廉价政府的理论来源及实现途径

2011-04-08胡海

湖南科技学院学报 2011年11期

关键词：廉价行政成本

胡海

（中共湖南省委党校/湖南行政学院，湖南长沙 410014）

廉价政府的理论来源及实现途径

胡海

（中共湖南省委党校/湖南行政学院，湖南长沙 410014）

廉价政府是世界各国政府改革所追求的共同目标，也是社会主义政权的基本价值目标。我国行政改革的目标是要建立廉洁、精干、高效、灵活的政府，这与廉价政府的内涵和目标是一致的。廉价政府有着丰富的理论渊源，在我国具有重大的现实意义。在建立廉价政府方面，西方国家给我们提供了宝贵的经验。建设廉价政府,要注意抓住时机改革，大胆进行试验，倡扬依法行政，真正精兵简政，学习企业精神，借鉴别国经验。

廉价政府；理论来源；依法行政；精兵简政；企业精神

我们已经熟悉了法治政府、责任政府、有限政府、阳光政府、高效政府等这些政府目标的基本概念，但“廉价政府”似乎还是一个新名词或者说还是一种新理念。其实，建立廉价政府，早已成为世界各国政府改革所追求的共同目标，也是社会主义政权的基本价值目标，只不过近年来我们有所忽视罢了。我国行政改革的目标是要建立廉洁、精干、高效、灵活的政府，这与廉价政府的内涵和目标是一致的。廉价政府要求政府用最低的行政成本，实现最优化的行政管理，要求政府严格遵循科学的成本效益原则，要求政府的设计、组织和运转严格限定在宏观调控和公共服务的范围内，符合WTO规则，遵循现代国家的行政规律。即真正意义上的廉价政府应该是民主法治的政府、公平公正的政府、适度透明的政府、廉洁高效的政府、决策科学的政府。

一廉价政府的理论来源及其现代意义

（一）“廉价政府”的由来

廉价政府最早是由资产阶级学者提出来的。17世纪英国资产阶级政治学家洛克最先从国家与财产的关系中论述了廉价政府问题。尽管他没有明确提出廉价政府的概念，但他明确指出：“人们联合成为政府和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产。”人们同意成立政府，不仅意味着人们同意放弃一部分自由交由政府，而且还意味着人民同意放弃一部分财产交由政府，以便其进行统治。因为“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府”。但是，洛克主张政府对臣民财产征课赋税，必须得到臣民自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无需取得人民的同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。美国联邦党人从减少政府公共开支角度论证了廉价政府问题。他们认为，建立统一的联邦，能够减少国防开支，保护商业的繁荣，减少用于公务员的薪金开支，从而减少税收，有利于实现廉价政府。世纪资产阶级古典经济学家亚当·斯密在《国富论》中系统地提出了廉价政府的思想。亚当·斯密认为，政府的收入来源于税收，政府和纳税人之间的经济关系应遵守市场经济的规则，即税收的原则是公平、确定、便利、经济。政府在征税和使用税收（即向社会提供公共行政服务）时，要体现市场经济活动的合理性和效率性。因此，政府要像商品一样竭力降低成本，提高效率，做到“价廉而物美”。他还明确提出了限制政府职能、缩小政府规模等主张。马丁·路德在宗教改革运动中也针对神权政府疯狂敛财的罪恶，提出建立廉价教会、廉价政府的主张。[1]19世纪一批资产阶级政治学家不满于当时政府机构庞大臃肿、蹒跚低效的现状，再次呼吁建设廉价政府。自此以后，一直到20世纪30年代的整个自由资本主义时期，“管得最少的政府是最好的政府”成为普遍的信条。[2]潘恩明确提出，最好的政府不但是能够保障人民的安全以及他们权利和自由的政府，又是还必须是能以最小的花费而为人民谋求最大利益的政府。[3]

但是，在资产阶级国家中，一方面，国家服从于统治阶级和阶级压迫的“国家理性”，掌握国家政权的统治阶级为了维护其经济利益和政治统治，势必要组成一个庞大的官僚阶层和维持一支庞大的常备军；另一方面，它也使整个资产阶级的经济繁荣和发财致富达到了前所未有的程度，更使贪污舞弊和盗窃行为得到了更大程度的发展，因此，剥削制度下的国家政权“是一切龌龊事物的温床”，资产阶级国家机器实质上成为了“靠社会供养又阻碍社会自由发展的寄生赘瘤”，“廉价政府”成为不可能实现的口号。

马克思主义经典著作家早就提出了降低政府成本、追求廉价政府的问题。马克思恩格斯在总结巴黎公社经验时，充分肯定了巴黎公社所采取的一些基本措施，如“公社是由巴黎各区普选选出的城市代表组成的。这些代表对选民负责，随时可以撤换。……从公社委员起，自上至下一切公职人员，都只应领取相当于普通工人工资的薪金。国家高级官吏所享有的一切特权以及支付给他们的办公费，都随着这些官吏的消失而消失了。”而且，“因为它取消了两项最大的开支，即常备军和官吏”，所以巴黎公社实现了所有资产阶级革命都提出但没有真正实现的“廉价政府”的口号。[4]377尽管现实中的社会主义国家由于种种客观和主观的原因没有能够而且事实上也不可能按照马克思和恩格斯所肯定的巴黎公社的办法来组织政权，如取消常备军和官吏等等，但是我们从马克思和恩格斯的这些著名论断来看，建立廉价政府，应该是社会主义国家建立其政权的一个基本原则和基本方向。[5]

关于如何打造“廉价政府”，马克思、列宁、毛泽东等均有一些论述。当年马克思和恩格斯通过对资本主义国家政府组织的广泛研究，以及对巴黎公社经验的总结，在展望未来社会理想的政府组织形式时，明确提出过“廉价政府”的主张，其中能够包括政府只应该具有“为数不多的重要职能”，以及实行大社会、小政府等等。“廉价政府”需要政府的设计、组织和运转严格限定在宏观调控和公共服务的范畴。[4]335列宁对社会主义国家政府“廉价”建设方面也提出了“精简机构”等重要的理论原则。他指出，必须“尽量精简机构，改善、精简、革新管理机关”。以毛泽东为代表的中国共产党人在民主革命时期在“政府廉价”建设方面积累了丰富经验，创立了一些适合我国实际的行政组织原则，主要包括：实行精兵简政，要求“达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”。邓小平在领导我国社会主义现代化建设和改革开放的过程中，进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论：他针对我国存在“机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低”的问题，明确提出“精简机构是一场革命”的论断；他指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系，“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”，“要有完善的规章制度，工作方法，领导方法”。[6]

（二）廉价政府的现代意义

第一，廉价政府与社会主义的本质特征是一致的。从马克思恩格斯关于巴黎公社的论述及其一贯思想来看，廉价政府是社会主义政权的特征之所在。“公社一定会使农民免除血税，一定会给他们一个廉价政府，一定会用他们自己选举出来并对他们负责的雇佣的公社官吏去代替……其他法庭吸血鬼。”马克思在谈到巴黎公社时说。“无论廉价政府或‘真正共和国’，都不是它的终极目的，而只是伴随它出现的一些现象”，[4]377是无产阶级在实现其伟大历史使命的运动中追求的一个阶段性目标。资产阶级政府是“巨额国债和苛捐重税的温床”和“统治阶级中各个争权夺利的党派和冒险家彼此争夺的对象”。[4]372它的庞大臃肿和巨额耗费，成为补充直接经济剥削的第二重手段。社会主义国家机关人员是人民的公仆，它“敲响了政府官员、僧侣、穷兵黩武分子、官僚政治、剥削制度、投机商、垄断商和特权阶层的丧钟”。[7]126我国政府作为人民利益的执行机关，工作人员奉行全心全意为人民服务的宗旨，就意味着向人民少索取多回报，意味着确保政治效益而减少对人民的摊派。

第二，廉价政府与我国行政体制改革的目标要求是相同的。不同的政府形象代表不同的价值取向。为塑造良好的政府形象，建国后的七次政府机构改革，记录了党和人民对社会主义政府形象不断求证的历程。目前，我国行政体制改革的目的，在于建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理队伍，建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。走出机构庞大的怪圈，克服官僚主义作风，消除腐败现象，建立一个廉洁、高效、法治的政府，是中国实现现代化的关键，廉价政府则是满足这一目标的最优选择。廉洁和廉价虽不同义但有一定联系，一个廉洁的政府未必是一个廉价的政府，但一个廉价的政府差不多就是一个廉洁的政府；廉价又内含着效率化、制度化运行的要求，更能与高效、法治的目标达成一致。[1]

第三，建设廉价政府是我国实现经济、社会发展的需要。廉政与治腐是社会的一致呼声。但仅仅强调官员个人廉洁是片面的，廉价政府才是廉政的准确提法和全部含义：“社会主义不仅需要清廉的政府官员，而且需要廉价的政府机构和团体”。个别公职人员的贪污腐败固然给正常的政治活动设置了障碍，但在更广泛的社会层面，政府部门多、官多事难办、财政支出大、运行成本高，带来的则是整个社会连锁的低效率。如何使政府变得廉价的问题，在某种程度上已和政府的廉洁问题一样重要。在市场经济条件下面对激烈的国际竞争，一个高价又效率低下的政府越来越难以立足。[1]

第四，廉价政府有利于减少国民的税收负担。现代政府有两个本质特征：一是政府代表着社会的公共权力，从而可以凭借其强制力量对社会资源进行权威性的分配；二是政府意味着政府官员及其组织的存在和活动，而要维持其存在和活动，它必须向它的国民征税，以供其所需。由于政府生存及其活动的维持经费来源于它的国民所缴纳的税收，所以政府就必须有一个“价”的问题。可以看出，在政府消费与国民纳税之间，有一正比例的关系。就是说，政府消费越少，国民纳税也越少；政府消费越多，国民纳税也就越多，从而负担也就越重。因此，提倡廉价政府，对于减少国民的税收负担，调动国民的生产和消费积极性，无疑具有重大意义。

二西方国家建立廉价政府的经验

（一）美国的经验——政府再造运动

从20世纪80年代开始，英、法、美等西方发达国家对为迎接新枝术革命和经济全球化的挑战，经历了一场被称为“政府再造运动”的公共管理革命。这场革命由撒切尔政府和里根政府发端，在90年代迅速扩展到几乎所有发达工业国家和新兴工业化国家，并通过国际组织的影响和以援助为条件波及处于经济转型中的原苏东国家和其他绝大多数发展中国家，形成了世界性的政府改革浪潮。[8]

各国的改革中，最引人注目的是克林顿政府的再造运动。1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革——“再造政府运动”，其目标是创造一个少花钱多办事的政府。[9]239克林顿总统亲自领导了联邦政府的再造运动，指定副总统戈尔负责成立评估委员会，并于1993年提出了国家绩效评估财告(又称《戈尔报告》，提出再造政府的四项原则和行动建议:(l)由注重规定和程序转向注重成果和绩效；(2)以顾客(企业和公民)为导向，由管制转向服务；(3)放松内部管制，通过参与发挥公务员的创造性；(4)缩小政府规模，建立一个花费少、成效好的政府。这4条原则从本质上揭示了新的政府管理模式的基本内涵，即以市场为基础，以顾客(企业与公民)为导向，以管理和参与为动力，以绩效为目标的政府管理模式。[8]

（二）英国的经验——效率稽核、财务管理改革方案、续阶方案、公民宪章和民营化

自进入垄断时期后，政府管理范围的扩张导致了机构的膨胀和成本的提高，英国政府降低行政成本，提高行政效率，清除行政腐败的努力就一直没有放松。20世纪70年代，英国首相撒切尔夫人率先发动了新一轮行政体制改革，对当时机构臃肿、效率低下、成本过高的政府体制进行“再造”。撒切尔首相执政后，在首相办公室成立了一个由企业家雷尼(Derek Ryner)主持，以及不到十人的文官以任务编组的方式组成的“效率小组”，这个小组在有限的人力之下，有选择性的对可能发生问题的机关，要求提出稽核报告，其主要目的在于发现、改善政府机关阻碍行政效率的因素，并提出改进的建议。改革内容包括效率稽核、财务管理改革方案、续阶方案、公民宪章以及民营化。而财务管理改革，其重点在于消除浪费、提升政府效率、建立成本意识、确保资源运用的最大效益。续阶方案是由雷尼的继任者艾布斯(RObinIbbs)于1988年提出来的，其基本信念是：竞争乃是最佳的品质保证，竞争可以使政府的资源运用发挥最大效益，因此，此一计划要求每一部门及执行机关均应对本身的业务进行业务外包或市场测试(market testifIg)活动，比较到底是继续由本机关来提供或是委托民间办理来得更有效率，如此可以使组织保持最佳成本效益状态。在1995年9月的一份报告中显示，实行此方案后每年可以节省政府支出5.4亿英镑的成本，约为政府运作成本的20%。“公民宪章”的主要目的在于改善公共服务的品质、增进资源运用的最大效益，期望将任何公共服务接受者视为消费者，赋予自由选择服务提供者的权利。其最有特色的措施就是将许多营运不佳的政府服务机能及国营企业民营化。事实上，民营化是撒切尔内阁在针对政府机关的功能进行全面改革时的一项手段。撒切尔内阁在11年的任期中，共出售40%的国营企业。而这项民营化的政策，不仅在英国已经是无法回头的道路，更成为各国为提升政府效能而竞相仿效的做法。[10]

（三）新西兰的经验——民营化策略

20世纪末期新西兰的政府再造改革范畴相当广泛，并不局限于行政改革，而是扩及金融、货币、劳动市场、选举、政治等层面，政府不介入由社区或民间经营可获致更高效率的活动，只能涉入由民间经营没有效率或效能的活动。以民间经营方式建构的企业实体将可获致最高效率，留在公共部门的事业组织及运作必须采用民间公司的形式。在功能明确且不冲突、政策与营运功能分离、商业与非商业功能分离下，政府各部门运作伊始最有效率。1984年以前，新西兰政府掌控国内12.5%的经济活动,但是这些公有企业均面临同时扮演企业、管制与社会等角色上的冲突；同时由于政府经营的企业，因为管理不善、生产效率太低以及不当投资等因素，使得政府过去20多年投入的50亿新西兰币颗粒无收，而采取民营化的策略即是扭转这种颓势的惟一选择，因此，新西兰政府自1986年起进行民营化，通过国有企业法，将政府部门中的商业活动和其他政府业务分离。民营化之后，首先对1987年所改组的9个国有企业造成了重大的冲击，因为在国有企业法的规定之下，要求这些虽然仍为政府所有的国有企业，不能再像过去那样缺乏效率与成本的观念，而是要如同一般的私人企业一样必须负起经营的责任。这样大幅度的结构性改变，影响了约6万名政府员工，因为这些国有企业开始有了成本观念后，即进行人员的精简，在五年内共裁员50%。其成果是增加了15%的收入，以及在第一个5年内增加4倍的利润。[10]

（四）日本的经验——定员制度

相比之下，日本是资本主义发达国家中行政效率较高，而行政开支占国民生产总值比例最低的国家。日本政府为了节省开支，削减编制，通过持续不断的改革逐步形成了有日本特色的定员制度，并于1969年5月公布了《关于行政机关职员定员的法律》，即总定员法，从宏观上进行强有力的控制。在1968年至1981年间先后五次推行政府定员削减计划，总计划削减政府人员编制143297人。到2010年将国家公务员总数削减25%，减至41万人。新省厅体制的定员比原来减少了1万多人，同时，还有邮政、邮政储蓄、简易保险推行民营化挤出了约30万人。这样，改革后的日本行政机构的官员变得少而精，提高了行政绩效。[11]日本前首相中曾根康弘当时任日本政府的行政管理厅长官，长期致力于提高政府效率，削减政府开支的改革，被日本人称为“行政改革迷。”

三我国建设廉价政府的基本实现途径

（一）抓住机遇促廉政

回顾建国后我国政府机构的几次重大改革，基本上未能走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈，效果远未尽如人意，究其原因，主要是经济体制没有发生根本的变化，改革的时机还不成熟。江泽民在党的十五大报告中提出，我国将积极推进经济体制的根本转变，建立起比较完善的社会主义市场经济体制。党中央的这一重大战略部署，为我们建设适应经济体制根本转变的社会主义的廉价政府提供了极好的机遇。我们应该清醒地看到目前政府组织模式和施政方式中仍然存在着许多与变革中的经济基础严重不相适应的状况。行政开支居高不下，其中很大一部分被人头费挤占，造成国家财政负担沉重；行政效率总体水平偏低，不少地方和部门的政府机关仍然习惯于文山会海式的施政方式，不讲实效，更无计算行政成本的观念和制度，造成不同程度的浪费，等等。我们必须以只争朝夕的精神，通过行政改革尽快改变所有这些消极因素，使我国政府管理的水平走在世界前列。

（二）大胆稳妥搞试验

建设社会主义的廉洁高效政府是一项伟大的社会实验。政府机构的设置、职能的划分、编制的核定、人员的配置、成本的计算、效率的提高，所有这些难度很大的试验，都需要我们大胆地试，大胆地闯。在大胆的前提下还应注意步子要稳。改革和试验“没有万无一失的方案，问题是要搞得比较稳妥一些，选择的方式和时机要恰当。不犯错误不可能，要争取犯得小一点，遇到问题就及时调整”[12]267。例如，撤并政府机构，裁减行政人员，均会涉及一大批人的切身利益，一定会出现各种各样的复杂情况，因此，这方面的改革必须掌握节奏，稳步推进，同时还要认真细致地做好分流安置、转岗培训等配套工作。

（三）依法行政倡法治

不依法不具公信，不民主不能服众。建立现代法治社会，在全社会创造严明清正的法治环境，首先要建立法治政府，政府首先是法治的和负责任的，要由政策治国转向制度治国。政府一切行为严格遵照法律，依法行政，向社会和公民负责。市场在资源配置中起基础性作用，政府的职能配置必须按照市场、企业和社会的要求进行，政府的职能和行政行为不仅要符合国内法律的制约，而且还要受国际协议、规则和承诺义务的约束。其中包括行政投入必须合乎法律，也包括政府自身的组织结构建设即政府在增设或撤换各种行政机构时严格依据法律，不能“随意行政”。唯有如此，社会组织和公民才会相信政府，才能遵守法律。这需要有强硬的机制监督和制约行政权力，使相关人员对失误造成的不良后果负责，没有责任，一切都是空话。我国尚未重视对行政成本的监督控制，这是行政管理中浪费现象乃至腐败现象禁而不止的重要原因之一。要健全对行政成本的监督机制，需要改变传统的对下不对上的监督机制，建立横向的监督体系，使监察、审计等监督部门真正具有足够的权力独立行使监督职能；在行政系统以外，建立包括有执政党、国家权力机关、司法机关、各民主党派和社会团体、工人农民知识分子等最广泛的人民群众、新闻媒体等在内的多层次、多渠道、网络式的监督结构，发挥监督的整体效应。使行政机关及其工作人员置于各方监督之下，公开行政，才能遏制浪费和腐败，控制和降低行政成本。[13]

（四）精兵简政降成本

我国宪法规定：“一切国家机关必须实行精简的原则。”所谓精简，其一指机构数量要少、层次要简、机构人员要精；其二指政府职能要明确界定和优化配置。就政府组织本身而言，公务人员队伍建设、政府机构设置都要考虑成本。目前，我们还不是用财政支出指标来判断政府规模，政府机构改革往往是精简政府人员规模，造成行政人员和编制虽然减了，但事业单位的人员和编制却相应增加了。政事分开首先应从法律上明确政府部门和事业单位的界限，确定哪些机构为政府部门，哪些机构为事业单位，从而避免行政成本的虚假精简，确保政府的廉洁廉价。一是要强化公务员的行政成本控制意识，不断降低政府行政成本。包括要将公务员树立成本意识提到为人民服务和对人民负责的高度，同时还要提倡艰苦创业的精神。二是要建立合理的行政绩效评估方式，完善行政成本制度保障。新的绩效评估制度应该以领导者在工作期间的行政成本与行政结果的比例的大小和他所服务对象的满意程度为价值取向，具体应包含以下内容：经济性评估要求政府要树立成本意识，节约开支，少花钱多办事；效率测定的是政府的投入产出比；效益评估关注的是组织工作的质和社会最终结果，效益最终要体现在人民满意和社会经济发展上；公平关心的问题是，接受服务的团体或个人是否得到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的服务。三是科学界定政府职能，合理设置政府机构。一个政府部门到底需要多少人，不是由某个或某些领导主观来确定，而是应根据其所担负的事项和职能来确定，要按照精简、统一、效能的原则合理设置机构，任何人都不能随意增设机构和编制。四是规范政府运作方式，降低行政运作成本。应把政府的公共产品的供应推向市场，政府业务以合同形式进行，即竞争获胜者与政府主管部门签订合同，前者完成合同规定的任务，后者支付合同约定的报酬；或采用以私补公方式，即把私人资金引入到政府包揽的事业中，如公共教育、低价住宅，从而弥补政府财务和服务的不足。同时，政府一些直接为自身管理提供的事务，也可引入竞争机制。如政府会议接待、车辆维护的对外发包等。[14]五是改进管理方式，推进制度创新。可通过下列措施进行改革创新：完善预算管理制度，控制政府财政支出；完善政府采购制度，推进职务消费货币化改革；推进电子政务，提高办事效率。

（五）学习企业保高效

西方学者在比较公共部门和私营部门的不同效率后得出结论：企业效率远远高于政府。在此基础上，他们提出政府要向企业学习，建构“企业化政府”。西方国家纷纷把市场机制引入政府机构的管理中，建立“顾客导向”的服务体系，用企业家精神重塑政府，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织，提高政府的绩效质量，降低行政成本，增强变革能力，促进管理创新。我国政府也应顺应世界潮流，构建企业化政府。按照定性与定量原则，明确行政资源的使用责任，使每个行政人员都关心行政资源的利用效益；借鉴企业的奖励和约束机制，以资源运用的绩效作为依据进行奖惩，通过正向激励和反向抑制，有效规范和控制行政行为。[15]总之，我们要深化改革，形成自觉控制和降低行政成本的氛围，进行政治体制改革，以降低基本成本；进行财政体制改革，以降低公务成本；进行政务管理改革，以降低运筹成本；进行硬件配置改革，以降低装备成本；加强形象建设，以降低无形成本。使行政成本真正降下来，管下去，达到理想效果。

（六）借鉴他国好经验

建设社会主义的廉洁高效政府还应大胆地借鉴别国政府的有益经验为我所用。美国为了精简政府人员和机构，专门成立了编制预算局(简称 OMB)，该局直接对总统负责，具有很大的独立性和权威性。美国政府多次人员和机构精简都是由OMB精心策划而取得重大成果的。英国在撒切尔夫人任首相期间为了提高政府效率、减少行政开支，设立政府效率办公室(简称 EU)，直接对首相负责，其作用与美国的OMB相仿。EU共由23人组成，由一个深谙企业成本核算之道的人担任主任，为首相提供周密的改革方案，发挥了很大影响。相比之下，日本是资本主义发达国家中行政效率较高，而行政开支占国民生产总值比例最低的国家。日本政府为了节省开支，削减编制，通过持续不断的改革逐步形成了有日本特色的定员制度，并于1969年5月公布了《关于行政机关职员定员的法律》，即总定员法，从宏观上进行强有力的控制。在1968年至1981年间先后五次推行政府定员削减计划，总计划削减政府人员编制143297人。日本前首相中曾根康弘当时任日本政府的行政管理厅长官，长期致力于提高政府效率，削减政府开支的改革，被日本人称为“行政改革迷”。我国的行政改革正方兴未艾。展望未来，在以胡锦涛同志为总书记的党中央正确领导下，我们有充分的信心将这一改革引向成功，为建设社会主义的廉洁高效政府，更好地服务于我国的现代化建设事业作出具有历史意义的贡献。[16]

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