则，使其各负其责、各司其职。一是要强化学术组织的职能，使校级学术委员会和院级教授委员会实体化，排除行政职务的干扰，并赋予其学术评议和决策的职能。在学院一级建立学术权力主导的组织机制，保障教授在学科宏观发展规划、专业设置、硕博点申报、教师职称评定、教学与科研组织形式等一系列学术性事务中享有充分的话语权、管理权甚至决策权，重新树立学术决策的权威。二是强化行政部门的保障、制约和监督权。同时注重发挥教代会、职代会和学代会、学生联合会等民主监督的作用，加强其监督和评议职能，为大学的良性运转服好务。此外，机关和各级行政管理人员应向职员制、专业化方向发展，以提升管理和服务学术的水平。

六 大学生权力问题

学生是大学的主要利益相关者。追溯大学的发展史，学生曾经是大学的所有者，并拥有一切权力。例如，在有着“大学之母”之称的波洛尼亚大学模式中，学生控制着大学行会。耶鲁大学曾经发表了著名的《耶鲁报告》，反对允许学生选择感兴趣的科目，这一争论最后以哈佛大学确立选修制，开放课程而告终。随着高等教育的发展，学生对大学的影响以及其被大学影响的方式有所改变，但是学生作为高等教育或大学的重要力量一直没变。如何重视和保护学生参与学校管理的权力，是大学章程不容忽视的问题。目前国内各高校在学生自主管理、畅通学校与学生沟通渠道方面有些制度或者实践。但大学生参与民主管理，尤其是大学生参与学校决策体系等的制度尚未健全，需要高校共同探索其有效途径。

大学章程涉及大学一整套办学体系，高校应在充分认识其制定工作复杂性、艰巨性的基础上，对上述关键问题和难点问题加以重点研究，做好充分的调研，从而使制定出的大学章程无愧于“大学宪章”的美名。

[1][美]菲利普·阿特巴赫.比较高等教育:知识、大学与发展[M].北京:人民教育出版社,2001.

[2]陈立鹏.关于我国大学章程几个重要问题的探讨[J].中国高教研究,2008,(7).

[3]于丽娟,张卫良.我国大学章程的现状及建设[J].江苏高教,2005,(6).

G64

A

1673-2219（2011）11-0169-02

2011－06－14

江苏省高教学会“十二五”高等教育科学研究规划课题“高等学校内部管理体制改革”（项目编号KT2011453）。

陈泳华（1978－），女，湖南湘潭人，南京理工大学学校办公室秘书科科长，助理研究员。

（责任编校：周欣）