清朝治黎政策解析

刘冬梅

(海南大学社会科学研究中心，海口 570228)

清朝治黎政策解析

刘冬梅

(海南大学社会科学研究中心，海口 570228)

清政府治理黎族的政策要点为:因势利导，在不同的历史阶段采用不同的治理方式;遵循宽严相济的治理理念;通过设置基层政治组织，把比前朝更多的黎民纳入清王朝严密的管理体系等，同时分析了其成效。

清朝;黎族;治理政策

在西南各省少数民族地区，清初政府沿用了明朝的土司制度，到雍正以后，又陆续进行改土归流，以进一步加强对该地区的直接统治。在海南，清政府没有完全遵行明朝的土司制度，而是随着形势的发展，在不同的历史阶段采用不同的方式。但是，清政府对海南黎族的治理理念，基本上遵行了明朝宽严相济的思路:既有怀柔政策，又有镇压手段。同时运用行政区划，尤其是通过基层政治组织的设置，把各村寨黎民，包括比前朝更多的一些生黎地区纳入清王朝严密的管理体系。

有清一代，治黎政策的要点详情如下。

一、从承明制以黎治黎到设置黎族土官制度

清初，黎族的反抗活动此起彼伏，因此，在顺治年间，清朝没有在黎区设官，也没有把黎区正式纳入王朝管理体系。自顺治年间至康熙前期，清政府基本沿用了明朝的土舍制。明朝的土舍制度，是永乐年间在卫所制度下设立地方民族武装组织、由当地人任首领(土舍)的制度。明代的土舍，其职能主要是管辖黎兵，防黎、镇黎;还兼具行政管理、征粮等职能。清初政府这样做的主要目的是利用故有土舍导民归顺，抵御反清势力。例如，“顺治十四年，因逃民久潜黎境，导引落洒诸黎侵扰乡村，县令、城守觅得故土舍王启英之母张氏为酋，母着同差役叶志引至黎峒传谕。明年春，(张)氏带落洒、峨茄、拐锁、可邦、婆梅五村之黎数百到县投诚，县令、城守赏给花红、盐牛，仍令誓血刻箭如约。众黎额首以归，即搜逐逃民导黎为患者，如萧三、蒙大、蒙四、苏民仰、符兆麟等解县，鞭死示众，自是导谋之萌稍息”。［1］但是，已实行了三百多年的土舍制弊病丛生，如买卖土舍职位、欺上瞒下、滋事生非、对百姓敲诈勒索、势力强大不好控制等。明朝万历年间，政府就曾因此采取革除黎族土舍的措施，但直到崇祯年间也未完全废除。在清初的历史条件下，清王朝需要土舍帮其治黎，而土舍亦需要借助清王朝的威权来慑服其众，二者存在着共同的阶级利益。土舍导大批黎人向化，对恢复黎族地区的安定局面，起了重要作用，同时，也密切了汉、黎之间的民族关系，有利于清初统治秩序的形成。在清初的不稳定局势下，沿用旧制，虽属不得已，但在当时不仅深具可行性，且作用良好。

但是拥兵自重的土舍往往成为一方割据势力，使统治者难以控制。康熙八年(1669年)，定安县即发生了大河土舍王之铣等杀千总杨廷、游击丁月桂谋变事件，类似事件使清统治者开始关注土舍制对其统治不利的一面，最终决定将其废除。

当清朝在海南的统治确立并逐渐稳定下来以后，清政府就开始在黎区(包括偏远山区的黎地)村峒遍设土官。黎族土官制，即由中央政府在黎族地区任命当地黎族中有威望人员管理当地黎民基层工作的制度。黎族土官制是相对于土舍制有所扬弃的制度，扬在坚持了以黎治黎原则，弃则表现在既加强了对土官的控制与管理，又降低了土官的权限;尤其是限制了兵权，目的在于防止出现地方割据势力，以致拥兵自重、尾大不掉。黎族土官主要包括峒长、黎总(总管)、哨管、黎甲、黎长、黎首等职位，职权较低，主要负责峒、村的社会基层管理工作，如约束黎众、收缴赋税、维持地方稳定等。清朝黎族土官一般是每峒设峒长(或黎总、或总管)一名，哨管若干名。每村或几个村设哨官(或黎甲、或黎首、或黎长)一名。土官的设置，并未完全一体化。既有设峒长、总管、哨官三级土官的，又有设峒长、总管、哨官、黎甲(黎首)四级土官的，又有设峒长、黎总(黎甲)或总管、哨官二级土官的，各级别土官权限分明。土官大抵由黎族上层人员担任，且大抵世袭，但基本受清政府控驭。如“昌化黎……旧有土职二员，名招黎。既归有司，遂不复领于土舍。”［2］844据吴永章先生的统计，清设“各种土官总数为189，其中峒长22人，黎总66人，哨管61人，黎甲7人，黎长1人，黎首32人”［3］。通过遍设土官和管理控驭土官，清政府实现了对黎区的有效控制，黎族土官成为维护黎区清王朝统治秩序的社会基础。

从清初不稳定局势下承袭和利用明代的黎族土舍以黎治黎，到局势稳定时设置黎族土官控制黎族，体现了清政府因势利导的治黎理念。因此，在不同时期清政府能达到相对有效的治黎目的。

二、通过行政区划把黎民纳入王朝严密的管理体系

清朝的地方行政区划，大致分为总督辖区、省、道(乾隆年间始)、府(州、厅)、县这样几级。与明朝一样，清朝时海南仍属广东省，清朝前中期在海南的行政设置仍沿袭明代制度，因此，政区建置变化并不大，直到清末光绪年间，海南的地方建置才有了较大的变化。清朝前中期海南所设的琼州府属于广东省海南道。海南的行政区划为一府、三州、十县。在县以下，形式上基本沿袭明代里甲体制，编制乡、都、图、里、厢等。

在海南的统治稳定之后，清政府便在黎区设都图甲里以及黎峒，加强对黎族的管理与控制。如“万州黎，西南则鹧鸪啼峒，与陵水黎亭等峒潜通;北则龙吟峒，与思河、纵横二峒潜通。不复统于土舍，常出为害，近改西峒、北峒、太平峒。”［2］844显然，这样的做法本身就体现着封建王朝的强迫性与黎族人民的被迫性。据李勃统计，清代全岛黎族村峒共有1203个，其中琼山县126，澄迈县137，临高县239，定安县111，文昌县35，乐会县55，儋州209，昌化县33，万州94，陵水县31，崖州92，感恩县41［4］，每峒有若干村(亦有称为弓的)。峒原是黎族地区的氏族组织，自此变成了清朝基层政治组织。随着清王朝封建统治力量的深入，大多数黎村渐被纳入都图的管辖范围，由州县直接统治。如琼山县东黎“今改开文，立里甲编差”，西黎都九峒中“今南歧五峒编差”;［2］844澄迈黎，“南曰南黎，今为一都、二都。西曰西黎，今为正都、中都”。［2］843澄迈县西黎、南黎四都在明代已编差，但尚记入黎籍，至清代隶属永泰乡，南黎除原一、二都之外，又增设三都，其后，“虽有黎都之名，实无黎人之实”［2］843;“定安黎，南曰南闾峒，地平衍，民乐居之，现充里甲。”［2］847－848“文昌黎曰斩脚峒，治平已久，田地丈入版图，……文昌熟黎久经编入图甲，无异内地民人，亦无峒长、哨管名目，……故有‘文昌无黎’之说”［2］848。“感恩黎，附版籍者什九，与民杂居，无患。”［2］848－850许多生黎地区，由于被纳入清朝统治系统而成为熟黎地区。据史料，“雍正八年至十年，黎人归化附入版图，黎丁共四千四百一十丁口，内除幼男一千五百五十四丁、除妇女一千六百七十四口不征外，尚黎丁一千一百八十二丁。”［2］844在道光年间，海南几乎所有黎族地区都划入清朝统治范围了。在这个过程中，黎人虽有诚心向化的，但肯定也存在被迫归化或不肯向化的。如崖州的熟黎洋淋村“变为”生黎的例子，“道光九年，村中黎匪作乱，至今顽梗，不纳丁粮，遂为生黎”。［2］587清代的乡都里组织，在形式上虽然沿袭了明代的里甲制，但在性质上已发生了根本的变化，它的编制，已经不是一种以家庭和人口为中心的组织，而是一种以田地赋税为中心的结构。

另外，清朝还在基层实行保甲制。其制规定:不论州县城乡，每十户立一牌长，十牌立一甲长，十甲立一保长。每户发印牌悬挂门上，上写户主姓各和丁口数，并登入官册，以便稽查。迁移需注明来往处所。同时责成地主、窑主、厂主对所属佃户、雇工严加管束，将其附于牌甲之末或本户之下，如有反抗事件发生，一并连坐治罪。令各客户皆立册簿，登记住宿姓名、行李等，以便考察。清朝政府通过保甲制，对黎族人民进行着严格的控制［5］。

同时，严密的管理网络有严密的军事布防相配合。这一点，史料记述详备。如“陵水生黎距县城一百里，熟黎距城三十里，并归巡检、典史管束。……有万州营汛防巡检，俱驻扎此处，距县城一百二十里。”［2］860

由于清朝各村寨黎民，包括比前朝更多的一些生黎地区，被纳入了清王朝严密的管理体系，黎区封建生产关系也因此得到了较快发展，另外随着汉移民的增多，扩大了黎汉的杂居区域，加速了黎族社会的封建化进程，促进了黎汉民族间的融合，熟黎“其近民居者，直与齐民无异，近多遵守王化，薙发着裤，并令子弟读书。”［2］858但随着封建化程度的加深，在大部分黎族地区，存在着严重的贫富差距、阶级分化、民族矛盾等社会问题。大量的土地都集中在那些世袭土官及富有的黎族地主手中，甚至汉族地主也想方设法占夺黎族农民的土地，他们都以租佃、雇佣的方式剥削黎族农民。也有汉族奸商用各种不当手法欺负黎人，甚至对黎人放高利贷进行剥削。另外，随着人口增多，大陆大量移民也往往与当地黎民发生争地等冲突，甚至发生流血事件。由于封建剥削压迫日益严重，乾隆、嘉庆、道光三朝中，黎族人民不断起来进行反剥削的斗争。的确，严密的行政控制，不等于有效的治理。

三、宽严相济的治理思路

清朝对海南黎族的治理，基本上遵行了宽严相济的思路。

在行政机构设置上，清政府除在黎区设置黎族土官负责管理黎族基层民众外，还设置流官专职抚黎。清朝的抚黎机构主要有“海防抚黎同知署”和“抚黎局”，同时还设置了诸多的镇黎机构。海防抚黎同知署，是清朝海南最高抚黎机构，与琼州府同时设立。抚黎局则是鸦片战争后设立的抚黎机构，清朝官吏任抚黎局长，下设黎团总长、保长、甲长、排长，都由黎族人担任，是“以黎治黎”政策的延续。镇黎机构，是清政府在黎族地区设立的军事机构。康熙二十八年(1689年)，清王朝在镇压韩有献等人的暴动之后，开始在黎族山区各交通要道设立琼山水尾营、定安太平营、崖州乐安营、儋州薄沙营、陵水保亭营5个军事据点，派绿营兵驻守，防范黎族暴动。雍正十二年至乾隆五年(1734年至1740年)，又先后在临高、万州、崖州设立和舍、龙滚和永宁3个巡检司，专职稽查黎民出入。另外，除了常备军绿营兵的布防外，清政府还在海南地方招募乡勇哨兵，寓兵于民，协助绿营兵，保障治安，对付海寇劫掠，防范人民起义，尤其是防范黎族叛乱。

清政府在治黎作为上的宽严相济，更多体现为以宽为主。即便在清初乱世，清地方官员亦崇尚抚黎，如顺治年间陵水县的知县张凤徵，“当兵燹之时，抚定流移，兴复学校，政教大行，黎歧三十九峒，闻风向化，生黎亦无为患者。”［2］1401又如康熙年间的澄迈令丁斗柄，“惩奸豪，除盗贼。省徭革耗，留心生聚，(使)逃民复业，黎猺向化。”［2］1402感恩令姜焯“以振兴文教为己任，……晓黎众以礼义，一时向化。”［2］1406康熙年间雷琼道沈澄，“清介自守，表率有方，多善政。凡所属有猺黎者，必语其官司，示以诚信，由是皆率俾焉。”［2］1409乾隆年间万州知州李维裕，面对黎人滋事，提出“愿假时日，当以德化之。”［2］1414不胜枚举。

为稳定黎族社会，清政府明确要求各地方官学招收黎族子弟读书，也主张在黎族地区兴办学校。清朝前期在崖州、儋州、万州、定安县、昌化县、感恩县及陵水县的黎族地区普遍设立义学，教化黎族子弟。在义学结业的黎族子弟，可进入府州县学，之后可参加科举考试。“果有识字成诵者，量赏纸笔，能通文应试者，另编黎字号，每州县额取一名，一体乡试。”［6］138另外实行赋税怀柔政策，熟黎地区的赋税内容和赋税管理都比较简单，而生黎地区虽设峒长、黎练等土官，但不入版籍，不纳粮编差。而对愿入版图的生黎，开始时每丁纳银二分二厘，后又将地丁银两减去一分二厘，止收一分。从康熙初年起，清廷多次蠲免广东赋税，仅康熙六十一年(1722年)全省三次普免，八次积欠蠲免。同时要求海南地方文武大臣:“应时时训饬所属有司弁员等加意抚绥，悉心教养，务令(黎族人)安居乐业，各得其所，以副朕胞与万方之至意。”［6］120

但实际上，黎族人民的赋税负担往往大大超过定额。如甲头，往往借包揽代纳钱粮之名，加收赋税据为己有;官员与武夫，不仅勒索钱粮，还巧立名目，任意摊牌。还有官员任意役使黎人，使黎人徭役繁重。各种剥削压迫使黎族人民生活困苦，导致黎民起义不断。对于黎人起义，清政府在政策上往往“剿抚并施”。如道光十一年四月，“据李鸿宾奏剿办崖州黎匪情形”，清廷谕军机大臣等:“如徒重办黎人，而不将奸民蠹吏加以严惩，则弊源未绝，旋又激成事端。且彼重此轻，办理未能平允，即不足以折服黎人之心。所论甚是。现经该督访明崖州书吏郑运光、陈昌福二名，曾向黎人藉端需索;业已解至琼州，看该督亲提研讯。此等蠹吏，必应从重惩办，着审明归案定拟具奏。”［6］209光绪十三年(1887年)，张之洞、冯子材在镇压又一次大规模黎族起义后，提出了以安抚为主，主要包括设抚黎局、开十字路、发展经济、设义学开科举等措施的治黎纲领性文件《抚黎章程十二条》。这些措施对黎族的开发与建设起到一定的积极作用，对黎族的文教发展也具有开创意义。

即便如此，有清一代黎族起义的次数，仅鸦片战争前，据统计:顺治年间12次，康熙年间31次，乾隆年间3次，嘉庆年间6次，道光年间7次［7］。面对清朝各类矛盾复杂、各类势力相钳制的社会来说，宽严相济的政策，对于统治者而言，要求是非常高的。何时宽何时严，对何人宽对何人严，宽严的“度”如何把握，需要统治者具有很高的政治水平。显然，清朝统治者没有真正有效把握和实行这一政策。

清朝对黎族土流兼治的统治方式，理顺了管理制度，顺应了历史发展情势，对维护清王朝在海南的统治是有利的。这一制度一直延续到清代后期。清朝海南的行政区划及各种行政、军事管理机构健全之后，也相对稳定，在清朝前史二百余年中并没有发生大的变化，基本上适应了海南包括黎族在内的社会发展。同时，宽严相济的治黎理念，使清朝对海南黎族社会的控制和影响比历朝都加强了。但是，通过上述可见，其治理的成效可谓利弊共存，甚至弊大于利，这是封建统治制度无法克服的矛盾。清朝是中央集权比以往更加强化的封建王朝，同时也是中国封建制度走向衰落和开始崩溃的时期，期间，发生在道光二十年(1840年)的鸦片战争又使社会形态发生了根本变化，这是清朝社会难以真正持久安定的根本原因。而牺牲多数人的利益，保护少数人的利益;不能真正遵循民本思想，是其时代的病症。因此，清统治者不可能制定出系统科学的治理黎族的方案，也不可能真正将黎民的幸福意愿放在首位，并将其化为政治愿景。

［1］洪寿祥．海南地方志丛刊:昌化县志两种［M］．海口:海南出版社，2004:215．

［2］洪寿祥．海南地方志丛刊:道光《琼州府志》［M］．海口:海南出版社，2004．

［3］吴永章．黎族史［M］．广东:广东人民出版社，1997:353．

［4］李勃．海南岛历代建置沿革考［M］．海口:海南出版社，2005:390．

［5］林日举．海南史［M］．长春:吉林人民出版社，2002:268．

［6］洪寿祥．海南地方志丛刊 :明清《实录》中的海南［M］．海口:海南出版社，2006．

［7］唐玲玲，周伟民．海南史要览［M］．海口:海南出版社，2008:258．

A Study on the Ruling Policy of Qing Dynasty on Hainan Li Nationality

LIU Dong-mei

(Social Science Research Center，Hainan University，Haikou 570228，China)

This article discusses the key points in the ruling policy of Qing governmenton Hainan Linationality，which include:to keep pace with the situation and take differentmeasures in different historical stage;to follow the ruling notion of severity with leniency;and to bringmore Li folks into the tightly controlled governing system of Qing dynasty than its previous rulers by the setup of political institutions at grass roots level，etc．It also analyzes the effect of the above policies．

Qing dynasty;Hainan Li nationality;ruling policy

K 249;C 954

A

1004－1710(2011)06－0035－04

2011－7－21

［规划课题］海南省哲学社会科学规划课题(HNSK 11－39)

海南大学青年基金项目(qnjj1051)

刘冬梅(1970－)，女，吉林九台人，海南大学社会科学研究中心副研究员，主要从事历史研究。

［责任编辑:郑小枚］