湖北省农村社会管理体制的现状、问题与创新对策※

○夏国锋

湖北省农村社会管理体制的现状、问题与创新对策※

○夏国锋

在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，中央明确提出“完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定”是新形势下推进农村改革发展的一项重要工作。改革开放以后，随着农村经济体制改革的逐步深入，农村的经济生产方式、社会结构、社会组织形式、利益分配方式、就业方式等都发生深刻变化，呈现出了经济成份和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业形式多样化的趋势。在此背景下，湖北省如何推动社会转型期农村社会管理体制的完善与创新，促进农村社会和谐稳定与发展，便成为当前急需研究的一项重要课题。

一、湖北省农村社会管理体制的现状与问题

湖北省农村的改革顺应于整个国家的农村改革潮流，始自于20世纪70年代末80年代初，并以在农村开展“双包到户”（即包干到户、包产到户）终结了运行近30年的人民公社体制。随着家庭联产承包责任制的实行，农村社会管理体制也由原来的人民公社体制逐渐演变为当前的“乡政村治”模式。在近些年的农村社会建设与改革实践中，湖北省也进行了自己的探索（如“合村并组”），部分地区（如宜昌市秭归县杨林桥镇）还率先进行了农村社区建设实验，并取得很好的成效。但对于湖北省农村的大部分地区，“乡政村治”依然是其主要的社会管理模式。伴随着农村税费改革直至农业税收的取消、农村外出务工人员的大量增加，当前农村的社会管理模式也存在着诸多问题。

（一）农村基层社会管理组织设置减少、权威弱化

在“乡政村治”模式下，整个湖北省农村基层组织的设置在近20年间经历了逐渐减少的趋势。1990年，全省共有1121个乡，844个镇；而到2000年时，全省乡级组织只有476个，镇的设置微弱增长至853个；而截止2009年，整个湖北农村地区，设有204个乡、740个镇。从近20年湖北省农村基层政府组织的设置变迁可以看出，在顺应全国几次行政体制改革和机构人员精减浪潮后，湖北省乡、镇政府的设置锐减，这同时也必然带来乡镇管辖区域的增大。这种精减改革从理论上推论有利于减少乡镇机构人员的财政经费开支、减轻农民的负担、增加公共事务投入，然而事实上却出现了“机构有精减、人员难分流”的局面。由此，有限的乡镇财政成为乡镇人员的“吃饭财政”，无更多经费投入公共管理与公共服务，同时还出现了乡镇“计划外创收”和“不作为”的现象，从而进一步激化了农村基层社会的干群矛盾并弱化了基层政权组织的权威。正是在这种背景下催生了闻名全国的湖北省“咸安政改”以及“以钱养事”的基层社会管理与服务模式。但对于湖北省大部分乡镇来说，却很少有真正步“咸安政改”之后尘者，毋庸讳言，大多数乡镇改革实际上走了过场。

村一级自治组织的设置也因由基于农村税费改革推动实施的“合村并组”改革而急剧减少。根据湖北省2010年统计年鉴，在2000年，整个湖北省有行政村32400个、村民小组259250个；而截止2009年，则变成26051个行政村和209806个村民小组，这个数字呈现出逐年下降之势。合村并组改变了村民原有的日常社会生活交往半径以及“熟人社会”格局下的“自治”传统，而对应的村委会选举制度并没有相应改变，从而对村级选举与治理带来极大影响。比如涉及村组的土地、山林资源分配以及村级债务等问题不能有效解决并一直积压下来；再加之大量农民外出打工，“村民会议”或“村民代表会议”往往难以召开，日常的村级治理更加依赖于几个村委成员，村民自治更加虚化，村级治理逐渐显现出集权化、行政化倾向，阻碍了村民自治的发展并破坏了村级群众自治组织的权威。

从乡镇政府与村民自治组织的关系来看，同样也影响着农村社会基层政权组织与村民自治组织权威的弱化。尽管《村民委员会组织法》明确规定乡镇政府与村民自治组织之间是指导与被指导的关系，但实际上两者之间领导与被领导、干预与被干预的实质关系仍未根本改变。对于乡镇政府来讲，一方面希望农村真正实行自治，村庄事务能够以自愿化、志愿化的方式进行解决，以减少政府财政开支，同时又能促进基层真正民主自治减少行政干预；另一方面乡镇基层政府又需要村两委能够代其完成、协助落实农村各项工作任务，同时担心村庄事务无人来做或执行不力，或者对于集体资源较少和大量农民外出务工情况下的村庄无人参与村庄管理。对于村两委来讲，一方面希望与基层政府，尤其是乡镇领导保持亲密关系，以增加其在村庄工作尤其是基层政府下派工作执行中的权威，并且能够给予相应的财政补贴；一方面又担心基层政府下派任务过重，群众工作不好做。这种矛盾关系也弱化着农村基层社会的管理与服务格局以及基层政权与村民自治组织的权威。

（二）农村社会民间组织发育不足、农民社会参与方式单一

目前，农民社会政治参与的主要形式是村庄选举，而这种参与形式却带有固定化或阶段性、单一性，造成农民社会利益表达缺少机制与渠道，社会矛盾纠纷往往通过信访渠道寻求解决。而农民的组织化或加入民间社会组织是其利益诉求与表达的一种途径或方式。党的十六届四中全会提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，但事实上在农村基层社会管理中只见“党委领导、政府负责”，少见“社会协同、公众参与”。

根据湖北省民政厅的数据，目前全省县以上民政部门共登记各类社会组织20674个（社会团体9666个，民办非企业单位10982个，基金会26个）。在省民政厅登记的1101个社会组织中，社团787个，民办非企业单位288个，基金会26个。尽管覆盖范围由初期的社会慈善、扶贫救助为主，拓展到工商服务业、农业、科学研究、教育、卫生、文化、体育、生态环境、社会服务、法律等几十个领域，但涉及农村组织和农村社会民间组织发展还远远不够。目前全省民政系统登记的民间社会组织大多是“机构设在城市、服务面向城镇”。正如我们在湖北省民政厅进行调研时，相关部门工作同志答复我们说，“我们这里主要是针对城市民间社会组织的管理，基本上没有农村社会组织的登记与管理工作”。从中我们可以看出，湖北省农村社会民间组织发育严重不足。而事实上，在湖北省农村存着一定数量的民间社会组织，但由于登记审批等一套繁琐的程序，大多农村民间社会组织（如农村红白喜事理事会、老年人协会等）并无登记注册，以致管理部门认为农村“并无民间社会组织”的假象。同时，由于社会组织的运转需要相应的资金支持，多数农民不愿意交纳会费，而它又缺少其它资金支持，以致农村存在组织发育空间与市场，却少有组织存在的现象。此外，随着大量农村劳动力的外流，尤其是有文化、有组织能力的青壮年劳动力外出进城务工，也造成了当下农村组织人才匮乏的局面。

（三）农村社会管理干部队伍建设滞后、发展后劲不足

改革开放30多年来，湖北省有1500余万农民进城务工，城市化进程吸引着一大批农村精英，尤其是有文化、有技术、有能力的农村青壮年劳动力，以致现有的村级干部队伍中，越来越呈现出老年化、女性化倾向。再加之越来越多的80后、90后新生代农民工与老一代农民工不同，他们以居于城市为梦想，在感情上与农村脱离、在农事生产技术上出现“代际断裂”，从而导致农村管理干部队伍培养难以为继的局面。在对湖北省民政厅基层政权处相关同志进行座谈时了解到，虽然省民政厅每年组织安排农村干部队伍培训工作，但每年的培训总量也不过3千人。但若按照每个行政村配置3-5名干部来算，目前整个湖北省至少拥有10万农村管理干部。正如省民政厅基层政权处的同志说，这样的培训对于全省农村基层管理干部队伍的素质提高来说，只是“杯水车薪”。

2008年，湖北省开始实行大学生村官计划，并选聘大学生村官826人，2009年选聘856人，2010年选聘1881名，总规模已超过3500人。根据中南财经政法大学课题组2010年对湖北省武汉市、孝感市、恩施州和黄冈市等四地大学生村官的调查数据显示：大学生村官被乡镇或县区政府借用的情况比较普遍。在被调查对象中“一直被借用”和“经常被借用”两项合计有高达62.2%，四个地区“没有被借用过”的总计15.3%，恩施州仅为1.4%。这些大学生村官被机关“截留”，成为基层政府工作人员的“助理”。调查还发现，大学生们报考“村官”时，原本“锻炼能力，积累社会经验”者是多数，占受调查者的37.2%，为“考公务员”做准备的在其次，占25%，但现在选择“报考公务员”的已经高达71.4%，仅1.5%的村官准备续约，大部分并没有长期扎根农村的规划[1]。这也从侧面表明了农村社会管理干部队伍建设面临的严峻性。

（四）农村社会管理经费不足、使用配置不合理

随着农村取消农业税之后，农村的社会管理经费主要是靠政府财政转移支付。无论是乡镇还是村级，财政经费却主要用于维持人员工资开支。在村级财政中，其仅能维持村级干部的补贴，而有的地区补贴更少。目前湖北省村级干部每年的劳务补贴平均仅有5000元；个别地方如黄冈市、潜江市等地，村级干部每年的财政补贴仅为2500—3000元。按此计算，实际每人每天的生活补贴不足10块钱。在这种情况下，尤其是村级集体经济落后或无集体资源的村庄，很多农村干部出现工作不积极、甚至产生了“撂挑子”的念头和外出务工的情况，给农村管理工作带来极大的消极影响，并影响着农村管理干部队伍后备人才的培养与发展。比如，黄冈市英山县红山镇各村的情况是，转移支付资金最多的只有2万元，少的只有7000多元，村干部一般有3至4人，勉强仅能维持村干部的工资。村主职干部虽然进入了农村养老保险，但标准不高，吸引力不大，导致村干部工作积极性不高，有的村后继无人。如何调动村干部工作积极性成为乡镇领导干部的一大实际难题，许多农村工作的落实和推行，乡镇领导干部只能依靠与村干部长期培育的私人关系或人情、“开口子”等非正式方式调动村干部工作积极性，由此往往损害政府公信力甚至滋生腐败。总之，目前湖北省农村大部分村干部工作积极性不高，有的村后继无人；大多数村“两委”仅仅是一个“维持会”，个别村甚至完全瘫痪。

与农村社会管理经费严重不足形成对照的是有限财政的使用配置不合理。根据有关调查，在地方财力有限的情况下，地方各级政府却普遍设立“维稳基金”，以通过“花钱买平安”的“权宜性治理”方式维护社会稳定，即“人民内部矛盾用人民币解决”[2]。与之相反的则是：农村基层管理干部的工资补贴却非常少，而且还出现不能按时发放兑现现象；农村大量的民间社会组织，尤其是文化组织因经费不足等原因而无法维持运转。这一点也为湖北省民政厅相关部门的同志所证实。

二、湖北省农村社会管理创新面临的新挑战

随着湖北省城市化进程的加快、社会流动性的增强、经济利益的严重分化、社会矛盾的增多、网络信息技术的快速发展，农村出现的公共服务发展滞后、农民的土地权益屡遭侵害、乡村社会治安恶化等问题交织在一起，给转型期的农村社会管理带来新的挑战。

（一）城乡一体化快速发展、社会流动性急剧增强

伴随着湖北省城乡统筹发展的推进和城乡一体化的快速发展，近十年来湖北省城乡人口比重逐渐缩小，社会的流动性不断增强。根据湖北省2010年统计年鉴：2001年，全省总人口约为5658万，城市人口为2308.50万，农村人口为3349.50万；而到2009年，这组数据分别变为5720.00万、2631.20万和3088.80万。近十年间，在全省总人口增长42万的情况下，城市人口增加了322.7万，农村人口则减少260.7万。尽管全省城乡之间的人口差距由2001年的1041万缩减至2009年的457.6万，但全省仍有超过50%人口居住在农村。据2008年初步统计，全省现有外出务工农民1000多万人，占农村总人口的30%以上，是流动人口的主要组成部分。如果按照2008年统计数据，农村实际长期居住人口仍有2000多万。庞大的流动性群体及其转移规模进一步扩大的趋势，对社会管理造成的压力、带来的冲击不容忽视。

（二）农村信访事件逐年增多、农民自我合作能力下降

城市化进程的加快，也导致了农村社会矛盾与纠纷调解和上访事件的增多。而其中，因房屋拆迁与土地征用引发的社会矛盾与纠纷频发。在2011年5月6日湖北省信访局组织的“畅通农村信访渠道、维护群众合法权益、促进农村社会稳定”问题专题调研座谈会上，省公安厅、国土资源厅、交通厅、农业厅、卫生厅、移民局等各部门信访处的汇报材料中都集中反映了近年来湖北省信访数量逐年增多的现象。

在农业税费改革及取消之前，引发农民上访多集中于税费负担和各种摊派集资、乡村干部工作方式简单粗暴、基层干部贪污、村民自治选举不合法等问题，而其中最为严重的是农民负担过重。而在2005年取消农业税之后，农民的上访数量不仅没有减少，反而在增加。现在，农民上访除了维权以外，还增加了农村公共服务、公共管理等方面的议题。根据有人对中部某农业县上访案件的调查研究发现，与农业税取消之前相比，现在农民因维权上访数量总量在减少；而因农村公共物品供给、民间社会纠纷、生活困难、社会治安、经济生产等求助型的上访事件逐渐增多[3]，比如农田水利建设、农村道路长年失修、社会利益纠纷、生活救济等等。这些“一家一户不好办或者办不好的事情”，农民首先想到的就是“找政府”。农民信访不只是一种利益表达与诉求的方式与渠道，而其后牵涉的却是整个“三农问题”，尤其是当前农村基层社会治理中存在的问题。由于基层政权组织权威与治理能力的下降，农村民间社会组织发育不足，农民越来越原子化且合作能力下降，原来的民间自我合作机制丧失、造成公共物品供给缺少、社会纠纷调解难以在民间社会中自我解决。

（三）城乡之间收入差别仍然较大、农村内部出现严重分化

虽然近年来国家强农惠农政策力度加大，收入分配调节手段加强，但城乡收入差距扩大的趋势仍然没有得到根本有效遏制。2002年湖北省城乡居民收入比为2.78∶1，2003年为2.85∶1，虽然2004年又缩小为2.78∶1，但到2005年两者的比率又跃升到2.90∶1，差距再次扩大。与城乡之间收入分配差距拉大相伴随的是湖北省农村居民内部收入也出现严重分化。2003年湖北省农村居民收入的基尼系数为0.2975，2004年为0.3071，2005年扩大到0.3140。农户中20%的高收入农户与20%的低收入户的收入之比在1985年为2.68∶1，2002年达到4.45∶1，2003年为4.64∶1，2004年为5.06∶1，2005年达到5.31∶1，这表明农村高低收入群体的贫富程度进一步加剧，农村内部开始出现严重分化。收入分配差距的过度扩大不仅降低了社会经济发展的活力，而且容易激发社会矛盾，成为社会治安问题与不稳定的推动因素。

三、推进湖北省农村社会管理体制创新的对策与建议

促进湖北省农村社会管理体制创新，必须完善农村社会治理网络。首先要强调社会治理主体多元化，同时通过社会的组织化建设和社会组织互动的共同体建设实现社会的自我发展、自我服务和自我修复，通过社会内部的组织化机制，使政府不再面对一个个的“原子化”农民，既降低了政府社会管理的成本，也能较好实现社会的和谐与发展。

（一）加强基层党组织建设，引领农村社会管理发展方向

社会管理创新不能脱离我国实际，必须坚持“党委领导”的政治方向。但坚持党委领导，并非倡导党委组织包揽一切，而是优化重塑党委与政府、社会组织之间的关系，从而巩固基层党组织在社会中的权威地位。加强基层党组织建设，旨在通过基层党组织发展达到在社会民间组织的全覆盖，提升党员的政治素质，强化党员带头追求社会公平、公正、正义的责任，积极有效传播社会主义核心价值理念，从而巩固基层党组织在社会中的地位。

（二）加强基层群众自治组织建设，改善乡村关系

加强基层群众自治组织建设，通过进一步规范选举，强化监督，推动基层民主政治建设。除了加强基层程序民主建设，提升基层群众自治组织的自治能力，还必须进一步规范基层政府组织与群众自治组织的关系，提高基层管理干部尤其是村级干部补贴标准，明确基层群众自治组织干部服务与发展的职责。

（三）加强农村民间社会组织建设，促进治理主体多元化格局

加强民间社会组织建设，要对之进行积极培育、规范管理和加强引导。具体措施是，既要简化登记注册程序、降低门槛，又要对能够积极促进基层社会发展与服务的民间组织（尤其是文化组织）给予必要的政策、资金支持。

（四）加强基层政府改革，实现从“管制”向“服务”的职能转型

加强基层政府职能从社会管理向公共服务转变，把基层政府职能从重在对基层社会的控制与维稳引导到社会组织与公众在相应框架内积极参与社会服务与管理上来，在社会治理网络的协调与维护上承担更多责任与义务，制订社会组织参与社会治理的制度框架。

（五）加强农村公共文化建设，促进社会价值共识

构建农村社会治理网络的核心是要培育社会资本形成社会信任与合作关系，而这种关系的维系不再仅仅是利益的纠葛更是一种价值上的共识与相互认同[4]。而社会价值共识与社会认同的形成，其根本在于通过社会公共文化建设，把社区建设成文明祥和的社会共同体。“在一个共同体中,信任水平越高,合作的可能性就越大”[5]。从短期来看，公共文化建设难以见成效，但从长远来看，这实际上是一项战略任务。社会公共文化建设必须以社会主义核心价值体系为引领，运用群众喜闻乐见的方式宣传社会主义集体主义价值观念，发挥传统文化道德伦理观念的约束机制，形成人们在观念、信仰与心理层面的价值共识。

[1]《调查称湖北六成大学生村官不在村，多被上级借用》，《长江日报》2011年4月2日。

[2]清华大学社会研究课题组：《以利益表达制度化实现社会的长治久安》，《中国青年报》2011年4月19日。

[3]桂华：《基层治理视域中的农民上访问题研究——对中部省份一个农业县农民上访的考察》，《战略与管理》2011年第1/2期合编本。

[4]胡象明、唐波勇：《整体性治理：公共管理的新范式》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2010年第1期。

[5][美]罗伯特·D·帕特南著、王列等译：《使民主运转起来》，江西人民出版社2001年版，第200页。

※本文系教育部人文社科青年基金项目（09YJC810033）的一项成果；也是湖北省《农村社会管理体制创新》专题研究阶段性成果。

（作者单位 华中师范大学政治学研究院）

（责任编辑 杨慧）