农地非农化过程中土地增值原因及其分配方式研究

田 旭

(辽宁大学经济学院，辽宁 沈阳 110136;沈阳工程学院，辽宁 沈阳 110136)

一、农地非农化的原因分析

农地非农化是任何国家在发展过程中都必然经历的过程，农地非农化过程伴随着城市化水平的提升和社会经济的增长。

(一)城市经济的发展

任何国家要提高城市化水平，必然要发展城市经济。城市经济的发展，需要对城市原有的经济布局和经济结构进行调整和升级。随着经济结构的调整和升级，城市良好的经济发展环境吸引了大量资金投资，大量投资使土地需求上升;同时原有的工业企业面临环境压力需要向外迁移，城市向外扩张的压力大，对城市近郊土地需求增加，城市郊区的农村集体土地转为国有土地。城市经济的发展，土地价值上升，城市中心地区寸土寸金。城市中心区域土地价值的上涨，导致土地使用转向效益高的商业用地，原有居民只能向城市周围迁移，城市面积不断扩容。同时城市的发展对基础设施的建设提出更高的要求，城市基础设施的大量建设，城市功能的不断完善，都需要占用大量土地。

(二)城市人口的增长

经济的发展和技术的进步，提高了农业的劳动生产率，大量的农民从土地中解放出来，成为农村的富余劳动力，农民的隐性失业率上升。农村大批富余劳动力需要向城市转移，他们纷纷离开家乡土地到城市寻找就业机会。城市经济的发展为大量外来人口提供了就业机会，同时这些外来人口的劳动又促进了城市经济的繁荣。随着农村人口不断向城市迁移，城市人口在不断增加。城市要为外来人口提供居住条件，而外来人口由于从事的职业收入水平低于城市居民收入，他们只能把家暂时安置在城市周围。城市人口的增长，需要大量的土地来吸收和安置新增的城市人口。同时老城区的改造、城市环境的改善、人均居住面积的增加等，必然导致城市面积的扩张，加剧了城市周边农地的非农化速度，城市周边大量的农地转为城市土地。

二、农地非农化过程中土地增值原因分析

农地转为建设用地，土地价值增加几倍到数十倍。国内不少学者都对土地价值增值的原因进行了分析，章植(1934)认为，影响土地需求和土地供给的因素都能导致地价的涨落。张德粹(1979)认为对地价发生影响的诸因素可分为三大类:土地本身所具备的自然条件、土地所处的经济和社会环境以及一般的经济情况。周诚(2003)认为，土地增值主要有三个来源:一是供求性增值，二是用途性增值，三是投资性增值。综合国内学者的研究，本文认为农地非农化过程中土地增值原因如下:

(一)农地非农化使土地的用途发生改变

城市经济发展水平远远高于农村，工业生产效率也高于农业生产效率，市地的边际收益高于农地的边际收益。农地被政府征收后转为国有建设用地，其用途发生根本改变，从农业用地转为城市用地，土地价值也发生相应的变化。土地的使用价值决定土地价值，商业和工业用地使用价值高于农业用地使用价值是由于商业和工业用地的土地边际产出高于农业用地的边际产出。由于农地转非，土地用途的改变使土地使用价值上升，产生土地增值。

(二)城市发展对土地需求的增加

土地的需求与经济发展成正向关系，随着社会经济的发展，居民生活水平的提高，城市对土地的需求增加。由于土地的数量固定，主要在市地和农地之间分配，随着社会经济发展，城市化进程对土地的扩张需求，人口增长对土地的居住需求，这些都导致土地需求的上升。而土地数量的固定，决定了土地供给增涨的有限性，西方经济学土地价格取决于土地的需求，土地需求增加土地价格上涨。土地供求之间的矛盾，推动了土地价格的上涨。

(三)经济发展推动土地价值上升

随着经济的发展，单位土地面积的产出不断上升，提高了土地的使用价值。土地的使用价值决定土地的价值，使用价值的上涨必然导致土地价值上升。同时，经济发展使城市土地越来越稀缺，城市土地价值的上涨，增加了企业的经营成本和居民的居住成本。企业开始向城市周边转移，居民也向周边转移，对城市周边土地的需求上升，也带动了城市周边土地价值的上升。

三、土地增值收益分配理论研究

(一)“涨价归公”理论主要观点

持“涨价归公”论的学者认为:征收农地过程中产生的土地收益增值部分应全部归于社会，即政府所有，用于全社会的建设与发展。亨利·乔治(1879)认为土地的价值之所以增值，是人口的集聚和生产的需求，而非某个人的劳动或投资引起的，因此土地增值的收益应收归全社会所有。孙中山提倡土地“涨价归公”，主张土地收归国有，对于一时政府财力不够而不能收归国有的土地，应该通过征税将土地收益收归政府所有。台湾经济学家林英彦指出“目前之土地市价，除了土地所有人申报应归其个人所有的地价以外，尚包含庞大的自然增值额，这是应当属于社会全体的。所以，如果按照市价补偿，那无异于将自然增值部分也视为个人财产给予补偿，其不合理之情形至为明显。”

(二)“涨价归农”理论主要观点

“涨价归农”观点认为:农地征收过程中产生的土地收益增值部分应全部归于农民，这种观点在资本主义社会是普遍存在的。持这种观点的学者认为:在中国失地农民被排除在土地增值收益分配体系之外，政府征地补偿标准低，是农民收入增长慢、城乡收入差距拉大的原因。其前提是农民拥有完整的土地产权，即土地所有权、土地收益权、土地处置权、土地发展权等，政府要对失地农民的所有权益进行完全补偿。

(三)“公私兼顾”理论主要观点

周诚先生认为，“涨价归公”论只看到农地的自然增值来源于社会经济发展，国家应当拥有整个农地发展权，从而忽视了失地农民作为农地所有者也应当分享此项权利;“涨价归农”论只看到失地农民应当享有农地发展权，而根本忽视国家和其他农民也应当享有土地发展权。通过对以上两种观念进行修正，周诚先生提出了“公私兼顾”理论观点。“公私兼顾”就是要在农地非农化过程中价值增值的分配中，应在土地利益相关各方之间进行合理分配，保护利益相关各方的农地权利。

四、农地非农化过程中土地增值收益的分配方式

我国的“二元”土地制度下，土地的最终发展权掌握在政府手中，农村集体土地的所有权人没有农地发展权。这样的权益安排虽然能使政府从宏观角度保护基本农田，但也是对农村集体土地权利的侵占，使农村集体土地所有权人的权益受到损害。我国可将整个农地发展权分解为失地农民的农地发展权和国家的农地发展权，实行公平分配农地非农化所产生的土地增值，在公平补偿失地农民的前提下，用于全国的农村建设。

(一)失地农民享有农地转非增值收益

我国农村土地为集体所有，农村集体土地的所有者为全体农民，每户农民对其承包经营的土地拥有使用权、收益权和发展权等权益。政府征地使农民失去了土地，也失去了土地上的权益，农民有权获得“保障性补偿”的权利。土地用途发生改变，商业和工业用地的边际效益远远高于农业用地的边际效益，土地用途改变所带来的土地价值增值是土地发展权价值。现行的征地补偿规定中，土地补偿款实质是对土地产值补偿;安置补偿实质是对土地保障功能补偿，对土地的发展权没有任何补偿，这是对失地农民权益的剥夺。要提高现行的土地补偿标准，从农地转非过程中所产生的土地增值收益中拿出一定比例，为失地农民建立与城市居民相同的社会保障系统，使失地农民在生产和生活上无后顾之忧。

(二)国家享有农地转非增值收益

社会经济的发展和城市化水平的提升都对土地需求上升，土地需求的增加使土地价格上涨，土地发生增值。这部分增值与农业生产和农民投入无关，这部分的增值主要得益于社会发展，土地增值收益应由社会分享。国家作为土地的最终所有者，享有土地发展权，有权代表全民分享土地增值收益。这部分土地增值收益要用于农业建设和环境建设等民生项目，让这部分土地增值收益惠及整个社会。

(三)在耕农民享有农地转非增值收益

农村集体内每一块土地都应享有相同的发展权益，土地发展权本应属于农民，但由于国家的土地利用规划和用途管制使大部分农地所有者失去了土地开发机会。这部分土地的发展权实际上掌握在国家手中，在耕农民失去了土地发展权益，国家要对在耕农民失去的土地发展权给予补偿。我国可以参照美国的土地发展权交易形式，即国家从在耕农民手中购买农地发展权。可以从农地转非增值收益中划出一定比例用于补偿在耕农民失去的土地开发机会损失，将部分农地转非增值收益作为农业种植补贴，既能提高农民种植的积极性，又能实行农村集体土地权益均衡。

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