浅谈基本公共服务城乡均等化

2011-04-04丁赋慧

对外经贸 2011年11期

丁赋慧

(苏州大学东吴商学院，江苏苏州 215021)

一、基本公共服务均等化的内涵

政府配置和市场配置都是资源配置的基本方式，但是市场在配置私人产品方面是有效率的，在配置公共物品方面难免失灵，而政府在提供公共产品或公共服务方面却富有效率，所以政府是公共物品或公共服务的主要提供者。公共物品和公共服务是政府通过分配资源实现公平的重要途径。

(一)基本公共服务内涵界定

基本公共服务是公共服务的一类，具备公共服务的所有特征，以满足公共需求为目标，通过公共财政提供，社会成员的消费机会平等。但是目前如何界定基本公共服务的范围还是没有一个统一的参照标准。笔者认为基本公共服务应该是与全体社会成员关联性高、影响作用强的服务，如果缺少基本公共服务，社会秩序就无法正常维持，经济社会的发展就会停滞甚至倒退，所以基本公共服务就是政府提供的与全体社会成员直接相关的能满足公共需求的服务，基本公共服务以增加全体社会成员的福利为判断标准，把增进全体社会成员福利的教育、卫生、文化、就业、再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安认定为基本公共服务的范围。

(二)对“均等化”的理解

“均等”是指一种状态，“均等化”是一个结果，需要通过一定的过程最终达到均等的结果。包含以下几个方面:

1.机会均等和结果均等。城乡基本公共服务均等化的实现可以从机会均等和结果均等两个方面来衡量均等化的程度。首先，要确保农村农民享有基本公共服务的权利，实现机会均等。其次，在机会均等基础上通过加大农村基本公共服务供给力度和质量，实现结果的均等。

2.质量均等。公民享有基本公共服务质量均等，不管是居住在城市的居民还是居住在农村的农民都应该享有质量均等的公共服务，这是作为公民的权利。但是质量均等不是绝对的平等，城乡基本公共服务绝对的均等是不现实，也是不可能达到的，质量均等也是在城乡基本公共服务差异基础上的相对均等。

3.实现社会公平、公正、平等。基本公共服务均等化符合民主社会追求的基本价值取向，基本公共服务均等化是和谐社会建设的重要内容，城乡基本公共服务均等化是实现社会公平、公正、平等的重要制度保障。

综上，基本公共服务均等化是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维护国家经济社会的稳定，保护个人基本生存权和发展权，为实现人的全面发展需要，政府及其公共财政为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品和服务，目的是要逐步缩小城乡之间、不同区域之间、不同群体之间的基本公共服务差距，促进社会公平。基本公共服务均等化的发展水平是衡量一个国家或地区发展水平和政府效能的重要尺度。

二、目前我国基本公共服务的现状

进入转型期以来，我国政府更加重视经济社会的全面协调可持续发展，不断加大基本公共服务方面的投入力度，在推动基本公共服务均等化方面取得了明显成效。全国免费义务教育全面实施，国民基础教育体系日趋完备。基本社会保障制度不断完善，医疗、就业、养老等基本保险覆盖面不断扩大，城乡居民最低生活保障体系全面构建，公共就业服务和保障性住房供给力度不断增强，基本医疗保障制度实现了全面覆盖。但是，目前我国基本公共服务体系建立在户籍制度的基础上，城市经济发展水平较高，基本公共服务体系基本完善，完全覆盖城市居民;农村经济发展落后，基层政府财政匮乏，公共服务水平低、质量差、覆盖面小。城乡基本公共服务供给存在巨大差距，且在区域间、城乡间和各群体间的差距仍在扩大。

(一)基本公共服务的区域非均等化

基本公共服务的区域非均等主要表现在东部和西部、沿海和内地间的非均等化，存在着较大的差距。我国中西部地区基本公共服务各方面水平都明显低于东部地区和全国总体水平。这种差距的根源在于区域间的经济社会发展水平的过大差距，使得区域间的财政收支能力差距过大，从而导致区域间的基本公共服务的供给能力差距过大，而这种基本公共服务的过大差距，又反过来造成各区域间经济社会发展水平差距的扩大。

(二)基本公共服务的城乡非均等化

长期存在的城乡二元分割体制使我国的城乡差距不断扩大，不仅包括经济社会发展水平如居民收入等方面，更包括政府所提供的基本公共服务。当前我国农村的基本公共服务与城市有较大的差距，官方数据显示，当前我国城乡居民收入差距比例为3.33∶1，将教育、医疗、社会保障和住房等因素加进去，城乡实际收入差距达到5.6∶1，基本公共服务因素对城乡收入差距中的影响在30% ～40%。

(三)基本公共服务供给贫富差距突出

当前我国很多地区依然有相当多的低收入者难以享受到基本公共服务，最突出的表现是“上学难”、“看病难”和“住房难”等社会热点问题。近年来，城镇家庭中收入最高的10%的家庭人均可支配收入是收入最低的10%的家庭的9.2倍，根据最新公布的数据显示，我国居民收入的基尼系数已经超过了0.4的国际警戒线，也超过了发达国家的水平。由于公众个人承担基本公共服务的费用快速上涨，已远远超过贫困家庭可支配收入的增长速度，这也是导致贫富差距不断扩大的重要原因。

三、我国基本公共服务非均等化的原因分析

我国公共服务非均等化局面的形成受历史文化、地理环境、财政制度、政治制度等多重因素的影响。主要原因有:

(一)长期的城乡二元格局

我国长期以来一直实行的是城乡分离的二元格局，教育、医疗及社会保障等基本公共服务也实行城乡二元化，国家在基本公共服务的投入方面也是重城轻乡、重工轻农，这不仅造成城乡之间基本公共服务的资源配置、服务与产品的供给水平存在较大的差距，也导致城乡居民的民生权益及享有公共服务权益严重失衡。城乡居民的收入水平在改革开放后有了大幅度提高，但是差距依然很大，而这必然影响财政收入，使得城镇和乡村的基本公共服务水平出现较大差距。

(二)政府职能不清晰

长期以来，我国各级政府之间的权责划分不清。现阶段基本公共服务的职能如义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等主要由基层财政来承担，但是各级基层政府的主要收入来源是共享税，其可支配的收入非常有限，而转移支付又不到位。地方政府的财权和事权不匹配，出现了财权上移、事权下放的现象，即在财政收入的分配上，中央占有较大比重，地方政府所占比重相对较小，但是在财政支出上，尤其是那些和民生密切相关领域的支出，地方政府要承担较大的责任。财权与事权的不相匹配是基层政府财政困难的根本原因，也是影响基层政府提供基本公共服务的关键因素。

(三)公共财政投入不足

长期以来，政府在经济活动中的直接参与以及政绩考核中对经济发展指标的过度关注导致了政府财政支出向经济发展项目的严重倾斜，政府用于基本公共服务领域的支出保持在比较低的水平。我国的政府职能转变之后，尚未实现由“以经济建设为中心”向“以公共服务为中心”的转变，政府的“缺位”与“越位”状况并存，突出表现在:政府过分重视经济增长，但用于公共服务方面的投入严重不足。整体财政政策是“重”经济建设“轻”基本公共服务，使得我国基本公共服务的财政支出体制尚未真正建立，未能形成基本公共服务可持续发展的财政支持体系。

(四)财政转移支付制度不完善

我国政府提供基本公共服务主要通过财政转移支付来实现，现行财政转移支付在制度上还存在着一些问题:一是转移支付形式过多，相互之间缺乏统一协调机制。二是税收返还和体制性补助等制度不利于实现基本公共服务均等化。三是专项转移支付规模过大过杂，且存在运行不规范不透明的问题。四是一般性转移支付规模太小，制度设计也存在缺陷。

(五)区域发展不平衡

全国各个区域之间发展很不平衡，既有繁华富庶的珠三角、长三角、环渤海地区以及其他东部沿海省份，也有欠发达的中西部地区以及部分落后省份。地方政府之间的财政收入差距很大。如2008年广东省财政收入最多为6620亿元，最少的西藏自治区地方财政收入为49.76亿元。其次是青海省为143.14亿元，广东省的财政收入是西藏的133倍，是青海省的46倍。这种区域经济发展差距直接影响了各地政府的财政收支能力，财政收支能力的差距势必使政府财政提供的基本公共服务也出现较大差距。落后地区尤其是中西部地区经济基础薄弱，发展缓慢，财政收入水平低，必然会在基本公共服务上资金投入不足。尽管有中央的财政转移支付，但是基本公共服务的供给主要还是依靠各自的公共财政实力，公共财政收入低下导致基本公共服务水平低。

四、推进城乡基本公共服务均等化的政策建议

(一)提高政府公共服务能力和水平

为全体社会成员提供基本的、必要的公共服务保障是任何一个政府义不容辞的责任。农村公共服务是各级政府共同承担的责任，政府要以解决城乡基本公共服务体制中现存的问题作为突破口，以实现基本公共服务均等化为目标，以政府自觉为源动力，进一步强化公共服务职责的自觉性，增强公共服务能力。不断健全对政府官员的考核机制，可以考虑把公共服务的提供数量、质量等加入到考核机制中去，以此推进“管理型”政府向“公共服务型”政府转变。

(二)创新财政投入方式

在财政投入方面，除了要加大投入力度外，还需创新财政投入方式，积极探索通过“购买服务”等方式，将财政投入由“养人办事”向“办事养人”转变。要采取规范化的财政贴息、适当补助、财政融资等手段，以地方财政为信用主体，积极争取国有银行信贷投入，采取“财政融资、统借统还、专户管理、融投分离、财银合作、互信共赢”的运作模式进行财政融资，多渠道带动和积聚社会资本，投入城镇基础设施建设。要积极发挥财政资金乘数效应，引导和带动外来资本、金融资本、民间资本参与县级产业结构调整、公共服务建设项目。

(三)优化地方财政支出结构

财政部门要正确认识和妥善处理基本公共服务均等化中的结构布局，在财力的安排和使用上，要坚持以人为本，统筹兼顾，科学城乡规划，重点支持教育事业、公共卫生、城乡社会保障等方面的发展，着力解决人民群众面临的突出困难和问题。

(四)完善基本公共服务决策参与机制

公共服务是通过公共政策来实现的，公共政策应该具有其自身的价值观。政府对基本公共服务设施的建设、公共政策的选择制定等都必须进行科学的论证、民主的参与和长远的统筹。因此，必须完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，健全决策规则和程序，让公民的利益诉求得到充分及时的表达，以使基本公共服务项目更加科学，更加有生命力。