网民参与党政领导干部问责的现状及法律保障※

董建新

网民参与党政领导干部问责的现状及法律保障※

董建新

互联网时代的到来，使网络已成为“民意的集散地、风向标”，日益频繁的网民关注、参与社会政治的网络问责行为，充分显示了网民问责的巨大力量。2008年11月底，一位网友在论坛上发帖《我无意中捡到的某市公务员出国考察费用清单》，“晒”出37张图片，全面曝光江西省新余市、浙江省温州市两个出国考察团的名单、行程、费用等。在这起“考察门”事件中，广大网民扮演了“草根记者”的角色，充分利用网络论坛、博客、个人空间等积极互动，强烈地发出“查出真相、给民众一个交代”的声音，使“考察门”引起舆论普遍关注，传统媒体也纷纷跟进报道。在“民间舆论场”的强势推动下，新余市和温州市委、市纪委高度重视，采取果断措施，严肃处理了相关责任人，新余市2名干部被免职，1名干部被停职，温州市4名干部分别受到党内严重警告和党内警告的处分，两市的违规旅游经费全部由当事人负担，所有出访人员都作了深刻检查。新余、温州两市的公款旅游事件像领导批示一样得到快速、果断处理，这充分显示了网民问责党政领导干部的积极作用。

中央纪委副书记李玉赋说，2009年全国7036名党政领导干部被问责，在这些被问责的事件中，网络仍然是推动问责的强大动力，问责的范围由原来的突发公共事件开始蔓延到官员个人言行、涉及广大民生等领域。

网络信息传播形态的急速变化，不断涌现的“公民记者”，让中国各级政府和领导干部面对的舆论压力陡然增加，网络问责作为一种充满活力的新事物，受到中央高度重视，并被正式引入反腐体制中，在效率、速度及影响力都远远超出传统监督制度的网络浪潮之下，几乎每一个党政领导干部都感受到了网络凝视的巨大压力和考验，网络正深刻而广泛地影响着中国政治生活。

一、网民参与党政领导干部问责存在的问题分析

（一）从网民的视角来看

网络从诞生的那一天起就注定是一把双刃剑。网络监督、网络问责可以维护公平、伸张正义，同样也可以散布谣言、颠倒黑白。网络监督、网络问责同样具有危害性，并且往往从虚拟世界转到现实生活中来，轻则是诽谤他人，侵害一个人的名誉权，重则危及公共安全与社会稳定。因此，对网民问责的负面作用也应该有清醒的认识。

1.网民问责思维的非合理性

在社会的转型期，存在着很多潜在的社会矛盾，当关切到自身利益的时候，网民很容易借题发挥，借助任何一个事件都可能在网络上炒作党政领导干部。

中国网民群体，包括网络管理员和版主在内，多为30岁以下的年轻人。阅历和思想认识水平的局限性，使其很难在短时间内厘清事情背后复杂的社会和心理动因，非理性和过于主观的声音经常容易占据上风。互联网的匿名环境、海量帖文的气氛渲染，观点相近人群的频繁沟通，容易产生“志同道合”感觉，并可能发展为人身攻击，甚至威胁社会正常秩序。

2.网民问责目的的非正当性

参与网络问责的网民素质参差不齐，利用网络扰乱社会秩序的情况还时有发生。由于网络具有开放性和匿名性的特点，网上存在低俗之风，一些别有用心的人打着问责、监督的旗号，利用网络散布谣言，进行诽谤谩骂和人身攻击，侵犯他人合法权益，扰乱国家正常的政治和经济秩序。

3.网民问责立场的非客观性

网民来自不同地域、不同阶层、不同职业，其阐述的观点难免受到视野、情绪、利益、情感等因素的影响，未必都是站在客观公正的立场上。像在网上发一些不实的消息，网络暴力、人肉搜索、利用网络公关等问题，都是明显的、有侵害性的网络行为，这些行为一方面反映一些网民道德治理不足，另一方面也反映政府对“网民问责”缺乏规范。

另外，还有像网络信息容易泄露问责官员机密、网络信息有时容易误导“舆论审判”等等负面作用。

（二）从政府的视角来看

1.缺乏完善的规章秩序

当前对于网络的监管、网民的问责是“政出多门”，公安、出版、工信等部门都有相应的内设机构涉及网络监管，却没有一个统一的机构来统领网络管理。一旦有网络舆论危机事件出现，到底归谁管，该怎么管理，现在法律并没有明确的职责规定。

2.缺乏系统的法律支撑

网民问责、网民监督作为新生事物，我国的网络立法相对滞后，比如网络诽谤属于自诉案件，原则是当事人不告不理。如果告到法院就得自己提出证据，但当事人往往连IP地址都找不到，无法固定证据。因此，制定网络法，保障公民在虚拟空间的合法权益，是加强网络监管的治本之策。

3.消极对待网络监督、网络问责

当前，很多地方政府似乎还不太习惯与网民打交道。从某省的一位党政高官在信箱中回复网民“没时间瞎扯”这个事件来说，一些政府部门还在用“官僚作风”对待网民，或者在突发事件中按传统思维“捂”新闻，消极对待网络监督和网络问责，希望缩小事件传播范围，这样的方式显然已经过时了，只能让政府公信力大打折扣。

（三）从领导干部的视角来看

近年来，各级领导干部对网络民意越来越重视，网民和官员的沟通得到了前所未有的发展。2009年，全国已有26位省委书记、省长对人民网网友留言作出公开回应。可以说许多地方领导特别是省市领导非常重视网络媒体的作用，但在基层，许多干部对网络民意还不够重视，对网络舆论、网络问责缺乏正确态度，更难作出快速有效的反应。

1.思想上轻视

思想是行动的指南。有些基层领导干部对网民的问责从思想上缺乏高度重视之意识，进而对网民问责回应不及时、不充分、不到位，导致酿成网络问责的群体性事件，最终损害了党和政府的形象。互联网时代，每个公职人员尤其是党政领导干部都是党和政府的“形象代言人”，传播是政府行政的一个重要组成部分。

2.观念上陈旧

现在互联网传播时代，还有部分领导干部对当前网络传播的规律理解程度不深，还习惯于“宣传部把关”，结果导致“小问题引发大热点”。还有部分基层党政领导干部和政府目前依然认为“网上群体性事件”仅是百姓闲暇之余的聊天，对其造成的心理情绪影响，进而导致人心向背的政治影响缺乏正确认识。还有的基层干部对互联网存在明显的对立情绪，认为网络热点事件大多是“炒作”，没什么大不了的。有的基层干部依然对网络比较抵触，甚至将其视为洪水猛兽，认为是网络煽动了百姓情绪，一旦网上出现了不利于自己的言论，就迅速删帖，并动用行政权力对发帖者进行跟踪、报复。这种做法是很不明智的，而且是违法的。如去年一段时间曝出的“王帅帖案”就是典型的代表。人民网认为，一些地方官员出了问题“捂盖子”的观念根深蒂固，所以“忌惮”互联网这个“放大器”和“舆论场”。“王帅帖案”中的“跨省抓人”可以说是与“捂盖子”一脉相承的思路在行动上的表现。

3.网络知识面窄

据人民网的调查显示，现在市县党政机关约有百分之九十以上的干部网络知识面窄，不懂网，不会上网、不会用网，这种局面说明我们地方党政领导干部的网络知识匮乏，需要及时“充电”。现代网络信息社会，一个不能熟练掌握和运用网络与群众打交道的领导干部，不可能很好地面对网络舆情、网络问责。各级领导干部要提高行政效能、了解民情、处理网络事件，必须掌握网络知识，并把懂网、上网、用网作为一项基本工作素质来抓，以此树立“上网交心下网服务”、“网上问题网下解决”的工作意识。

4.错误处理

网络是个显示草根力量的舞台，而对这个表达权利突然释放的特色舆论场，一些地方党政领导干部对此缺乏清醒认识，因而面对网络群体事件时，往往采取错误的做法。“华南虎事件”、“躲猫猫事件”、“邓玉娇案”等就是典型的事例。

二、网民参与党政领导干部问责的法律保障

《党政领导干部选拔任用暂行规定》是党政领导干部问责的刚性制度，网民参与党政领导干部问责或者说“网络问责”是这个制度救济的一种渠道和形式，是组织和制度显示器、助推器和加压器。科学而理性的制度路径当是网民参与党政领导干部问责的根本之道。

（一）立法理念上落实公民言论自由等宪法权利

对网络问责的法律规制，前提是确保公民宪法权利不受损害。在宪法上，公民有言论自由的权利，有对国家机关和政府官员提出批评建议的权利，更有对丑恶现象举报揭露的权利，网络只不过是行使这些宪法权利的一个通道。只有从立法理念上认同这一点，才能有效地避免地方立法擅自限制网民“扒粪”，动辄追究网民发言的法律责任。

从法律层面上来讲：一是进一步完善规范好网络监督，既促进网络监督有效行使，同时也保护网民合法权利；二是加快网络立法，规范网络秩序，加大网络的管理力度。制定适合网络现状的法律规范制衡机制，从而使网络社会在法制轨道上不断发展和完善。依法打击网络犯罪和利用互联网从事非法活动的行为，维护正常的网络秩序。

（二）司法救济上为网民权利和党政领导干部权利筑牢正义的防线

发挥司法权利救济和权力制约的功能，保护网民问责党政领导干部的正当权利，同时也保护被诬告的清正廉洁的党政领导干部。经验表明，司法判断容易受到地方权力的干扰，举报的网民在受打击后一旦得不到司法救济，就会形成一种“寒蝉效应”，更多拥有反腐线索的网民，因为担心得不到司法支持而不敢发声。只有日渐“雄起”的司法真正成为举报义士的支撑力量，才能排除键盘前网民举报的彷徨心理，最终让贪官陷入网民的汪洋大海之中无处遁形。

（三）在规范内容上重点预设网民担责的例外情形

网络是把“双刃剑”，法律在规范网络信息披露、平衡网民权利与他人权利的时候，不能采取模棱两可的权利许可思路，而应将重点放在对网民过度行使权利的界定上。因为对于公民权利而言，原本就是“法无明文禁止即可行”，在国家立法层面上，就应当采取排除法明确网民担责的具体情形，以防止模糊立法给公民权利带来大面积损害。例如侵权责任法草案对人肉搜索侵权责任的设定，就应采取与一般公民不同的规则，具体设定侵犯官员隐私权情形的时候，还应区分隐私是否与公共利益有关。

（四）在配套机制上注重完善政府信息公开法律制度

网络破解了现行官僚体制的层层束缚，打通了底层民意直达权力中枢的快道。但是，这种渠道的投入运营，离不开公权力机构的信息公开。试想，如果没有相关的资讯公开，再剽悍的“人肉搜索”恐怕也难以让问题官员“显形”，更遑论对“副职扎堆”、“史上最牛官员别墅群”及各种问责官员“复出门”等进行曝光了。所以，网络问责更需要政府信息在网络上公开化、透明化，为网民知晓政府并监督政府提供条件，使网络问责机制更加畅通。

（五）设立专门网络问责的办事机构

建立健全网络问责部门工作机制。网民的网络问责应该有专门的党政部门负责，这样可以快速有效地传达民情民意。可以联合党委办、纪委、组织部、信息局、信访局、检察院、法院、公安局等部门，建立专门负责网络问责的办事机构，并理顺其与其它部门的责权关系，配置强干工作人员，制定有关工作规章、制度，建立、健全工作机制，以形成及时、有效地处理网络问责问题的工作局面。

※本文系河南省哲学社会科学规划项目（项目编号2010FDJ006）的阶段性成果。

（作者单位 河南省开封市委党校）

（责任编辑 崔光胜）