土地承包关系稳定与调整博弈：基于财产共有的视角

段 婧， 张长春， 王立芹， 张园园

（1.河北省经济信息中心，河北石家庄050051；2.河北农业大学，河北保定 071001）

土地承包关系稳定与调整博弈：基于财产共有的视角

段 婧1， 张长春2， 王立芹2， 张园园2

（1.河北省经济信息中心，河北石家庄050051；2.河北农业大学，河北保定 071001）

人口增减导致的承包土地不均，关系农民切身利益。依据人口增减调整承包土地不仅与物权法理相冲突，与中央稳定承包关系的精神不吻合而且实际操作难度大，调整后耕地细碎化加剧。由此得出结论：调整并不是实现公平的最佳途径。为保护新增人口土地承包经营权，提出了积极增加3类可调土地面积；推行土地承包经营权流转；严格控制新落户人员范围，减轻集体在土地发包方面的压力；实行规模经营与承包合同主体个人化相结合等一系列措施。

财产共有；新增人口；土地承包经营权

《物权法》中明确规定了承包期限届满，由承包经营权人继续承包。这样的规定延续了稳定承包关系，促进农户加大农业投入的立法精神。那么，新增加的人口面临着无地可种的尴尬境地。同时由于人口增减差异，不同家庭之间人均承包土地数量明显分异。对此有些地方采取了根据人口增减不断调整的做法，大部分地方不知应当如何解决。基于对土地集体成员所共有的认识，笔者认为宜稳定现有的承包关系，严格执行“增人不增地，减人不减地”的规定。

一、财产共有理论与新增人口分类

（一）财产共有理论

财产共有，是指对同一不动产或者动产有两个以上单位、个人共同主张所有权，且各主体间的权利是协调一致而共同构成一个完整的所有权的财产所有制度。财产共有制度是财产所有制度中的一种常见形式，很好地解决了不同主体间的协作生产、经营、遗产分割等难以采用单独所有方式规制的问题。共有与单独所有相对应，共有包括按份共有和共同共有。按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权。共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权，共有人按照约定管理共有的不动产或者动产；没有约定或者约定不明确的，各共有人都有管理的权利和义务。

《物权法》第59条规定：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。即集体成员共同享有集体土地所有权。集体成员对集体土地所有权的取得是基于成员身份，而非合同等民事法律行为，不可能对集体土地之共有份额进行约定。根据《物权法》第103条规定：共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。共有人属于同一个集体成员，具有特定的身份关系，属于法律规定条款，所以集体土地应当理解为属于集体所有成员共同共有。

根据上述分析，作为共同共有人，每个集体成员在成员身份关系存续期间，不得单独主张自己持有的份额并处分，只能与其他成员一起享有共同管理的权利，履行所有人相应的义务。

（二）新增人口的界定

在首轮农村集体土地发包时，所有集体成员平等地承包到了相同质量和数量的土地，在国务院公布的关于第二轮延包的文件中，明确规定了“增人不增地，减人不减地”的基本要求。为此，对于新出生的婴儿、娶进村的媳妇、外出打工的村民以及退伍、上大学返乡的本村青年等没有可耕种的土地，使他们的生计难以维系。为了研究的方便，我们定义新增人口为，集体土地发包以后，该集体新增加的成员，包括以下几种：

1.新出生的人口 由于承包期时间很长，耕地为不少于30年，牧草地、林地的承包期则更长，按照我国计划生育政策，男子22周岁、女子20周岁结婚，30年的时间可增加一代人，甚至两代人。相较于其他情形，新出生人口大约占总增加人口的80%，是最主要的人口增加类型。

考虑到我国生育政策对少数民族、独生子女、离异再婚、农民夫妇生育女孩、孩子残疾等情形，笔者按每户农民生育两个孩子计算，在一个承包期（30年）内，一个四口之家（两代），可能增加四人，即使扣除人口死亡原因，数量也近乎增加一倍。这部分人的土地承包经营权保护问题是最值得研究的内容。

2.婚嫁新增人口 婚嫁是人类社会的自然现象，根据我国婚姻法对结婚年龄的规定，以及我国广大农村习俗，对于一个有两个孩子的农村家庭，到结婚年龄时，嫁女娶媳妇，人口增减几乎可以相抵，加之农村年轻人生育观念的改善，生育一个孩子也很普遍。如此，考虑人口增减的自然规律，婚嫁导致人口增加并不是突出的问题。

3.外出务工返乡农民 随着我国城镇化发展，大批农民放弃农业耕作涌入城市，有些家庭仅剩老弱妇孺在乡务农，有些家庭干脆将土地撂荒。然而，在国家种粮直补、良种补贴和大型农机具购置补贴等众多惠农政策的实施，城镇住房价格高涨，农民工根本难以购买，故部分农民纷纷返乡要求承包土地。从某种意义上讲，这部分人不属于集体新增人口，他们原本就是本集体成员，只是没有承包土地而已。从土地承包经营稳定的角度出发，我们姑且也称他们为新增人口。

4.户籍短期迁出人口 大学生外出求学、年轻人入伍等户籍迁出，但部分学生毕业后回乡创业、军人退伍回乡等又落户原集体时，也对土地承包人口不均的严峻问题增加了一枚不可忽视的砝码。

5.其他新增人口 根据我国相关法律规定，长期在农村从事技术服务的人员、叶落归根的游子，符合条件的也可在农村集体落户。

上述几种新增人口，生育、嫁娶以及求学入伍返乡新增人口都必然有一个农户与之对应，并未增加新户。只有第三、五两种情况会产生新户，但二者有明显不同。返乡务农的农民工原本就是本集体成员，只是没有参与土地承包，这些人要求承包土地耕种情有可原。最后一种情形是一种新农户的增加，这些新增农户土地承包经营权保护问题应区别对待。

（三）土地承包经营权的内涵

《物权法》对土地承包经营权给出了明确的表述，土地承包经营权，是指土地承包经营权人依法对其承包的本集体所有或国家所有但已确定给本集体使用的耕地、林地、草地等享有的占有，从事种植业、林业、畜牧业等农业生产使用，并获得收益的一种用益物权。土地承包是创设物权法律行为，土地承包经营权有如下特性：

1.土地承包经营权是使用权 作为土地所有者的农民集体，为使其充分有效利用，根据《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等将占有、使用、收益权能暂时与所有权分离，发包给符合条件的农户或其他单位、个人使用，而最终处分权始终保留在村集体——土地所有者手中。农户依法取得的土地承包经营权仅是一种使用权，并未取得对承包土地的所有权，虽然在我国现行的农村土地制度赋予农民几乎与等同土地所有权的权利内容。

2.土地承包经营权是物权 从上世纪八十年代初人民公社分田到户搞家庭联产承包责任制，到九十年代末第二轮延包，农民获得的土地经营权利尚处于债权与物权的争论之中，较主流的观点也只是称其为具有物权属性的债权。及至2003年3月1日，《农村土地承包法》颁布实施，土地承包经营权性质的物权－债权之争画上了句号，尤其是《物权法》的颁布实施，土地承包经营权更是被定性为用益物权，其名称、内容等皆由法律明确规定。用益物权是财产所有人为使其财产最有效利用，而依法为他人设立的使用权。《物权法》第四条规定：国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第120条又规定：所有权人不得干涉用益物权人行使权利。据此，农户取得的土地承包经营权，一经设立即具有了对抗任何人干扰的能力，包括农民集体的非法干涉。

3.土地承包经营权期限性 用益物权是一种有期限物权，他物权的期限性是与生俱来的。财产所有权的弹力性使占有、使用和收益权能与处分权分离，期限届满其权能又恢复圆满。倘若他物权是一种永久的权利，则势必害及所有人权力的行使。根据承包用地的不同用途，法律规定了最低年限和最高年限，即耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年，特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长［1］。

4.土地承包经营权具有社会保障性 尽管在我国农村已经建立起了最低生活保障、新型农村合作医疗等保障制度，但在很长的一段历史时期，土地之于农民的确发挥着提供生养死葬的保障职能，即使现在也不可能完全否定。有无承包土地决定了农民能否生存和农村能否和谐发展。

根据《农村土地承包法》第五条规定：农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。由此可知，承包经营权的主体应该是集体成员，每一个集体成员均具有承包本集体发包土地的权利。新增人口只要具备集体成员资格，成就了取得土地承包经营权的身份条件，就有权获得该项权利。

第十五条同时规定：家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。也就是说只有农户才是土地承包合同的一方主体，土地承包经营户是由作为承包方的农户通过与农村集体经济组织签订土地承包合同而取得法律主体资格的。单个成员不可能独立享有承包经营权，除非农户中只有一个家庭成员。

农户在法律地位上与法人是不同的，法人拥有自己的财产并能独立对外负财产有限责任［1］。农户纵使是承包合同当事人，但合同中权利和义务并非由其独立享有和承担。农户中所有集体成员对合同义务承担连带责任，相应的土地承包经营权理应属于所有家庭成员共同共有。基于上述分析，不妨将全体家庭成员享有的土地承包经营权集合成束，构成承包农户的承包经营权，农户权利大小取决于在首轮承包时家庭成员的多少。根据国务院2004年4月30日《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》“增人不增地，减人不减地”的规定，纵使家庭人口在承包期内减少，该农户承包经营权也保持不变。

二、不同人群承包土地的公平博弈

新增人口没有承包土地，生活保障难以做到自给，在我国农民保障体制尚处于建设时期，唯有解决这些人的耕种土地问题，方显社会公平，否则为和谐新农村建设平添变数，蒋月教授等许多专家均主张对人口不均等特殊情形导致人均承包土地不均应予调整［2］。

笔者并不否认这些新增人口应当享有土地承包经营权，但何者才算公平，应值得探讨。农村中除新增人口外，还有原集体成员，他们在集体首轮发包土地时，获得了相应数量的土地，并一直勤恳地耕作至今。我们在保护新增人口承包经营权的同时，也应同时考虑他们的权利，不可偏废。

“大稳定，小调整”是众多专家、学者追求承包经营权公平的依据，主张从原承包农户手中“调整”一部分出来，谓之以社会保障性。笔者认为调整并不是实现公平的最佳途径，相反，在承包期内，不调整才是对所有集体成员的公平，理由有以下几点：

（一）调整承包土地与物权法理冲突

用益物权是以占有、使用他人财产并获得收益为特征的一种定限物权，具有物权的一般属性。包括所有权人在内的任何单位和个人不得干涉用益物权人行使权利。自集体与农户签订的合同生效，农户便取得了一定年限的土地承包经营权。在承包期内，集体不得调整承包地，更不应随意收回。集体成员组成结构发生变化，并未导致集体对外法律地位的必然变化，对其原先所为的法律行为仍需遵守，调整农户承包地就是发包方对承包方的干预，与法理不容。

（二）实际操作难度大

根据《农村土地承包法》第27条规定：在承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。这里就出现两个难题：其一是因人口增减导致承包土地不均到什么程度才是法律规定的可以调整土地的特殊情形，目前没有明确的法律规定，仅见到一些个人观点。其二是批准调整的程序严格，难以实现。对于同一个集体的乡亲，大多不愿得罪人，除非涉及到自身利益，如果要三分之二多数村民或代表同意，那涉及调整的范围也绝不是一个特殊情形所能概括的。很多情况下，也是在某些人的操纵下通过调整方案。更为严重的是，农民一向视土地为生命，调减土地无异于虎口夺食，在农户间产生不满和怨恨，势必增加农村不稳定因素。诸多的因承包地纠纷引起的诉讼、治安案件便是佐证。

（三）调整后耕地细碎化加剧

土地具有位置不可移动性，即使调整方案按照一定程序付诸实施，调减的承包地散布于不同的地方，面积狭小，再将这样的一块地分给多户家庭，每户可耕种面积则少之又少，加剧了耕地细碎化程度，不符合适度规模经营的发展趋势。

（四）与中央稳定承包关系的精神不吻合

在农村土地改革进程中，国务院、中共中央出台的一系列文件均反映着维稳的思想，更是在法律层面予以固定。《农村土地承包法》第7条第一款明确规定：承包期内，发包方不得调整承包地。《物权法》第130条规定：承包期内发包人不得调整承包地。2008年中共中央十七届三中全会通过的《关于推进农村改革与发展的若干重大问题的决定》指出，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。“长久不变”，是保持农村稳定和谐的必然要求。调整土地情形的存在，使得农民不敢进行大规模的农业投入，缺乏长期思想，降低了农业生产效率。

（五）大多数新增人口承包地问题已经内化为农户家庭成员间问题

对于出生、嫁娶及户籍短期迁出等三种新增人口而言，都有一个农户与之关联，这些家庭原本就有一定的承包土地。在30年的承包期内，基于正常的生老病死自然规律、社会老龄化趋势等导致的人口增减，对这些家庭基本上是相同的。因人口增加致人均承包土地面积减少，在户与户之间处于均衡状态，户均承包土地面积大体平均，从中也不难看出立法者当初将农户作为土地承包合同一方主体的深远考量。如果因为违反我国人口生育政策，非法超生导致家庭人口增加，新时代青年农民相应国家号召，晚婚、少生导致人口相对其他家庭变少，进行承包地调整，则无异于对违法行为的肯定与褒奖，对守法行为的否定与惩罚。

对于没有与农户关联的纯粹新增人口，不可与前述情形等同看待。在他们加入这个农村集体时，就应该已经知晓了可能没有土地可供自己承包的境遇，若机动地等三类土地无法满足时，就其内心而言也是能够接受无地承包的结局的。人都有自私的一面，都有追求个人利益更大的主观驱动力，一旦成为集体成员都会主动或被动地谋求一份土地，也就不足为怪了。大邱庄、华西村等集体经济发达的村庄，有许多外来打工人员落户定居，莫非他们都要从集体收益中分一杯羹？在此，笔者并没有就户籍与成员资格划等号之意，仅就第五种类型新增人口要求调整承包地问题举一反证。

综上所述，笔者认为在特殊情形下调整土地虽是法律的规定，又有众多要求调整的纠纷与案件，但在承包期内调整承包地只是合法不合理，是形式上集体成员间的公平，并非实质公平。

三、保护新增人口承包经营权策略

新增人口的承包经营权的确应当保护，但应区别对待，决不可简单的一刀切，否则容易在维护部分人群利益的同时，伤害了另外一部分人的利益，造成新的不公平。在维护现有的土地承包体制不变的前提下，为保护新增人口土地承包经营权，可以考虑以下措施：

（一）维护原有的承包关系不变，承包土地绝不调整

充分利用承包农户家庭这个缓冲器，解决大部分新增人口土地承包经营权公平问题，保留违法超生所致户均土地面积不平衡问题，既可维护总体水平上的公平，又能彰显法律的指引作用，坚决不予调整土地。稳定承包关系，是保障农民土地权利的最根本途径［3］。

（二）积极增加三类可调土地面积，尽力保护新增人口有地可包

《承包法》第28条规定：应当用于调整承包土地或者发包给新增人口的土地包括集体经济组织依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的以及承包方依法、自愿交回的土地。积极推动土地复垦整理项目，增加土地面积；严格农村分户制度，及时收回承包土地；积极推动承包土地流转，通过上述途径增加耕地有效面积，解决新增人口承包土地问题。

（三）积极推行土地承包经营权流转，解决新增人口实际生存问题

维护土地承包关系稳定，提倡土地承包权流转，新增人口可以通过接受他人流转的土地得以谋生。对于返乡务工家庭，如果参与了土地承包，且没有将土地转让，因外出务工而由他人实际耕种的，不论是自己撂荒还是集体再行发包，依法仍然享有对原土地的承包经营权，可依法索回。对没有参加二轮承包的返乡家庭可通过三类土地解决，仍无地可种的，也只能通过他人流转方式取得。

（四）严格控制新落户人员范围，减轻集体在土地发包方面的压力

学术界应进一步理清户籍与取得集体组织成员资格的内在关系，地方政府严格按照国家、地方的规定控制外来新增人口数量，即使必须要落户于此，也应事先确定好集体现实的土地现状，及不能解决承包土地的实际困难，减轻在土地发包方面的压力。

（五）实行规模经营与承包合同主体个人化相结合

在农业规模化经营普及的情况下，承包期限届满再次发包时，在有些偏远的农村可尝试集体与农民个人签订承包合同的方式，个人承包后流转给农业企业统一耕种，承包人死后由集体及时收回。这样既可以解决某些集体成员缺乏劳动能力的问题，又可以“死人挤占活人的地”现象。但这种方式与现行的农户为土地承包合同主体的法律规定相抵触，故权且作为理论上的一种探讨。以个人作为承包合同的主体条件不够成熟，如果立即强行改变，可能需要为制度转变付出巨大成本。即使制度转变了，也未必能得到农民的认可［4］。

四、结论

集体土地的共有权属性，为梳理集体、农户、新增人口之间的关系提供了一个新视角。人口增减导致的承包土地不均，关乎农村社会稳定，影响农民切身利益，应当予以足够重视。保护新增人口土地承包经营权不能简单地通过调整土地实现，否则容易造成新的不公平。维护现有的承包关系不变，由家庭内部消解大部分的土地需求压力，积极开展土地复垦整理、及时收回不符合承包条件农户的土地，增加对新增人口承包土地要求的解决能力。严格户籍管理，尽量减少外来户给本集体带来的土地压力。

［1］ 陈利根.土地法学［M］.北京：中国农业出版社，2008（11）：64－69.

［2］ 蒋月.农村土地承包法实施研究［M］.北京：法律出版社，2006：29－31.

［3］ 龙开胜.如何保障农民的土地权益［J］.资源与人居环境，2009（9）：35－37.

［4］ 商平度.关于农村新增人口土地调整纠纷不属于行政案件的几点思考［EB/OL］.http：//www.law－lib.com/lw/lw view.asp？no＝5596，2005－07－11.

Land contract relationship stability and adjustment game——In view of on community property

DUAN Jing1，ZHANG Chang－chun2，WANG Li－qin2，ZHANG Yuan－yuan2
（1.Economic Information Center of Heibei Province，Shijiazhuang，Hebei 050051；
2.Agricultural University of Heibei，Baoding，Hebei 071001）

Population increase or decrease can cause the inequality in the contracted land，which is related to vital interests of farmers.The author believes that based on the population of increase or decrease，adjusting the contracted land not only conflicts with property rights and jurisprudence，but is inconsistent with the spirit of stable land contract relations of the Party Central Committee，but also has difficulty in operating practically，as the adjusted land has increased the fragmentation.In conclusion，the adjustment is not the best way to achieve fairness.To protect the contracted management rights of land for additional population，we have proposed to increase actively three adjustable land area；to push through the circulation of the contracted management rights of land；strictly control the scope of new settled staff，reduce the collective pressure in land contract，implement a series of measures，and to combine scale management with personalization from the main part of the contract，and so on.

community property；additional population；the contracted management rights of land

F 321.1

A

1008－6927（2011）03－0374－05

2011－03－10

段 婧（1965－），河北石家庄人，大学本科学历，经济师，研究方向：经济管理。

（

刘雪春）